Новый порядок проведения сотрудниками милиции проверочных мероприятий в сфере экономики

(Волков В. Г.)

(Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2005)

Подготовлен для системы КонсультантПлюс

НОВЫЙ ПОРЯДОК ПРОВЕДЕНИЯ СОТРУДНИКАМИ МИЛИЦИИ

ПРОВЕРОЧНЫХ МЕРОПРИЯТИЙ В СФЕРЕ ЭКОНОМИКИ

Материал подготовлен с использованием правовых актов

по состоянию на 15 августа 2005 года

В. Г. ВОЛКОВ

Волков В. Г., правовой департамент МВД России.

Федеральным законом от 09.05.2005 N 45-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации» (далее — Закон N 45-ФЗ) внесены существенные изменения в п. 25 ст. 11 Закона РФ от 18.04.1991 N 1026-1 «О милиции» (далее — Закон N 1026-1).

В настоящее время данная норма изложена в следующей редакции:

«25) при наличии данных о влекущем уголовную или административную ответственность нарушении законодательства, регулирующего финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность, в целях установления оснований для возбуждения уголовного дела или дела об административном правонарушении по мотивированному постановлению начальника органа внутренних дел (органа милиции) или его заместителя:

производить в присутствии не менее двух понятых и представителя юридического лица, лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, либо его представителя, которым вручаются копии указанного постановления, а также копии протоколов и описей, составленных в результате указанных в настоящем пункте действий, а при отсутствии таковых — с участием представителей органов исполнительной власти или органов местного самоуправления осмотр производственных, складских, торговых и иных служебных помещений, других мест хранения и использования имущества;

производить досмотр транспортных средств в присутствии не менее двух понятых и лица, во владении которого находится транспортное средство, а в случаях, не терпящих отлагательства, — в отсутствие указанного лица;

изучать документы, отражающие финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность;

требовать предоставления в пятидневный срок с момента вручения соответствующего постановления заверенных надлежащим образом копий указанных документов;

изымать с обязательным составлением протокола отдельные образцы сырья, продукции и товаров, необходимые для проведения исследований или экспертиз;

требовать при проверке имеющихся данных, указывающих на признаки преступления, обязательного проведения в срок не более тридцати дней проверок и ревизий финансовой, хозяйственной, предпринимательской и торговой деятельности, а также самостоятельно проводить в указанные сроки такие проверки и ревизии, изымать при производстве проверок и ревизий документы либо их копии с обязательным составлением протокола и описи изымаемых документов либо их копий.

В случае если изымаются подлинные документы, с них изготовляются копии, которые заверяются должностным лицом органа внутренних дел (органа милиции), проводящим проверку или ревизию, и передаются лицу, у которого изымаются подлинные документы. В случае если невозможно изготовить копии или передать их одновременно с изъятием подлинных документов, должностное лицо органа внутренних дел (органа милиции), проводящее проверку или ревизию, передает заверенные копии документов лицу, у которого были изъяты подлинные документы, в течение пяти дней после изъятия, о чем делается соответствующая запись в протоколе об изъятии;».

Необходимо особо обратить внимание на законодательные новеллы, изменившие ранее действовавший порядок проведения сотрудниками милиции проверочных мероприятий в сфере экономики:

1) введена общая для всех проверочных мероприятий дополнительная цель их проведения — они могут проводиться только для установления оснований для возбуждения уголовного дела или дела об административном правонарушении.

Аналогичные мероприятия проводились ранее в целях проверки данных о влекущем уголовную или административную ответственность нарушении законодательства, регулирующего финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность организаций и индивидуальных предпринимателей.

Введенное новшество, не придав абсолютно никакого практического смысла комментируемой норме, породило тем не менее дополнительные вопросы, касающиеся и без того далеко неоднозначного правового статуса данных мероприятий.

На первый взгляд, данная норма непосредственно указывает на процессуальный статус данных мероприятий, то есть на проверку, проводящуюся в рамках уголовно-процессуального законодательства (так называемую «доследственную» проверку) или законодательства об административных правонарушениях.

В то же время Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) не выделяет основания для возбуждения дела об административном правонарушении в виде самостоятельной нормы — дефиниции (в отличие от части 2 ст. 140 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (УПК РФ)).

Однако в ст. 28.1 КоАП РФ обязательность установления достаточности данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, служащая необходимым и достаточным условием возбуждения дела об административном правонарушении, определена следующим образом:

а) непосредственно в каждой норме, характеризующей соответствующий повод к возбуждению дела об административном правонарушении;

б) в части 3 данной статьи КоАП РФ.

Анализ положений части 4 ст. 28.1 КоАП РФ позволяет сделать вывод, что данные нормы не предусматривают какого-либо промежутка времени для проверки имеющихся предварительных данных о совершенном административном правонарушении.

Данный вывод основывается на том, что сам факт возбуждения дела об административном правонарушении предполагает, кроме наличия соответствующего повода, что основания к возбуждению дела уже установлены.

Между тем момент возбуждения дела об административном правонарушении совпадает с моментом фиксации правонарушения, а именно:

— с моментом составления протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении;

— с моментом составления протокола об административном правонарушении;

— с моментом вынесения постановления или определения о возбуждении дела об административном правонарушении;

— с моментом оформления предупреждения;

— с моментом наложения (взимания) административного штрафа на месте совершения административного правонарушения.

Таким образом, при выявлении (обнаружении) соответствующих фактов и определении их достаточности дело об административном правонарушении подлежит незамедлительному (естественно, в разумные сроки) возбуждению.

