(Денисенко В. В.) («Административное право и процесс», 2006, N 2)
ОПРЕДЕЛЕНИЕ И СОДЕРЖАНИЕ ПОНЯТИЯ «ОПЕРАТИВНАЯ ОБСТАНОВКА»
В. В. ДЕНИСЕНКО
Денисенко В. В., профессор РЮИ МВД России, доктор юридических наук.
В процессе подготовки и реализации управленческих решений по общим либо отдельным направлениям деятельности органов внутренних дел, а также при оценке результатов их работы в целом либо по линии отдельных служб одним из наиболее часто используемых является понятие «оперативная обстановка». При внешне кажущейся простоте и очевидности задача определения данного понятия представляется достаточно сложной. Эта сложность обусловливается, во-первых, отсутствием юридического определения понятия «оперативная обстановка», поскольку оно относится прежде всего к сфере управленческой деятельности, во-вторых, неоднозначностью его трактования как представителями науки, так и практическими работниками. Наиболее широкое распространение получил криминологический подход, согласно которому в качестве доминанты оперативной обстановки рассматривается преступность в различных ее проявлениях. Так, В. Д. Малков связывает оперативную обстановку с изменениями в социально-демографических характеристиках населения, с состоянием, динамикой и структурой преступности, с составом лиц, совершающих преступления <*>. Представляется, что социально-демографические показатели выступают здесь главным образом для исчисления уровня преступности в расчете на заданное количество жителей той или иной территории. ——————————— <*> Малков В. Д. Планирование в управлении органами внутренних дел. М., 1976. С. 55.
Г. А. Туманов не только оперирует иным понятием, но и придерживается противоположной точки зрения по поводу его содержания, ставя формирование оперативно-служебной обстановки в зависимость от факторов и условий внешней среды <*>. Под внешней средой он понимает все социальные системы, не охватываемые рамками Министерства внутренних дел, относя к ним в качестве объективных детерминант климатические, экономико-географические, социально-демографические и многие другие аспекты. При этом преступность, выступающая специфической системой, представляется одним из компонентов внешней среды. Особо подчеркнем, что наряду с преступностью в качестве объекта внешнего управления для органов внутренних дел и компонента среды функционирования может быть представлена совокупность нарушений общественного порядка и моральных деликтов, составляющих самостоятельную систему <**>. ——————————— <*> Туманов Г. А. Организация управления в сфере общественного порядка. М., 1972. С. 87. <**> Там же. С. 88.
По мнению Г. Г. Зуйкова, оперативная обстановка представляет информационное содержание деятельности органов внутренних дел, отражающее во внешнем управлении состояние преступности, общественного порядка и условия внешней среды <*>. К числу данных, характеризующих состояние преступности и общественного порядка, он относит сведения о преступлениях и правонарушениях, о контингенте лиц, подпадающих в сферу управляющего воздействия органов внутренних дел, о причинах и условиях, способствующих их совершению. А среди факторов внешней среды выделяет географические, экономические, социальные и социально-психологические <**>. ——————————— <*> Зуйков Г. Г. Основы научной организации управления и труда в органах внутренних дел. М., 1974. С. 45 — 46, 111 — 112. <**> Там же. С. 45.
Сопоставление представленных теоретических воззрений позволяет отметить следующие моменты. Понятие оперативной обстановки, данное В. Д. Малковым, по своему содержанию слишком узкое. При такой постановке вопроса возможна лишь констатация имеющегося, сложившегося состояния преступности и крайне низка вероятность принятия мер воздействия упреждающего характера. Феномен преступности анализируется абстрактно, без учета связанных с ней и обусловливающих ее явлений. Более плодотворным представляется системный подход Г. А. Туманова. Однако он недостаточно четко выделяет имеющие значение факторы внешней среды, говоря о неопределенном количестве детерминирующих факторов. С другой стороны, он не ставит прямо вопрос о необходимости учитывать административные правонарушения, отмечая, что они могут быть представлены в качестве компонента оперативной обстановки. Это не только лишает данное понятие четкости, но и делает затруднительной практику его единообразного применения. Более всего содержание оперативной обстановки выражено у Г. Г. Зуйкова. Однако условия внешней среды, выделяемые им в качестве значимых, также требуют существенной корректировки. Прежде всего необходимо конкретизировать экономические и социальные факторы. В теории управления существует и точка зрения, достаточно дистанцированная от представленных выше. В соответствии с ней «под оперативной обстановкой понимается система, состоящая из двух основных сложно структурированных подсистем: внешней среды, т. е. внешне существующих условий, в которых действует орган внутренних дел, и непосредственно органа внутренних дел, функционирующего в пределах своей компетенции» <*>. В качестве показателей, характеризующих внешнюю среду, предлагается использовать экономические, социально-политические, идеологические, национальные, демографические, географические и иные факторы. А для органов внутренних дел как подсистемы круг показателей очерчен его силами и средствами, а также результатами оперативно-служебной деятельности. В качестве общего для двух подсистем показателя берутся преступность и иные нарушения правопорядка и законности. Столь широкое на первый взгляд трактование оперативной обстановки, в частности за счет неопределенного круга детерминант внешней среды, в дальнейшем существенно сужается. ——————————— <*> Основы управления в органах внутренних дел. Учебное пособие / Под ред. проф. А. П. Коренева. М., 1988. С. 73.
