(Вешняков А. А.) («Конституционное и муниципальное право», 2006, N 8)
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ГАРАНТИЙ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ ГРАЖДАН С ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ ГАС «ВЫБОРЫ»
А. А. ВЕШНЯКОВ
Вешняков А. А., Председатель ЦИК России, кандидат юридических наук.
Проблема гарантий избирательных прав является стержневой в процессе организации выборов и формирования представительных органов власти. Не случайно именно так называется основной рамочный Закон по проведению выборов в России <*>, устанавливающий и обеспечивающий механизм гарантий прав граждан на всех этапах проведения выборов, а в других законах о выборах закрепляются нормы, обеспечивающие реализацию избирательных прав применительно к конкретным избирательным процессам или функционированию систем, обеспечивающих эти выборы, например, в Федеральном законе о ГАС «Выборы» <**>, где перечисление основных принципов использования, эксплуатации и развития государственной автоматизированной системы начинается именно с принципа соблюдения конституционных прав граждан (пп. 1 ст. 4 и др.), а в преамбуле Закона закрепляется норма, по которой использование ГАС «Выборы» при подготовке и проведении выборов и референдума является одной из гарантий реализации прав граждан Российской Федерации на основе обеспечения гласности, достоверности, оперативности и полноты информации о выборах и референдуме. ——————————— <*> Федеральный закон Российской Федерации от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253, N 39. Ст. 3642; 2003. N 26. Ст. 2572, N 27. Ст. 2711, 2716; 2004. N 24. Ст. 2335, N 33. Ст. 3368, N 35. Ст. 3607, N 50. Ст. 4950; Российская газета. 2005. 26 июля. <**> Федеральный закон от 10 января 2003 г. N 20-ФЗ «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы» // СЗ РФ. 2003. N 2. Ст. 172.
В свое время великий языковед С. И. Ожегов определял понятие гарантии как «ручательство, порука в чем-нибудь, обеспечение» <*>. Собственно в этом смысле оно происходит от франц. garant — порука, поручительство, коими являются государство, учреждения, организации, любое физическое или юридическое лицо, предоставляющие гарантию. ——————————— <*> См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка / Под ред. доктора филологических наук, профессора Н. Ю. Шведовой. Издание десятое, стереотипное. М.: Изд-во «Советская энциклопедия», 1973. С. 117.
В справочной юридической литературе гарантии связываются с законностью (англ. guaranties of legality), т. е. обусловленная закономерностями общественного развития система условий и средств, обеспечивающая законность и тем самым формирующая состояние социальных отношений, которая способствует движению страны к состоянию демократии, правовому государству. Гарантии законности подразделяются на два вида: общие (экономические, политико-идеологические, нравственно-духовные) и специальные (юридические) <*>. ——————————— <*> См.: Тихомирова Л. В., Тихомиров М. Ю. Юридическая энциклопедия. 5-е изд., доп. и перераб. / Под ред. М. Ю. Тихомирова. М., 2002. С. 176.
Гарантии избирательных прав (англ. guarantees of electoral rights) — правовые, организационные, информационные средства обеспечения избирательных прав граждан Российской Федерации <*>, относятся к специальным гарантиям законности, хотя при их реализации важными факторами выступают экономические, политико-идеологические, нравственно-духовные условия. ——————————— <*> См.: Тихомирова Л. В., Тихомиров М. Ю. Юридическая энциклопедия / Под ред. М. Ю. Тихомирова. М., 1997. С. 84.