Следовательно, все действия по предварительной проверке имеющихся сведений в целях установления их достоверности и достаточности (а данная деятельность и является установлением оснований для возбуждения дела об административном правонарушении) должны совершаться в допроцессуальном (регламентированном КоАП РФ) порядке, предусмотренном п. 25 ст. 11 Закона N 1026-1.

Дополнительным аргументом в пользу указанной позиции, а также в пользу того, что действия по предварительной проверке имеющихся данных должны проводиться в обязательном порядке, является норма части 5 ст. 28.1 КоАП РФ, в которой даже не предусмотрено возможности вынесения решения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении в случае непосредственного обнаружения должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на событие административного правонарушения (в отличие, например, от случаев поступления сообщений и заявлений от физических и юридических лиц, если в данных материалах уже содержатся определенные сведения и им необходимо дать правовую оценку, причем в рамках административного процесса).

Иными словами, законодательством установлено, что предварительная проверка должна проводиться при наличии первичной информации настолько полно и объективно, что по ее результатам либо сразу должно возбуждаться дело об административном правонарушении (должен фиксироваться факт правонарушения), либо административно-процессуальные действия (даже направленные на сбор дополнительной информации) не должны совершаться вообще.

Кроме того, при обосновании допроцессуального статуса проверочных мероприятий, регламентированных п. 25 ст. 11 Закона РФ N 1026-1, применительно к административному процессу необходимо упомянуть часть 1 ст. 1.1 КоАП РФ, в которой указано, что законодательство об административных правонарушениях состоит исключительно из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, к которым Закон N 1026-1 не относится.

Поэтому можно сделать вывод, что проверочные мероприятия, совершаемые на основании п. 25 ст. 11 Закона N 1026-1, не могут иметь административно-процессуального статуса. Данный вывод подтверждается при сравнении оснований, условий и порядка проведения данных мероприятий, мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, а также способов получения доказательств по делу об административном правонарушении, предусмотренных главой 26 КоАП РФ.

Несмотря на кажущееся сходство, проверочные мероприятия, предусмотренные п. 25 ст. 11 Закона N 1026-1 (например, досмотр транспортных средств), не тождественны вышеуказанным административно-процессуальным действиям.

Гораздо сложнее обосновать допроцессуальный статус действий и мероприятий, проводящихся в соответствии с нормами Закона N 1026-1, применительно к уголовно-процессуальным правоотношениям, так как в УПК РФ предусмотрено проведение проверки сообщений о совершенном или готовящемся преступлении (то есть доследственной проверки), а назначением такой проверки, осуществляемой при наличии одного из поводов к возбуждению уголовного дела, как раз и является установление достоверности и достаточности данных, указывающих на признаки преступления.

Этот вывод можно сделать, если проанализировать нормы части 2 ст. 140 УПК РФ, в которой дается определение оснований для возбуждения уголовного дела.

В указанной норме установлено, что основанием для возбуждения уголовного дела является наличие достаточных данных, указывающих на признаки преступления.

Если рассматривать данную норму в контексте других правил, регламентирующих стадию возбуждения уголовного дела (в том числе и подзаконных), можно сделать следующие выводы:

— целью доследственной проверки является установление относимости, достоверности и достаточности имеющихся данных для возбуждения уголовного дела. Иными словами, данная проверка проводится в случае, если имеются данные, указывающие на признаки преступления, но их недостаточно для принятия решения либо есть сомнения в их достоверности (так как, если данных, указывающих на признаки преступления, уже достаточно, можно считать, что основания для возбуждения уголовного дела установлены, и следует возбуждать уголовное дело);

— необходимой предпосылкой для начала доследственной проверки является наличие какого-либо повода к возбуждению уголовного дела (заявление о преступлении, заявление о явке с повинной, рапорт об обнаружении признаков преступления);

— заявление о преступлении или заявление о явке с повинной при условии соответствия их формы и содержания предъявляемым требованиям автоматически признаются поводами к возбуждению уголовного дела, а их поступление влечет необходимость проведения доследственной проверки;

— данные, указывающие на признаки преступления, поступившие (принятые) из других источников, в соответствии со ст. ст. 140, 143 УПК РФ должны быть облечены (для удовлетворения требованиям «повода к возбуждению уголовного дела») в форму рапорта об обнаружении признаков преступления.

Однако не все сведения, полученные в ходе оперативно-служебной деятельности милиции, удовлетворяют вышеуказанным признакам.

Полученную первичную информацию можно подразделить на две группы: информация, которая не нуждается в проверке, и сведения, нуждающиеся в проверке в целях принятия обоснованного решения.

В данном случае слово «обнаружение», приведенное в ст. 143 УПК РФ, подразумевает целенаправленную проверочную деятельность соответствующих должностных лиц по сопоставлению имеющихся сведений признакам конкретного преступления.

Поэтому можно сделать вывод, что соответствующий рапорт может быть составлен (и доследственная проверка начата) только по результатам такой деятельности (после того, как обнаружены необходимые признаки).

В качестве критериев «готовности» информации для составления рапорта об обнаружении признаков преступления должно выступать наличие в них проверенных сведений о событии, времени, месте, способах совершения преступления, причиненном ущербе, лицах, причастных к совершению преступления.

Время проверки, начинающейся с момента получения информационного сигнала и заканчивающейся составлением и регистрацией рапорта об обнаружении признаков преступления, диктуется количеством и качеством имеющейся предварительной информации, особенностями преступления, о подготовке или совершении которого имеются данные, либо оно может быть регламентировано соответствующим нормативным актом.

