ОПАСНЫЙ ПРОИЗВОДСТВЕННЫЙ ОБЪЕКТ НУЖДАЕТСЯ В ЛИЦЕНЗИРОВАНИИ <*>
А. Б. ПАНОВ
——————————— <*> Panov A. B. Harmful production needs licensing.
Панов Алексей Борисович, Российская академия правосудия.
Анализируя правоприменительную практику, автор статьи приходит к выводу о необходимости введения лицензирования в области эксплуатации взрывоопасных и пожароопасных производственных объектов.
Ключевые слова: федеральный закон, постановления Правительства РФ, опасный производственный объект, лицензирование, судебная практика.
Analyzing the law-enforcement practice the author comes to the conclusion about the necessity of licensing for exploitation of explosive and flammable production.
Key words: federal law, Government resolution of the Russian Federation, harmful production, licensing, judicial practice.
Промышленная безопасность опасных производственных объектов подразумевает состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий на основании Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» <1>. ——————————— <1> Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» // Российская газета. 1997. 30 июля.
При этом аварией считаются разрушение сооружений и (или) технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, неконтролируемые взрыв и (или) выброс опасных веществ. К категории опасных производственных объектов относятся объекты, на которых: — получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются опасные вещества; — используется оборудование, работающее под давлением более 0,07 мегапаскаля или при температуре нагрева воды более 115 градусов Цельсия; — используются стационарно установленные грузоподъемные механизмы, эскалаторы, канатные дороги, фуникулеры; — получаются расплавы черных и цветных металлов и сплавы на основе этих расплавов; — ведутся горные работы, работы по обогащению полезных ископаемых, а также работы в подземных условиях. Из вышеизложенного можно сделать вывод о комплексности вопросов промышленной безопасности еще и в связи с тем, что на данную сферу правоотношений распространяется действие следующих нормативно-правовых актов: Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ; Воздушного кодекса РФ от 19 марта 1997 г. N 60-ФЗ, Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ «О пожарной безопасности» <2> (в ред. от 4 декабря 2006 г.). ——————————— <2> Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ «О пожарной безопасности» // Российская газета. 1995. 5 января.
Целью производственного контроля выступает предупреждение аварий и обеспечение готовности организаций к локализации и ликвидации последствий аварий на опасном производственном объекте за счет осуществления комплекса организационно-технических мероприятий, что регулируется Приказом Госгортехнадзора РФ от 26 апреля 2000 г. N 49 «Об утверждении и введении в действие Методических рекомендаций по организации производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасных производственных объектах» (в ред. от 9 февраля 2004 г.) (вместе с Методическими рекомендациями по организации производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасных производственных объектах (РД 04-355-00)). В комментируемом деле обществом эксплуатируется опасный производственный объект (участок транспортирования опасных веществ). Управлением в ходе проверки установлено, что обществом не соблюдены требования промышленной безопасности на участке транспортирования обществом опасных веществ, а именно: истек срок действия лицензии на осуществление деятельности по эксплуатации взрывоопасных производственных объектов; истек срок регистрации в государственном реестре производственных объектов; не заключен договор страхования ответственности в связи с эксплуатацией обществом опасного производственного объекта; обслуживающий персонал, работающий с опасными грузами, не обучен и не аттестован по правилам перевозки опасных грузов. По результатам рассмотрения дела об административном правонарушении управлением вынесено постановление о привлечении общества к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 9.1 КоАП РФ за нарушение требований промышленной безопасности опасных производственных объектов. Удовлетворяя заявленное требование, суды исходили из того, что в связи с вступлением в силу Федерального закона от 22 июля 2008 г. N 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» прекращается лицензирование такого вида деятельности, как эксплуатация взрыво-, пожароопасных производственных объектов. Между тем арбитражными судами не было учтены важные обстоятельства. В силу норм Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (в действующей редакции) деятельность, связанная с эксплуатацией взрывоопасных производственных объектов, и деятельность, связанная с эксплуатацией пожароопасных производственных объектов, являются лицензируемыми видами деятельности (п. п. 28, 29 ст. 17). Со дня вступления в силу технических регламентов лицензирование указанных видов деятельности прекращается (ч. 7 ст. 18). Анализ действующего законодательства в области эксплуатации взрывоопасных и пожароопасных производственных