В целом справочные определения понятия гарантий дают представление об этом важнейшем институте реализации избирательных прав граждан. Однако содержание гарантий, в том числе и избирательных, затрагивает более широкий спектр отношений и совокупность характеристик определяющих их содержание. Данной проблеме в том или ином смысле посвящены труды таких исследователей, как: С. А. Белов, Ю. А. Веденеев, Л. Д. Воеводин, И. В. Выдрин, Ю. А. Дмитриев, В. П. Заботин, А. В. Зиновьев, А. Б. Иванюженко, А. В. Иванченко, В. Б. Исраелян, В. И. Лысенко, В. В. Маклаков, Д. Б. Катков, Н. В. Кешикова, Е. В. Корчиго, М. А. Краснов, Н. А. Краснов, В. А. Кучинский, М. С. Матейкович, А. С. Мордовец, С. М. Пахоменко, И. С. Поляшева, А. Е. Постников, В. В. Пылин, В. А. Самсонов, В. Б. Сергейчук, А. А. Смольяков, М. А. Федотов и других авторов <*>. ——————————— <*> См.: Белкин А. А. Избранные работы 90-х годов по конституционному праву. СПб.: Изд. «Юридический центр Пресс», 2003; Белов С. А. Правовые гарантии осуществления избирательных прав граждан РФ // Электоральная политология: теория и опыт России. СПб., 1998; Выдрин И. В. Избирательное право Российской Федерации. М.: Норма, 2004; Дмитриев Ю. А., Исраелян В. Б. Избирательное право и процесс в Российской Федерации. Серия «Высшее образование». Ростов-на-Дону: Издательство «Феникс», 2004; Заботин В. П. Избирательные права граждан Российской Федерации и роль органов внутренних дел в их реализации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2001; Зиновьев А. В. Избирательная система России (комментарий Закона о выборах Президента России). Пособие / Под ред. В. П. Сальникова. СПб.: Фонд «Университет», 2000; Зиновьев А. В., Поляшова И. С. Избирательная система России: теория, практика и перспективы. СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2003; Князев С. Д. Российское избирательное право. Учебник. Владивосток: Изд-во Дальневосточного ун-та, 2001; Кучинский В. А. Политико-правовой механизм реализации и охраны конституционных прав граждан // Актуальные проблемы развития государственного права и советского строительства. М., 1976; Воеводин Л. Д., Краснов Н. А., Федотов М. А. Конституционные права, свободы и обязанности граждан как объект системного анализа // Правоведение. 1982. N 2; Матейкович М. С. Защита избирательных прав граждан Российской Федерации. Монография. М.: Изд-во МГУ, 2003; Пахоменко С. М. Избирательное законодательство и соблюдение законности // Законность. 2000. N 8; Представительная демократия и электорально-правовая культура / Общая ред. и введение Ю. А. Веденеева, В. В. Смирнова. М., 1997; Пылин В. В. Избирательное и референдумное право Российской Федерации: Учебно-практическое пособие. СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2003; Сергейчук В. Б. Гарантии свободы выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 1996 и др.
Конечно, по вопросам гарантии обеспечения избирательных прав граждан в Российской Федерации при проведении выборов с использованием ГАС «Выборы» у авторов существуют различные мнения по теоретическим и содержательным характеристикам данного института, определяющего демократические начала не только избирательной системы, но и политико-правовой системы в целом. Дискуссионные моменты характеризуют само понятие «гарантии» и другие составные части категориального аппарата, содержание гарантий, соотношение условий и средств реализации гарантий в избирательной системе, систему гарантий в механизме реализации конституционных прав, приоритетность базовых начал гарантий, соотношение различных предпосылок в реализации гарантий, проблемы классификации гарантий, структуру юридических гарантий, допустимый объем санкций, применяемый в обеспечении гарантий избирательных прав и т. д. Неоднозначно употребляется и сама категория гарантий. Некоторые используют понятие «гарантии избирательных прав граждан» (А. Е. Постников, А. А. Смольяков), другие пишут просто о «гарантиях избирательных прав» (С. А. Авакьян, Л. Г. Алехичева, В. В. Игнатенко, А. Е. Штурнев), третьи просто используют понятие «гарантии свободы выборов» (А. В. Зиновьев, В. Б. Сергейчук), хотя речь идет об обозначении одного и того же явления <*>. ——————————— <*> Об этом см.: Зиновьев А. В., Поляшова И. С. Избирательная система России: теория, практика и перспективы. СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2003. С. 250.