Такая проверочная деятельность может проводиться сотрудниками милиции либо в рамках оперативно-розыскной деятельности, либо в порядке, предусмотренном ст. 11 Закона N 1026-1.

Законодатель, употребив в п. 25 ст. 11 Закона N 1026-1 слова «в целях установления оснований для возбуждения уголовного дела» в сочетании со словами «данные о влекущем ответственность нарушении законодательства» (но не «поводы для возбуждения уголовного дела»), как раз и указал на то, что такая проверочная деятельность осуществляется по первичным информационным сигналам, которых еще недостаточно для составления рапорта об обнаружении признаков преступления.

Причем указанию на цель проведения данных мероприятий «установление оснований для возбуждения уголовного дела» законодателем придана организационная функция (определить сотрудникам милиции конечную цель их действий — сбор достаточного количества и качества материалов для обеспечения возможности принятия своевременного и обоснованного решения на предмет наличия (отсутствия) признаков конкретного преступления (правонарушения)) и ориентирующая функция (обозначить рамки проводимых проверок — только на предмет нарушения уголовного законодательства или законодательства об административных правонарушениях).

Словосочетание «данные о влекущем уголовную или административную ответственность нарушении законодательства, регулирующего финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность», выступающее в данном контексте как обязательное условие осуществления предоставленных прав, употреблено для недопущения случаев безосновательного проведения проверочных мероприятий (если отсутствуют данные, свидетельствующие о нарушении законодательства) в так называемых профилактических целях.

Подтверждением того, что проверочные мероприятия, предусмотренные п. 25 ст. 11 Закона N 1026-1, не имеют «доследственного» статуса, являются новеллы о сроках их осуществления, а именно замена фразы «в пределах сроков, установленных уголовно-процессуальным законодательством и законодательством об административных правонарушениях для проверки сведений о совершенном либо готовящемся преступлении или совершенном административном правонарушении» фразой «в срок не более тридцати дней».

Таким образом, комментируемые проверочные мероприятия не являются проверкой сообщения о преступлении, а представляют собой обособленную проверочную деятельность сотрудников милиции, направленную на установление обстоятельств, которые впоследствии могут лечь в основу рапорта об обнаружении признаков преступления;

2) уточнен порядок получения соответствующей информации из документов, отражающих те или иные факты хозяйственной деятельности.

Ранее сотрудники милиции имели право изучать документы организаций и граждан на материальные ценности, на денежные средства, временно изымать данные документы с обязательным составлением протокола и описи изымаемых документов для установления их подлинности либо при наличии оснований полагать, что эти документы могут быть уничтожены, сокрыты, заменены или изменены, на срок не более семи суток, а в случае, если изъятие таких документов приведет к приостановлению деятельности организации, — на срок не более 48 часов.

С вступлением Закона N 45-ФЗ в силу сотрудники милиции вправе изучать практически любые документы, в той или иной степени затрагивающие деятельность предпринимателей и юридических лиц, — начиная с бухгалтерского баланса и заканчивая черновыми записями или письменными резолюциями руководителя.

Не вызывает сомнения тот факт, что указанные документы могут опосредовать и незаконную финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность.

Сразу следует отметить, что перечень указанных документов расширен, ранее их круг был ограничен документами на материальные ценности и денежные средства.

Милиция впервые получила право требовать предоставления копий указанных документов, заверенных надлежащим образом в пятидневный срок с момента вручения постановления.

Факт вручения постановления необходимо фиксировать любым подходящим способом (как правило, при помощи указания персональных данных и времени вручения (объявления) представителем проверяемого объекта на втором экземпляре либо копии данного постановления).

С другой стороны, представителям хозяйствующих субъектов также целесообразно фиксировать факт предоставления копий истребуемых документов (почтовое уведомление, соответствующая отметка должностного лица органов внутренних дел на сопроводительном письме и т. п.).

Постановление целесообразно вручать (объявлять) руководителю хозяйствующего субъекта, однако законодательство не содержит каких-либо ограничений на его вручение любому лицу, в фактическом обладании которого находятся (обоснованно могут находиться) необходимые документы.

Для «заверения надлежащим образом», на наш взгляд, достаточно проставления оттиска печати хозяйствующего субъекта на предоставляемых копиях и, возможно, подписи руководителя организации, индивидуального предпринимателя, иных уполномоченных ими лиц или лиц, которые фактически имеют право доступа к копируемым документам (бухгалтер, финансовый директор и др.).

На первый взгляд, из структуры нормы, установленной в пункте 25 статьи 11 Закона РФ «О милиции», следует, что изучение соответствующих документов должно предшествовать требованию об их предоставлении, однако, думается, ничто не препятствует сотрудникам милиции потребовать предоставления копий конкретного перечня документов и без их предварительного изучения — например все договоры поставки за определенный период времени с конкретным контрагентом.

Действительно, перед тем как изучить какой-либо документ (его копию), необходимо получить его в фактическое владение.

Иное толкование данной нормы (предоставлению обязательно предшествует изучение) может повлечь ситуации, связанные с преждевременным раскрытием направленности работы милиции, объекта оперативной заинтересованности или даже к утрате или фальсификации предоставляемой информации.

Кроме того, действующее законодательство по-прежнему не содержит сколько-нибудь действенной меры принуждения и (или) ответственности в случае ограничения доступа (и соответственно изучения) со стороны хозяйствующих субъектов к указанной информации.

Изучение документов может быть самостоятельным (завершенным) этапом проверочных мероприятий. По результатам изучения сотрудником милиции может быть составлен внутренний итоговый документ (рапорт, справка). Данный документ впоследствии может лечь в основу рапорта об обнаружении признаков преступления или служить в качестве своеобразного отчетного акта о проведенном мероприятии.