объектов показал, что он не содержит четкого нормативного разграничения понятий «взрывоопасный» и «пожароопасный» объект, равно как и четких критериев однозначного их отнесения к тому или иному объекту, что способствует развитию свободы усмотрения правоприменительных органов и вынуждает предпринимателей получать одновременно две лицензии на осуществление деятельности по эксплуатации взрывоопасного производственного объекта. Устойчиво сформировавшаяся судебная практика по аналогичным делам подтверждает подобную позицию и исходит из того, что при эксплуатации производственных объектов, одновременно являющихся как пожароопасными, так и взрывоопасными, необходимо получение отдельной лицензии на каждый из видов такой деятельности. Однако это противоречит проводимой в стране административной реформе, одно из направлений которой сосредоточено на сокращении избыточного административного регулирования. Согласно ст. 1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (в действующей редакции) промышленная безопасность опасных производственных объектов представляет собой состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий. Опасными производственными объектами являются предприятия или их цеха, участки, площадки, а также иные производственные объекты (ст. 2 названного Закона). К категории опасных производственных объектов относятся в том числе объекты, на которых получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются опасные вещества. К последним относятся горючие жидкости, находящиеся на товарно-сырьевых складах и базах (см. приложения 1, 2 к Закону N 116-ФЗ). Иными словами, взрывоопасными объектами являются такие объекты, в которых по условиям технологического процесса могут быть использованы или образованы смеси легковоспламеняющихся горючих веществ, паров с воздухом (спирт, спиртосодержащие вещества, бензин и т. п.), способные вызвать взрыв. Положением о лицензировании эксплуатации взрывоопасных производственных объектов, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 17 января 2007 г. N 18, предусматривался детально регламентированный, исчерпывающий перечень лицензионных требований и условий при эксплуатации взрывоопасных объектов. Подпункт «а» п. 3 этого Положения нормативно раскрывал понятие «взрывоопасный производственный объект», включая в него опасные производственные объекты, на которых получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются вещества, способные образовывать взрывоопасные смеси с кислородом воздуха или друг с другом (горючие газы, легковоспламеняющиеся и горючие жидкости, пылеобразующие вещества), а также способные к самопроизвольному разложению со взрывом. Нормативное определение понятия «пожароопасный объект» было раскрыто в пп. «а» п. 1 Положения о лицензировании деятельности по эксплуатации пожароопасных производственных объектов, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 14 августа 2002 г. N 595, как объект, на котором используются (производятся, хранятся, перерабатываются) легковоспламеняющиеся, горючие и трудно-горючие жидкости, твердые горючие и трудно-горючие вещества и материалы (в том числе пыль и волокна), вещества и материалы, способные гореть при взаимодействии с водой, кислородом воздухом и друг с другом. На основании буквального, телеологического и систематического анализа формулировок обоих Положений представляется возможным заключить, что, несмотря на их незначительное отличие друг от друга, вытекающие из их содержания правовые положения показывают, что они идентичны, т. е. по смысловой и целевой нагрузке совпадают, за исключением того, что Положение о лицензировании эксплуатации взрывоопасных производственных объектов в понятийном аппарате «взрывоопасный объект» предусматривает наличие более широкого перечня стадий жизненного цикла взрывоопасных соответствующих веществ и жидкостей — образование, транспортирование и уничтожение. Относительно оперирования законодателем в Положении о лицензировании эксплуатации взрывоопасных производственных объектов термином «получаются», а в Положении о лицензировании деятельности по эксплуатации пожароопасных производственных объектов — термином «производятся» следует отметить, что они равнозначны, синонимичны и обозначают собой одну и ту же стадию жизненного цикла вещества или жидкости. Предельное количество легковоспламеняющихся горючих жидкостей, находящихся на товарно-сырьевых складах и базах, является основанием для обязательной разработки декларации промышленной безопасности (приложения 1, 2 к Закону N 116-ФЗ). Анализ пп. «а» п. 3 Положения о лицензировании эксплуатации взрывоопасных объектов и пп. «а» п. 1 Положения о лицензировании деятельности по эксплуатации пожароопасных производственных объектов позволяет заключить, что отсутствие внятного нормативного разграничения понятий взрывоопасного и пожароопасного объекта, равно как и определенных критериев однозначного их отнесения к тому или иному объекту, вынуждает предпринимателей получать одновременно две лицензии на осуществление деятельности по эксплуатации взрывоопасного объекта. На ведомственном уровне, например