Рассматривая данную проблему, важно отметить, что гарантии избирательных прав в целом выступают важным средством постоянного их совершенствования, их реального осуществления, а в необходимых случаях — и эффективной защиты от возможных нарушений <*>. Вместе с тем по родовому понятию гарантий в литературе имеются определенные разночтения, что, собственно, понятно, поскольку этими проблемами занимались представители различных школ, направлений, имеющие к тому же и ярко выраженные авторские позиции. ——————————— <*> См.: Заботин В. П. Избирательные права граждан Российской Федерации и роль органов внутренних дел в их реализации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2001. С. 12 — 13.
Тем не менее большинство исследователей под гарантиями все же склонны понимать условия, систему условий (А. С. Мордовец) <1>, некоторые предпочитают говорить о факторах <2>, о сложившихся факторах и специально предпринимаемых мерах <3>, о предпосылках <4>, другие добавляют к условиям средства, обеспечивающие реальную, осознанную и ответственную свободу волеизъявления (М. В. Баглай, А. В. Зиновьев) <5>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник Н. И. Матузова, А. В. Малько «Теория государства и права» включен в информационный банк согласно публикации — Юристъ, 2004. —————————————————————— <1> См.: Теория государства и права / Под ред. Н. И. Матузова, А. В. Малько. М., 1997. С. 275. <2> Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред. М. М. Расолова, В. О. Лучина, Б. С. Эбзеева. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право. 2000. С. 357. <3> Проблемы общей теории права и государства. Учебник для вузов / Под общ. ред. В. С. Нерсесянца. М.: НОРМА-ИНФРА-М, 1999. С. 468. <4> См.: Авакьян С. А. Конституционное право России: Учебный курс: В 2 т. Т. 1. М.: Юрист, 2005. С. 682. <5> См.: Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов и факультетов. М.: Издательство «НОРМА» (Издательская группа «НОРМА-ИНФРА-М»), 2000. С. 252; Зиновьев А. В. Избирательная система России (комментарий Закона о выборах Президента России) / Под ред. В. П. Сальникова. СПб.: Фонд «Университет», 2000. С. 16.
А вот Е. И. Колюшин, называя также условия и средства, тем не менее акцент делает на их реализации, то есть юридические гарантии понимаются автором как правовые и организационно-правовые условия и средства, с помощью которых обеспечивается реализация гражданами прав и свобод <1>. В таком понимании нашла отражение позиция, высказывавшаяся еще в советской литературе, например Л. Д. Воеводиным, о том, что гарантии служат тем мостиком, который обеспечивает переход от общего к частному, от прокламируемой в законе возможности к действию <2>. Е. И. Колюшин вместе с тем различает понятия «правовые» и «организационно-правовые» условия и средства. «Правовые» носят универсальный характер, могут действовать через любые организационные формы, тогда как «организационно-правовые» привязаны к определенным институционным формам <3>. При этом некоторыми авторами подчеркивается, что принципиальное значение для гарантий имеет синхронность действия условий и средств <4>. ——————————— <1> См.: Колюшин Е. И. Конституционное (государственное) право России: Курс лекций. М.: Изд-во МГУ, 1999. С. 93, 94. <2> См.: Воеводин Л. Д. Юридический статус личности в России. М., 1977. С. 221. См. также: Юридические гарантии конституционных прав и свобод личности в социалистическом обществе / Под ред. Л. Д. Воеводина. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1987. 347 с. <3> См.: Колюшин Е. И. Конституционное (государственное) право России: Курс лекций. М.: Изд-во МГУ, 1999. С. 94. <4> См.: Зиновьев А. В., Поляшова И. С. Избирательная система России: теория, практика и перспективы. СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2003. С. 249.