С другой стороны, сотрудникам милиции не вменена обязанность (в обязательном порядке) требовать предоставления каких-либо изученных документов. При отсутствии необходимости и целесообразности или при неподтверждении имевшейся информации копии изученных документов могут не истребоваться.

Что касается формальной стороны предоставления копий документов, то, несомненно, соответствующее требование должно содержаться в постановлении, причем вынесено постановление может быть как на проведение только комментируемого проверочного действия, так и на проведение комплекса проверочных действий и мероприятий.

Причем, по нашему мнению, законодателем применительно к данной ситуации использован неудачный термин — любое «классическое» постановление содержит либо решение определенного лица об осуществлении каких-либо деяний, либо разрешение (поручение) на их проведение со стороны вышестоящего должностного лица.

Изложение в подобном документе требования не подчиненному лицу (лицам), по крайней мере, не совсем корректно.

Что касается возможности дальнейшего использования копий предоставленных документов, то здесь необходимо отметить следующее.

Доказывание факта совершения преступления и иных обстоятельств, необходимых для принятия законного и справедливого решения, осуществляется с помощью имеющихся в уголовном деле доказательств.

Доказательствами по уголовному делу, в соответствии со статьей 74 УПК РФ, являются любые сведения, на основе которых суд, прокурор, следователь, дознаватель в порядке, определенном УПК РФ, устанавливает наличие или отсутствие обстоятельств, подлежащих доказыванию при производстве по уголовному делу, а также иных обстоятельств, имеющих значение для уголовного дела.

В качестве доказательств допускаются: показания подозреваемого, обвиняемого; показания потерпевшего, свидетеля; заключение и показания эксперта; заключение и показания специалиста; вещественные доказательства; протоколы следственных и судебных действий; иные документы.

На основании статьи 2 ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» от 20 февраля 1995 г. N 24-ФЗ под документом понимается зафиксированная на материальном носителе информация с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать.

Несомненно, копии документов не отвечают требованиям идентификации, не могут обеспечить сохранение тождества содержания первоначального носителя информации и позволяют утверждать о возможности фальсификации содержащихся в них данных.

Судебно-следственная практика на основании вышеуказанных доводов также совершенно справедливо, как правило, «не признает» копии документов в качестве доказательств.

Таким образом, предоставленные в ходе осуществления комментируемой проверочной деятельности копии документов могут использоваться для промежуточного изучения информации, проверки, сравнения, а также определения дальнейшего направления проведения проверочных мероприятий. По результатам изучения предоставленных копий документов может быть также принято решение о завершении проверочных мероприятий.

Необходимо особо остановиться на фразе «требовать предоставления», которая однозначно исключает возможность принудительного изъятия сотрудниками милиции в рамках комментируемого проверочного действия копий истребуемых документов, даже в случае отказа их предоставления.

В этой связи хотелось бы отметить, что с принятием Федерального закона от 29 июля 2004 г. N 98-ФЗ «О коммерческой тайне» обладатели сведений, составляющих коммерческую тайну, получили дополнительные гарантии сохранности указанных данных и соответственно возможность для отказа в предоставлении информации (именно «информации», т. е. копии документов также могут содержать сведения, составляющие коммерческую тайну и в их предоставлении также может быть отказано).

На основании статьи 6 вышеуказанного Федерального закона обладатель информации, составляющей коммерческую тайну, по мотивированному требованию органа государственной власти (в том числе и органа внутренних дел), иного государственного органа, органа местного самоуправления предоставляет им на безвозмездной основе информацию, составляющую коммерческую тайну. Мотивированное требование должно быть подписано уполномоченным должностным лицом, содержать указание цели и правового основания затребования информации, составляющей коммерческую тайну, и срок предоставления этой информации.

В случае отказа обладателя информации, составляющей коммерческую тайну, предоставить ее органу государственной власти, иному государственному органу, органу местного самоуправления данные органы вправе затребовать эту информацию в судебном порядке.

Таким образом, хозяйствующие субъекты получили легальную возможность отказать предоставлять практически любую (за редкими исключениями, установленными в статье 5 ФЗ N 98-ФЗ) информацию или существенно отсрочить ее предоставление.

Однако обладателям информации, составляющей коммерческую тайну, частью 3 статьи 6 ФЗ N 98-ФЗ вменена обязанность предоставить эту информацию по запросу судов, органов прокуратуры, органов предварительного следствия, органов дознания по делам, находящимся в их производстве.

К полномочиям органов дознания (которыми в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 40 УПК РФ, а также статьей 8 Закона РФ «О милиции» могут являться оперативные подразделения криминальной милиции) отнесено, например, проведение «доследственной» проверки с принятием соответствующего решения, возбуждение уголовного дела, выполнение неотложных следственных действий по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия обязательно.

Таким образом, подразделения, проводящие проверочные мероприятия на основании пункта 25 статьи 11 Закона РФ «О милиции», могут одновременно иметь статус органа дознания, и в этом случае их требования о предоставлении информации подпадают под правила части 3 статьи 6 ФЗ «О коммерческой тайне» и соответственно подлежат безусловному выполнению под угрозой привлечения к административной ответственности по статье 19.7 КоАП.

Хотя, с другой стороны, исходя из буквального толкования норм закона, фразу «по делам, находящимся в их производстве» можно предложить трактовать не только применительно к уголовным делам, но и к делам оперативного учета.

Законом N 45-ФЗ установлено, что милиция имеет документы либо их копии.