Безусловно, каждая из представленных точек зрения с определенной степенью достоверности характеризует содержание дефиниции «оперативная обстановка». Вместе с тем все они страдают недооценкой значимости всего спектра факторов, ее определяющих. Я не разделяю единодушные утверждения авторов о том, что основное внимание естественно следует уделять изучению преступности как наиболее существенному элементу оперативной обстановки. И далее, говоря о комплексном, многофакторном анализе оперативной обстановки, авторы рассматривают фактически лишь состояние и результаты борьбы с преступностью <*>. Но в таком случае речь идет не о системе как таковой, а только об использовании ее в качестве искусственной оболочки, не представляющей практического значения. Я исхожу из того, что в научной литературе под системой обычно понимают комплекс взаимосвязанных частей, элементов, компонентов, взаимодействие которых вызывает появление новых, интегративных качеств, не свойственных отдельно взятым образующим систему частям <**>. При характеристике социальной системы обязательно выделяют то, что она есть не механический конгломерат, не произвольно созданное образование, а объективно существующая совокупность органично взаимосвязанных социальных феноменов. Особо подчеркивается внутренняя органичная связь частей, целостность системы <***>. ——————————— <*> Там же. С. 74 — 80. <**> См.: Афанасьев В. Г. Общество: системность, познание и управление. М., 1981; Системность и общество. М., 1980. <***> Афанасьев В. Г. Общество: системность, познание и управление. М., 1981. С. 19.
Выделение состояния преступности в качестве единственного, основного либо приоритетного показателя оперативной обстановки позволяет оценивать в основном деятельность криминальной милиции, и лишь отчасти — милиции общественной безопасности, которой, таким образом, отводится второстепенная роль. Фактически же милиция общественной безопасности в силу именно разграничения функций прежде всего обязана осуществлять охрану общественного порядка и обеспечивать общественную безопасность. Следовательно, анализируя оперативную обстановку, необходимо вести речь не о преступности, а о деликтности вообще. По моему глубокому убеждению, включение административных деликтов в структуру оперативной обстановки позволит перейти от ее количественных характеристик к качественным параметрам. Это логически вытекает из того, что административные правонарушения в силу своей массовидности не только в значительной мере создают фон для совершения преступлений, не только представляют интерес сами по себе как самостоятельное явление, но в конечном счете способны выступать фактором, формирующим общественное мнение о состоянии правопорядка и работе милиции в каждом конкретном регионе. Отдельные изменения в показателях, характеризующих линию деятельности криминальной милиции, не могут служить единственным, а тем более объективным обоснованием оздоровления или ухудшения оперативной обстановки. Оперативную обстановку не следует сводить к состоянию преступности, поскольку наряду с ней к числу объектов организационно-правового воздействия органов внутренних дел относится и административная деликтность, что прямо вытекает из задач, возложенных на органы внутренних дел. Кроме того, население оценивает деятельность милиции не только по результатам работы сотрудников уголовного розыска или иных служб криминальной милиции, но и по тому, в какой мере органы внутренних дел обеспечивают общественный порядок и общественную безопасность в целом. Все объекты познания представляют собой системы, что вытекает из основных принципов материалистической диалектики. Исходя из этого рассмотрение оперативной обстановки как системы социально-правовых параметров предполагает возможность применения основных положений научного системного подхода. Оперативная обстановка — это состояние преступности и административной деликтности, охраны общественного порядка, общественной безопасности, выраженные системой количественных и качественных характеристик, и связанные с ними социально-демографические, социально-экономические, социально-политические процессы и стабилизирующие либо дестабилизирующие факторы, существенные для данного региона в анализируемый период времени; а также оценка эффективности применяемых организационно-правовых мер воздействия. Предлагаемое определение понятия «оперативная обстановка» полностью соответствует утверждению о том, что система есть «множество структурно расчлененных взаимосвязанных и взаимодействующих элементов, выполняющих определенные функции и образующих некое целостное единство, обладающее новыми, интегративными свойствами, несводимыми к сумме свойств отдельных элементов» <*>. ——————————— <*> Теория управления в сфере правоохранительной деятельности / Под ред. проф. В. Д. Малкова. М., 1980. С. 4.