Многие исследователи включают в понятие «гарантии» и способы, обеспечивающие всем и каждому равные правовые возможности для выявления, приобретения и реализации своих прав и свобод <*>. Е. И. Козлова говорит о гарантиях как о принципе (гарантированности) — как об общем начале реализации всего объема прав и свобод личности и как о конкретных гарантиях каждого права и каждой свободы в отдельности, сопровождающихся указанием на условия и способы их гарантий <**>. Представляется, что это вполне обоснованно. ——————————— <*> См.: Теория государства и права / Под ред. А. М. Корельского и В. П. Перевалова. С. 504. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник Е. И. Козловой, О. Е. Кутафина «Конституционное право России» включен в информационный банк согласно публикации — Юристъ, 2004 (3-е издание, переработанное и дополненное). —————————————————————— <**> См.: Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2005. С. 241, 242.
Гарантии в первую очередь следует понимать как избирательные права и права на участие в референдуме, установленные Конституцией Российской Федерацией, законом, иным нормативным правовым актом, правила и процедуры, обеспечивающие реализацию избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. Такое понимание совпадает с легальной дефиницией этого понятия, закрепленного в Законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» <*>, одним из разработчиков которого являлся автор статьи. ——————————— <*> СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253, N 39. Ст. 3642; 2003. N 26. Ст. 2572, N 27. Ст. 2711, 2716; 2004. N 24. Ст. 2335, N 33. Ст. 3368, N 35. Ст. 3607, N 50. Ст. 4950; Российская газета. 2005. 26 июля.
Вместе с тем хотелось обратить внимание и на тот факт, что некоторыми исследователями понятие гарантий подается в расширительном плане. С одной стороны, это представляется и правильным. Так, например, заслуживает внимания позиция А. В. Зиновьева и И. С. Поляшовой, которые, выделяя условия и средства, реально обеспечивающие человеку и гражданину возможность пользоваться основными правами и свободами, считают, что в определение гарантий необходимо включить такой неотъемлемый их признак, как «реально обеспечивающие», поскольку закрепить условия можно формально (де-юре — например, в законе), но при отсутствии механизма, позволяющего реализовать данную норму в правоотношении (де-факто), она останется пустой декларацией, «мертвой» нормой <*>. Но с другой стороны, слишком расширительное толкование понятия гарантий несколько растворяет их целостность, смешивая понятие с функциями, формами реализации, правоприменением и другими правовыми институтами. ——————————— <*> См.: Зиновьев А. В., Поляшова И. С. Избирательная система России: теория, практика и перспективы. СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2003. С. 248.
В этом плане вряд ли целесообразно включать в гарантии, например, обязанность, как это делают С. А. Авакьян, А. В. Зиновьев и И. С. Поляшова. Например, С. А. Авакьян отмечает, что под гарантиями следует понимать правовые условия и предпосылки, делающие реальностью в том числе и исполнение обязанности человека и гражданина <*>. М. В. Баглай также однозначно отмечает, что «гарантии, в сущности, и есть обязанности» <**>. ——————————— <*> См.: Авакьян С. А. Конституционное право России: Учебный курс: В 2 т. Т. 1. М.: Юрист, 2005. С. 682. <**> Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов и факультетов. М.: Издательство «НОРМА» (Издательская группа «НОРМА-ИНФРА-М»), 2000. С. 252.
Эта мысль получает развитие у А. В. Зиновьева и И. С. Поляшовой, которые считают, что стоит отметить важность включения в понятие «гарантии» «условий и средств», реально обеспечивающих неукоснительное исполнение возложенных на человека и гражданина обязанностей. Каждому праву корреспондирует обязанность, при неисполнении которой нарушается право. Но для того чтобы субъекты правоотношения могли осуществить свои обязанности (например, избирательные комиссии), необходимо создание определенных условий (политико-правового режима, в котором они осуществляются, — назначение выборов) и наличие средств (материальных источников), при отсутствии которых вряд ли избирательные комиссии в состоянии осуществлять свои полномочия <*>. ——————————— <*> Зиновьев А. В., Поляшова И. С. Избирательная система России: теория, практика и перспективы. СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2003. С. 248 — 249.