Введение данной нормы означает следующее:

а) можно изымать любые документы либо копии с них (напомним, что ранее изъятию подлежали только документы на материальные ценности и денежные средства);

б) изымать можно подлинники любых документов;

в) изъятие документов возможно только в рамках проверки, ревизии. В ходе осуществления иных проверочных мероприятий — осмотра производственных, складских, торговых и иных служебных помещений, других мест хранения и использования имущества, досмотра транспортных средств, изучения документов, отражающих финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность, изъятия отдельных образцов сырья, продукции и товаров — документы либо копии с них изъяты быть не могут;

г) исключено, наверное, самое одиозное положение, касающееся сроков изъятия документов. Ранее они могли быть изъяты на срок не более семи суток, а в случае, если изъятие таких документов приведет к приостановлению деятельности организации, — на срок не более 48 часов.

Теперь срок изъятия документов (копий) ограничен лишь сроком проведения проверок, ревизий — они также не могут быть изъяты на срок более 30 дней, причем изыматься они могут в любое время в рамках указанного периода, однако если они изъяты в 29 день проведения проверки, ревизии, то и возвращены документы или копии должны быть на следующий день, т. е. не позднее срока окончания соответствующего проверочного мероприятия;

д) такое условие изъятия документов, как установление их подлинности либо возможность уничтожения, сокрытия, замены или изменения, с вступлением Федерального закона от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ в силу также не применяется.

Необходимость и целесообразность изъятия документов определяются сотрудниками органов внутренних дел. Изъятие обусловлено лишь общими задачами, стоящими перед милицией, и частными вопросами и рамками проводимой проверки или ревизии;

е) при изъятии подлинников документов на сотрудников милиции, кроме составления протокола изъятия и описи изъятия, возложены дополнительные обязанности.

Так, если изымаются подлинные документы, с них изготовляются копии, которые заверяются должностным лицом органа внутренних дел (органа милиции), проводящим проверку или ревизию, и передаются лицу, у которого изымаются подлинные документы.

Возникает закономерный вопрос: кто и за чей счет будет заниматься ксерокопированием? По всей видимости, при недостижении консенсуса у органов внутренних дел нет правовых оснований к принуждению лиц, у которых изымаются документы, к изготовлению копий.

Таким образом, сотрудники милиции могут столкнуться с непреодолимыми трудностями при изготовлении копий изымаемых документов непосредственно в месте изъятия (причем введение указанной нормы может повлечь за собой несколько нелепую необходимость постоянного применения мобильных средств ксерокопирования).

Однако в последнем абзаце пункта 25 статьи 11 Закона «О милиции» содержится правило, позволяющее милиции преодолеть вышеуказанные препятствия.

Если невозможно изготовить копии или передать их одновременно с изъятием подлинных документов, должностное лицо органа внутренних дел (органа милиции), проводящее проверку или ревизию, передает заверенные копии документов лицу, у которого были изъяты подлинные документы, в течение пяти дней после изъятия, о чем делается соответствующая запись в протоколе об изъятии.

Под случаями невозможности изготовления копий или одновременной их передачи можно понимать как отказ представителей проверяемого объекта от ксерокопирования, так и, например, случаи изъятия документов без представителей проверяемого лица или значительное количество изымаемых документов, ксерокопирование которых неоправданно затянет срок изъятия.

При этом крайне важно отметить следующее: для недопущения сомнений в «доказательственной силе» изъятых документов, а также для предупреждения возможных обжалований д ействий сотрудников милиции, даже если при изъятии не изготавливаются ксерокопии, каждый изымаемый документ должен быть внесен в соответствующую опись с указанием индивидуальных признаков.

Изъятие документов коробками, связками и т. д., даже путем надежного предотвращения несанкционированного доступа в упаковку, недопустимо.

Под должностным лицом органа внутренних дел (органа милиции), проводящим проверку или ревизию, понимается любой сотрудник милиции, указанный в постановлении о проведении проверки, ревизии. Причем необходимо отметить, что собственно проверку, ревизию могут проводить одни сотрудники, а изъятие осуществлять другие, но все они должны быть указаны в соответствующем постановлении.

Для надлежащего заверения копий (а законом данная процедура не регламентирована), по нашему мнению, достаточно однократного общего указания должности, специального звания, персональных данных сотрудника милиции с последующим удостоверением подписью каждой копии.

При изъятии документов без изготовления копий в целях устранения возможности создания препятствий в проведении проверочных мероприятий сотрудники милиции должны поставить в известность лицо, у которого изымаются документы, о месте и времени получения их копий. Вышеуказанный факт должен быть письменно зафиксирован.

Могут возникать ситуации, когда лицо, у которого изъяты подлинные документы, не является для получения соответствующих копий в рамках установленного пятидневного срока. В таких случаях, следуя буквальному толкованию норм закона, даже при условии надлежащего уведомления указанного лица, по всей видимости, на сотрудников милиции ложиться дополнительная обязанность вернуть копии в место изъятия своими силами (фраза «передает заверенные копии» при неявке соответствующего лица по иному быть истолкована не может).

При отсутствии (возможно, умышленном) именно этого лица (при условии надлежащего уведомления) ситуацию не следует доводить до абсурдной и документы можно вернуть любому уполномоченному лицу проверяемого объекта, удостоверившись в его личности и полномочиях с обязательным указанием причин и мотивов принятия такого решения в протоколе об изъятии;

3) к правомочию по изъятию образцов сырья и продукции добавлено не несущее никакой смысловой нагрузки слово «отдельные» — т. к. использование термина «образцы» уже накладывает ограничение на изъятие всего количества сырья, продукции и предполагает, что изымать можно только определенное (необходимое) их количество.