в нормах пожарной безопасности «Определение категорий помещений, зданий и наружных установок по взрывопожарной и пожарной опасности. НПБ 105-03», утвержденных Приказом МЧС России от 18 июня 2003 г. N 314, также отсутствует терминологическая чистота понятий «взрывоопасность» и «пожароопасность». Кроме того, согласно п. 2 ст. 3 Закона N 116-ФЗ все требования промышленной безопасности должны соответствовать в том числе нормам в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, экологической безопасности, пожарной безопасности, строительства, требованиям государственных стандартов и т. п. В области пожарной безопасности к нормативным документам по пожарной безопасности относятся стандарты, нормы и правила пожарной безопасности, инструкции и иные документы, содержащие требования пожарной безопасности. Правила пожарной безопасности обязательны для применения и исполнения всеми организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности (п. 1 Правил пожарной безопасности в Российской Федерации (ППБ 01-03, утвержденные Приказом МЧС России от 18 июня 2003 г. N 313). Нормами пожарной безопасности (НПБ) 104-03 «Об утверждении норм пожарной безопасности «Проектирование систем оповещения людей о пожаре в зданиях и сооружениях», утвержденными Приказом МЧС России от 20 июня 2003 г. N 323, установлены требования пожарной безопасности к системам оповещения и управления эвакуацией (СОУЭ) людей при пожарах в зданиях и сооружениях. Определение пожароопасных свойств веществ и материалов производится на основании результатов испытаний или расчетов по стандартным методикам с учетом параметров состояния (давления, температуры и т. д. (п. 3)). По взрывопожарной и пожарной опасности помещения подразделяются на категории А, Б, В1 — В4, Г и Д, а здания — на категории А, Б, В, Г и Д (п. 1). Требования пожарной безопасности пересекаются с лицензионными требованиями и условиями, предусмотренными Положением о лицензировании деятельности по эксплуатации пожароопасных производственных объектов, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 14 августа 2002 г. N 595 (пп. «б», «в», «г», «д» п. 3). То есть лицензированию подлежит с 25 ноября 2007 г. эксплуатация взрывопожароопасных объектов. Кроме того, в соответствии со ст. 2 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ «О промышленной безопасности производственных объектов» опасными производственными объектами являются предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные в приложении 1 к настоящему Федеральному закону. К категории опасных производственных объектов согласно приложению 1 относятся объекты, на которых получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются опасные вещества, в том числе воспламеняющиеся, горючие, взрывчатые, токсичные. Статьей 9 указанного Закона установлены требования промышленной безопасности к эксплуатации опасного производственного объекта, в том числе обязанность организации иметь лицензию на осуществление конкретного вида деятельности в области промышленной безопасности, подлежащего лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации, заключить договор страхования риска ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного производственного объекта, обеспечивать проведение подготовки и аттестации работников в области промышленной безопасности. Положением о лицензировании эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 августа 2008 г. N 599, установлено, что эксплуатация взрывопожароопасных производственных объектов является лицензируемым видом деятельности и предусматривает выполнение работ и услуг на опасных производственных объектах в соответствии с перечнем согласно приложению. В число работ и услуг, выполняемых при эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов, относятся транспортирование воспламеняющихся, окисляющих, горючих, взрывчатых веществ, определенных приложением N 1 к Федеральному закону «О промышленной безопасности производственных объектов». Согласно свидетельству от 3 июня 2004 г. участок транспортирования опасных веществ зарегистрирован в государственном реестре опасных производственных объектов и подлежал перерегистрации в срок до 3 июня 2009 г. Обществом была получена лицензия на осуществление деятельности по эксплуатации взрывоопасных производственных объектов 1 июля 2004 г. сроком действия до 1 июля 2009 г. Осуществление хозяйственной деятельности с нарушением требований промышленной безопасности подтверждается имеющимися в материалах дела доказательствами: протоколом об административном правонарушении от 31 июля 2009 г. N 12-25/947, актом — предписанием проверки соблюдения требований промышленной безопасности от 31 июля 2009 г. и не оспаривается обществом. Поскольку общество эксплуатирует опасный производственный объект с нарушением требований промышленной безопасности, то его действия образуют объективную сторону состава административного правонарушения, ответственность за нарушение которого предусмотрена ч. 1 ст. 9.1 КоАП РФ. К такому мнению пришел Президиум ВАС РФ по делу N 8370/10, что представляется законным и обоснованным.