В такой авторской постановке данное положение вызывает несколько вопросов. Во-первых, условия и средства призваны обеспечивать не только обязанности, но и предусмотренные законом правомочия субъектов избирательных отношений, реализацию их функциональной деятельности в целом. Во-вторых, содержательная деятельность избирательных комиссий состоит не только из обязанностей и не столько из обязанностей, а значительного количества правомочий, включая правомочия на собственные самостоятельные действия, предусмотренных законом и другими нормативно-правовыми актами. В-третьих, конечно же недостаточно раскрывать понятие «условие» только через политико-правовой режим, а материальные источники сводить только к наличию средств. В данном случае чувствуется какая-то искусственность конструкции, с одной стороны, связанная с введением в гарантии несвойственных им институтов, а с другой — попыткой увязать осуществление полномочий избирательных комиссий через довольно одностороннее раскрытие понятия условий. Спорным в литературе является включение в понятие «гарантии» их охрану от незаконных ограничений и посягательств, а также ответственность <*> или рассмотрение юридических гарантий как организационных и правовых условий и средств, с помощью которых обеспечивается не только пользование и распоряжение правами, но и их охрана <**> и защита <***>. То же касается и санкций, которые отдельными авторами включаются в число юридических гарантий. Например, А. В. Зиновьев так и рассматривает, отмечая «правовые гарантии или правовые санкции как вид гарантий свободы выборов». ——————————— <*> См.: Авакьян С. А. Конституционное право России: Учебный курс: В 2 т. Т. 1. М.: Юрист, 2005. С. 683, 687. <**> Зиновьев А. В. Избирательная система России (комментарий Закона о выборах Президента России) / Под ред. В. П. Сальникова. СПб.: Фонд «Университет», 2000. С. 18. <***> Конституционное право России: Учебник для студентов вузов / Под ред. А. С. Прудникова, В. И. Авсеенко. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2006. С. 232.
Здесь необходимо отметить: понятия охраны, защиты, ответственности относятся ко всему праву, в том числе и к гарантиям, но включать эти функции и институты специально только в механизм гарантий и акцентировать на этом внимание как на имманентно присущему гарантиям, думается, вряд ли целесообразно. Не случайно в исследованиях акцентировалось внимание на том, что гарантии рассматриваются в качестве элемента правовой системы и их недопустимо отождествлять с другими явлениями и понятиями, например мерами правовой охраны, правовой защиты, юридической ответственностью. Гарантии являются самостоятельной категорией, имеющей свои черты, объект воздействия, систему, структуру, методы реализации и т. д. <*> ——————————— <*> См.: Зиновьев А. В., Поляшова И. С. Избирательная система России: теория, практика и перспективы. СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2003. С. 250 — 251, а также Самсонов А. В. Конституционные средства защиты избирательных прав граждан: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2000. С. 12.
Правда, с такой постановкой не соглашаются А. В. Зиновьев и И. С. Поляшова, отмечая, что из этого вовсе не следует, что гарантии не имеют отношения к правовой охране, правовой защите, юридической ответственности. В случае нарушения субъективных избирательных прав гражданин может добиваться их защиты через юридические механизмы, без которых любые гарантии лишаются правового смысла <*>. Но такая постановка вопроса лишает смысла выделение особого института гарантий, поскольку право в целом, в совокупности всех его отраслей и институтов призвано обеспечить регулирование общественных отношений и гарантировать реализацию субъективных прав граждан и организаций, физических и юридических лиц, в необходимых случаях применяя для этого и меры ответственности, предусмотренные законом. Но мы ведь выделяем обособленный правовой институт гарантий прав и свобод человека, который действительно имеет свою предметную сферу, систему и специфический механизм реализации, который существует наравне с другими правовыми институтами. ——————————— <*> См.: Зиновьев А. В., Поляшова И. С. Избирательная система России: теория, практика и перспективы. СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2003. С. 251.