Законодатель устранил имевшийся в правоприменительной практике пробел, касающийся возможности изъятия образцов сырья и материалов в сфере торговли (особенно розничной), где чаще всего используется термин «товар», а не «продукция». Ранее субъекты предпринимательской деятельности зачастую оспаривали (как правило, безрезультатно) изъятие образцов продукции, теперь они лишены даже теоретических оснований для обжалования действий сотрудников милиции по вышеуказанному основанию.

Существенной новеллой в проведении изъятия отдельных образцов сырья, продукции и товаров является введение цели их изъятия — для проведения исследований или экспертиз.

Экспертиза может назначаться и проводиться как в рамках производства по делам об административных правонарушениях, так и осуществляться в ходе предварительного расследования уголовного дела.

Действуя в рамках ст. 26.4 КоАП РФ, судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, могут вынести определение о назначении экспертизы.

По результатам экспертизы эксперт составляет заключение — письменный документ, отражающий ход и результаты проведенных исследований.

Экспертиза назначается в случаях, если возникает необходимость в использовании специальных познаний в науке, технике, искусстве или ремесле, и представляет собой действие, состоящее из проведений исследований и дачи заключения в целях установления обстоятельств, подлежащих доказыванию.

По результатам экспертизы эксперт составляет соответствующее заключение — письменный документ, отражающий ход и результаты проведенных исследований.

В части 6 ст. 26.4 КоАП РФ прямо установлено, что заключение эксперта не является обязательным для судьи, органа, должностного лица, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, однако несогласие с заключением эксперта должно быть мотивировано.

Производство судебной экспертизы рассматривается в главе 27 УПК РФ, где подробнейшим образом регламентированы проведение комплексных, комиссионных, дополнительных, повторных судебных экспертиз, случаи обязательного назначения экспертизы, права и обязанности экспертов и иных лиц, участвующих при ее производстве, содержание заключения эксперта.

На основании ст. 74 УПК РФ заключение и показания эксперта являются доказательствами по уголовному делу.

Необходимо отметить, что уголовно-процессуальное законодательство и законодательство об административных правонарушениях не обусловливает возможность проведения экспертизы определенных материалов фактом их получения только после возбуждения дела.

Материалы, направляемые для производства экспертизы, могут быть получены и иным, кроме проведения следственных действий (УПК РФ) или взятия проб и образцов (КоАП РФ), предусмотренным законом путем.

Изъятые сырье, продукция и товары могут быть приобщены к материалам уже возбужденного уголовного дела или дела об административном правонарушении.

Статьей 6 Федерального закона от 12.08.1995 N 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее — Закон N 144-ФЗ) установлена возможность проведения такого оперативно-розыскного мероприятия, как исследование предметов и документов.

В то же время Закон N 144-ФЗ предусматривает возможность проведения такого первичного по отношению к исследованию предметов и документов оперативно-розыскного мероприятия, как сбор образцов для сравнительного исследования, которое следует признать нетождественным комментируемому проверочному мероприятию.

Однако проведение исследований в порядке, предусмотренном оперативно-розыскным законодательством, над предметами и документами, полученными в ходе проведения проверочных мероприятий (п. 25 ст. 11 Закона N 1026-1), не исключается.

Кроме того, действующее законодательство предусматривает проведение «внепроцессуальных» экспертиз. Так, на основании ст. 25 Федерального закона от 02.01.2000 N 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» некачественные и опасные пищевые продукты, и изделия, изъятые из оборота, подлежат соответствующей экспертизе (санитарно-эпидемиологической, ветеринарно-санитарной, товароведческой и другой), проводимой органами государственного надзора и контроля в соответствии со своей компетенцией, в целях определения возможности утилизации или уничтожения таких пищевых продуктов, материалов и изделий.

В соответствии с Положением о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 322, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека вправе осуществлять подобные экспертизы.

Таким образом, уже в момент изъятия отдельных образцов сырья, продукции, товаров должна быть определена конкретная цель изъятия — проведение исследования или экспертизы. Соответственно имеющиеся данные об изымаемых предметах или их свойства должны свидетельствовать о необходимости проведения вышеуказанных мероприятий.

Естественно, что изъятые на основании п. 25 ст. 11 Закона N 1026-1 сырье, продукция, товары должны быть направлены для производства исследования или экспертизы, причем промежуток времени между моментом изъятия и моментом направления должен быть в целях избежания обжалований и исков минимальным.

Это предполагает, что сотрудники милиции перед изъятием должны располагать достаточно достоверными данными, указывающими на необходимость проведения исследований или экспертиз, и четко моделировать предмет их проведения.

Возникает вопрос: что делать, если в результате проведения экспертизы данные о нарушении законодательства не подтвердились? В этом случае возможны как минимум два варианта:

— принятие решения в соответствии с нормами уголовно-процессуального законодательства или законодательства об административных правонарушениях (при наличии возбужденного уголовного дела или дела об административном правонарушении);

— если дело не возбуждается, изъятое (оставшаяся после исследования или экспертизы часть изъятого) должно быть передано (возвращено) законному владельцу. Разрешение предъявленных претензий относительно количества и качества возвращенного возможно в ходе гражданского судопроизводства (при отсутствии признаков преступления или дисциплинарного проступка);

4) наверное, самые существенные изменения коснулись проведения таких масштабных проверочных мероприятий, как проверка и ревизия производственной и финансово-хозяйственной деятельности организаций и предпринимателей (далее — проверка, ревизия).