Представляется, что оперативная обстановка как система включает в себя следующие элементы, характеризующие: а) состояние преступности и административной деликтности, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности; б) условия внешней среды, то есть значимые для правоохранительной деятельности социальные процессы и дестабилизирующие (стабилизирующие) факторы; в) организационно-правовые меры воздействия органов внутренних дел на преступность и деликтность и оценку эффективности их применения. В свою очередь, состояние преступности и административной деликтности, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности является не только компонентом системы «оперативная обстановка», но и выступает как самостоятельная подсистема. Элементы этого первого блока явлений, определяя содержание внешней для системы МВД правоохранительной деятельности, образуют сферу непосредственного управленческого воздействия органов внутренних дел. Отмечу отсутствие правовых определений понятий «общественный порядок» и «общественная безопасность». Не ставя перед собой задачу анализа различных позиций по поводу содержания этих дефиниций, воспользуюсь обобщенной точкой зрения ряда ученых, которую я разделяю <*>. ——————————— <*> См., напр.: Административная деятельность органов внутренних дел. Часть общая / Под ред. проф. А. П. Коренева. М., 1992. С. 16; Еропкин М. И. Управление в области охраны общественного порядка. М., 1965. С. 11.
Общественный порядок — это система общественных отношений, складывающихся в общественных и иных местах, регулируемых правовыми и другими социальными нормами с целью: поддержания в них спокойствия; обеспечения нормального функционирования учреждений, предприятий, организаций; защиты прав, свобод, чести, достоинства, здоровья и имущества граждан; борьбы с правонарушениями. Элементами данного понятия выступают: 1) содержание (сущность); 2) способ регулирования; 3) цель. Общественный порядок складывается в общественных местах в процессе общения людей вне их производственной деятельности. Общественная безопасность отличается от общественного порядка по охраняемым объектам, источникам предотвращаемой угрозы, средствам регулирования, целям, содержанию отношений и способам обеспечения. Общественная безопасность — это система общественных отношений, регулируемых специальными технико-юридическими нормами с целью: обеспечения нормального функционирования учреждений, предприятий, организаций; предотвращения и устранения угрозы жизни и здоровью людей. Говоря о понятии «оперативная обстановка» следует сразу оговорить то обстоятельство, что составляющие его элементы выступают элементами разного уровня. Это обусловлено неодинаковой степенью их влияния на состояние оперативной обстановки. Определяющее место занимает подсистема, характеризующая состояние преступности, административной деликтности, общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. Именно в этой сфере лежит правовой аспект защиты прав и свобод человека и гражданина. Вместе с тем было бы упрощенно связывать оперативную обстановку только с объектами правового воздействия органов внутренних дел. «Системный подход ориентирует на познание сущности, качественной специфики, системных свойств изучаемого объекта» <*>. При этом наряду с изучением состава и структуры объекта, установлением общих функций системы и функций ее компонентов исследованию подлежат «коммуникации объекта с внешней средой и компонентами большей системы, частью которой он является» <**>. ——————————— <*> Афанасьев В. Г. Общество: системность, познание и управление. М., 1981. С. 7. <**> Там же.
Социальные процессы, а также дестабилизирующие (стабилизирующие) факторы, включенные во вторую подсистему системы «оперативная обстановка», есть не что иное, как среда функционирования органов правопорядка. При этом следует выделить лишь те процессы и факторы, которые оказывают непосредственное воздействие на состояние преступности, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности на территории конкретного региона, края, области, города или района в анализируемый период времени. Я исхожу из того, что указанные социальные процессы в немалой степени обусловливают динамику изменений, происходящих в криминогенной составляющей оперативной обстановки, и определяют ее особенности на соответствующей территории. Наиболее же существенные изменения в оперативной обстановке в сторону ее резкого осложнения могут произойти в результате стихийных бедствий, эпидемий, крупных аварий, когда угрозе подвергаются жизнь и здоровье многих людей, сохранность значительных материальных ценностей. Отмечу также наличие дестабилизирующих факторов криминогенного порядка, таких как групповые нарушения общественного порядка, групповые побеги из исправительно-трудовых учреждений, изоляторов для временного содержания задержанных и заключенных под стражу лиц и т. п. Если первый элемент, составляющий понятие «оперативная обстановка», выражает цели и содержание деятельности системы МВД, то второй элемент — внешние условия осуществления этой деятельности. Третий элемент понятия «оперативная обстановка» должен отражать результаты служебной деятельности органов внутренних дел.