Во-первых, изменен предмет проверок и ревизий. В настоящее время они могут быть осуществлены в сфере финансовой, хозяйственной, предпринимательской и торговой деятельности организаций и индивидуальных предпринимателей.

Полезным для практического применения п. 25 ст. 11 Закона N 1026-1 как субъектами предпринимательской деятельности, так и органами внутренних дел является указание на возможность проведения таких мероприятий в сфере торговой деятельности, тем самым изначально устраняются возможные предметы споров и обжалований действий.

Во-вторых, введено дополнительное условие (кроме общих условий, установленных для всех мероприятий, регламентированных п. 25 ст. 11 Закона N 1026-1) проведения проверок, ревизий — они могут осуществляться при проверке имеющихся данных, указывающих на признаки преступления.

Из нормативного смысла данного условия можно сделать следующие выводы:

а) проводить проверки, ревизии в целях установления оснований к возбуждению дела об административном правонарушении нельзя, вышеуказанные проверочные мероприятия проводятся исключительно для целей уголовного судопроизводства;

б) понятие «данные, указывающие на признаки преступления» не равнозначно понятию «сообщение о совершенном или готовящемся преступлении» (указание на признаки — это еще не сами признаки; термин «сообщение» подразумевает конкретную волевую направленность действий «сообщающего» лица, в отличие от термина «данные», под которым можно понимать абсолютно любые сведения, полученные из любых источников, различными способами), что дополнительно указывает на внепроцессуальный статус проверок и ревизий.

В-третьих, введен определенный календарный срок проведения проверок, ревизий: они должны быть проведены в срок не более 30 дней (вышеуказанный срок предельный, приостановлению или продлению не подлежит).

Законодателем исключена установившая значительные трудности в практическом применении комментируемой нормы фраза «в пределах сроков, установленных уголовно-процессуальным законодательством и законодательством об административных правонарушениях для проверки сведений о совершенном либо готовящемся преступлении или совершенном административном правонарушении» (еще один аргумент в пользу позиции, указывающей на отказ законодателя от «доследственного» статуса подобных мероприятий).

Возникает вопрос: как определять начало течения данного срока?

Очевидно, в связи с обязательным условием вынесения постановления о назначении проверки или ревизии срок для проверки сведений о совершенном либо готовящемся преступлении или совершенном административном правонарушении необходимо исчислять именно от даты вынесения такого постановления независимо от времени фактического начала проверочного мероприятия или ознакомления с постановлением представителей проверяемого объекта.

По всей видимости, принципиальные вопросы, касающиеся исчисления указанных сроков, а также регистрации вынесенных постановлений, должны обязательно найти отражение в соответствующем подзаконном нормативном акте МВД России.

Однако, обосновывая допроцессуальный статус проверок и ревизий финансовой, хозяйственной, предпринимательской и торговой деятельности организаций и индивидуальных предпринимателей, нельзя не принимать во внимание, что в ст. 144 УПК РФ предусмотрено проведение документальных проверок или ревизий в ходе проверки сообщений о преступлениях, которые, несомненно, являются одними из способов (частью) доследственной проверки.

Отсюда следует признать наличие двух разновидностей проверок и ревизий, которые, возможно, не отличаясь в методике осуществления, имеют статусные и процедурные отличия.

Так, документальная проверка или ревизия, осуществляемая в рамках ст. 144 УПК РФ, проводится после регистрации сообщения о преступлении; назначить (потребовать проведения) такую проверку могут орган дознания, дознаватель, следователь и прокурор; срок проведения документальной проверки или ревизии обычно составляет 3 (10) суток, однако прокурор вправе по ходатайству следователя или дознавателя продлить этот срок до 30 суток.

Из буквального толкования норм п. 25 ст. 11 Закона N 1026-1 следует, что проверки финансовой, хозяйственной, предпринимательской и торговой деятельности и ревизии финансовой, хозяйственной, предпринимательской и торговой деятельности — разные проверочные мероприятия.

Отмечая использование достаточно неудачной законодательной конструкции, допускающей возможность неоднозначной интерпретации статуса и порядка действий сотрудников милиции, связанных с вмешательством в финансово-хозяйственную деятельность, можно предложить как минимум два существенных отличия данных мероприятий друг от друга:

а) проверка предполагает проведение единичного контрольного действия или исследование состояния дел на определенном участке предпринимательской деятельности, в то время как под ревизией можно понимать осуществление системы контрольных действий, изучение всей финансово-хозяйственной деятельности за определенный период времени;

б) ревизию могут проводить только специализированные подразделения органов внутренних дел, а проверку — иные сотрудники органов внутренних дел, в должностные обязанности которых входит выявление и пресечение преступлений в сфере экономики (что, однако, не исключает привлечение к проведению проверок специалистов-ревизоров).

Необходимо акцентировать внимание на принципиально важном положении — любое иное вмешательство органов внутренних дел в деятельность хозяйствующих субъектов путем проведения отдельных проверочных мероприятий, предусмотренных ст. 11 Закона N 1026-1 и иными законодательными актами, не тождественно проверке и ревизии финансовой, хозяйственной, предпринимательской и торговой деятельности организаций и индивидуальных предпринимателей, осуществляемым в соответствии с абзацем шестым п. 25 ст. 11 этого Закона.

В Законе N 1026-1 не урегулирован вопрос, который, по всей видимости, должен найти свое разрешение в подзаконном акте: он касается итогового документа, составляемого по результатам проверки, ревизии.

Учитывая масштабный характер данных проверочных мероприятий, а также тот факт, что в результате их проведения осуществляется существенное и долговременное вмешательство в деятельность хозяйствующих субъектов, в целях предотвращения злоупотреблений со стороны проверяющих и для обеспечения права на обжалование и судебную защиту от незаконных действий должностных лиц должен, по нашему мнению, составляться акт проверки или акт ревизии, в котором должны быть отражены все существенные стороны финансово-хозяйственной деятельности проверяемого лица, аргументировано приведены данные, свидетельствующие о нарушении законодательства, полно и объективно изложены выводы по результатам проведения проверки, ревизии.

Акт проверки или ревизии должен составляться и в том случае, если нарушений действующего законодательства не выявлено.

Результатом проведения проверки или ревизии финансовой, хозяйственной, предпринимательской, торговой деятельности и соответственно ее окончанием могут быть:

— подтверждение данных, указывающих на признаки преступления;

— неподтверждение данных, указывающих на признаки преступления, но выявление административного правонарушения, отнесенного к подведомственности органов внутренних дел;

— неподтверждение данных, указывающих на признаки преступления, но выявление правонарушения, не отнесенного к подведомственности органов внутренних дел;

— неподтверждение данных о нарушении законодательства.

Соответственно действия должностных лиц органов внутренних дел, проводивших проверку или ревизию, могут быть следующими:

— составление (регистрация) рапорта об обнаружении признаков преступления и его рассмотрение в порядке, предусмотренном ст. ст. 144, 145 УПК РФ.

В данном случае соответствующие должностные лица органа внутренних дел (при условии обладания правами должностных лиц органа дознания, начальника органа дознания) вправе совершить любое действие и принять любое решение, предусмотренное ст. ст. 144, 145 УПК РФ.

Причем в случае возбуждения уголовного дела при наличии признаков преступления, по которому производство предварительного следствия обязательно, в соответствии со ст. 157 УПК РФ, орган дознания проводит неотложные следственные действия в течение 10 суток со дня возбуждения уголовного дела и направляет материалы прокурору;

— передача материалов проверки или ревизии должностным лицам, указанным в части 1 ст. 144 УПК РФ, для принятия процессуального решения;

— составление протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении;

— составление протокола об административном правонарушении;

— вынесение определения о возбуждении дела об административном правонарушении;

— оформление предупреждения или наложение (взимание) административного штрафа на месте совершения административного правонарушения в случае, если в соответствии с частью 1 ст. 28.6 КоАП РФ протокол об административном правонарушении не составляется;

— передача материалов проверки или ревизии должностному лицу органов внутренних дел, уполномоченному совершать вышеуказанные действия и принимать данные решения;

— передача материалов проверки или ревизии по подведомственности;

— составление итогового внутреннего документа (рапорта, справки), а возможно, и дополнительное (кроме передачи экземпляра акта проверки или ревизии) уведомление проверяемого лица о неустановлении в его действиях нарушений законодательства;

5) с момента вступления Закона N 45-ФЗ в силу сотрудники милиции утратили право опечатывать кассы, помещения и места хранения документов, денег и товарно-материальных ценностей.

Необходимо отметить, что реализация данного правомочия порождала, наверное, наибольшее количество обжалований действий сотрудников милиции при осуществлении ими проверочных мероприятий в сфере экономики.

Однако данным Законом установлен новый вид административного наказания — приостановление деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их структурных подразделений, в том числе производственных участков, агрегатов, а также эксплуатации зданий или сооружений, проведения отдельных видов работ (далее — приостановление деятельности).

Приостановление деятельности рассматривается как специфический вид административного наказания, применяемого только в качестве основного административного наказания.

Это наказание может быть назначено судьей на срок до 90 суток в случаях, предусмотренных статьями Особенной части КоАП РФ, за совершение правонарушений, ставящих в опасность жизнь или здоровье людей, создающих угрозу наступления иных тяжких последствий.

Приостановление деятельности заключается во временном прекращении деятельности соответствующих лиц, структурных подразделений, производственных участков, агрегатов, а также в прекращении эксплуатации зданий или сооружений, проведения отдельных видов работ.

Соответствующие необходимые дополнения внесены в санкции ряда норм КоАП РФ об ответственности за административные правонарушения (в сфере нарушения законодательства о труде, посягающего на санитарно-эпидемиологическое благополучие населения, в области охраны окружающей природной среды и природопользования, промышленности, строительства и энергетики, ветеринарии, пожарной безопасности, а также за нарушение законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма и некоторые другие виды правонарушений).

Одновременно введена новая мера обеспечения производства по делам об административных правонарушениях — временный запрет деятельности.

Временный запрет деятельности заключается в кратковременном (на срок до рассмотрения дела судом) запрете деятельности филиалов, представительств, структурных подразделений юридического лица, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг.

Данная мера может быть применена только в случае, если за правонарушение может быть назначено наказание в виде административного приостановления деятельности.

Срок временного запрета деятельности не может превышать 5 суток с момента фактического прекращения деятельности, при этом срок временного запрета деятельности засчитывается в срок административного приостановления деятельности.

О временном приостановлении деятельности составляется протокол, который немедленно после составления передается на рассмотрение судье.

С целью усиления гарантий реализации вышеуказанных полномочий увеличены размеры штрафов и предусмотрено наказание в виде дисквалификации за административное правонарушение, предусмотренное ст. 19.5 КоАП РФ;

6) в заключение необходимо отметить, что требования, касающиеся необходимости вынесения постановления на осуществление соответствующего действия или мероприятия, участия понятых, представителей юридических лиц или предпринимателей (их представителей) в проведении проверочных мероприятий, остались неизменными.

——————————————————————