Раскрытие содержания гарантий обычно ведется через систему гарантий прав и свобод человека и гражданина. Так, допустим, в теории права, как правило, выделяются экономические (материальные) гарантии, политические, идеологические, правовые (юридические), нравственные <1> или правовые, политические, культурные, экономические <2>. В конституционном праве, как правило, гарантии рассматриваются через конкретные конституционные статьи <3>, в некоторых случаях при этом условно обозначаются материальные и юридические гарантии <4>. Ряд исследователей-конституциалистов выделяют группы гарантий. Например, Е. И. Колюшин указывает на политические, идеологические, экономические и юридические гарантии <5>. С. А. Авакьян выделяет следующие группы гарантий: материальные, организационные, духовные и непосредственно юридические <6>. При этом в литературе обращается внимание, что юридические гарантии могут быть: 1) прямо установлены в законодательстве; 2) существовать в рамках юридического процесса, т. е. процедур, правил, придающих им четкий, упорядоченный характер <7>. ——————————— <1> Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред. М. М. Расолова, В. О. Лучина, Б. С. Эбзеева. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2000. С. 356 — 359. <2> Проблемы общей теории права и государства. Учебник для вузов / Под общ. ред. В. С. Нерсесянца. М.: НОРМА-ИНФРА-М, 1999. С. 469. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник Е. И. Козловой, О. Е. Кутафина «Конституционное право России» включен в информационный банк согласно публикации — Юристъ, 2004 (3-е издание, переработанное и дополненное). —————————————————————— <3> См.: Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2005. С. 199 — 292. <4> См.: Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов и факультетов. М.: Издательство «НОРМА» (Издательская группа «НОРМА-ИНФРА-М»), 2000. С. 252. <5> См.: Колюшин Е. И. Конституционное (государственное) право России: Курс лекций. М.: Изд-во МГУ, 1999. С. 94. <6> См.: Авакьян С. А. Конституционное право России: Учебный курс: В 2 т. Т. 1. М.: Юрист, 2005. С. 683 — 687. <7> Конституционное право России: Учебник для студентов вузов / Под ред. А. С. Прудникова, В. И. Авсеенко. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2006. С. 232 — 233.
Что касается специальной литературы, посвященной проблемам избирательного права, то наиболее полный перечень гарантий дан А. В. Зиновьевым, который подразделяет гарантии свободы выборов на общие и специальные. К системе специальных гарантий он относит: политические, организационные, материальные и правовых санкций, совершенно справедливо отмечая при этом, что все гарантии находятся во взаимной зависимости, дополняют друг друга и действуют как единый механизм, обеспечивающий реальную свободу выборов. При этом один и тот же фактор может быть элементом различных видов гарантий <*>. ——————————— <*> См.: Зиновьев А. В. Избирательная система России (комментарий Закона о выборах Президента России) / Под ред. В. П. Сальникова. СПб.: Фонд «Университет», 2000. С. 16.
Необходимо отметить, что гарантии избирательных прав можно классифицировать и по другим критериям, основаниям, допустим: по сфере действия, по способу изложения, с учетом правового статуса личности <*>. Но здесь, наверное, будет уместным и замечание А. Б. Иванюженко о том, что ни политические, ни материальные или иные предпосылки и условия сами по себе не служат основанием для реализации прав и свобод личности. Собственно гарантиями они становятся лишь через юридическую форму и организационные усилия государства и общества <**>. ——————————— <*> См.: Самсонов А. В. Конституционные средства защиты избирательных прав граждан: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2000. С. 12 — 15. <**> См.: Иванюженко А. Б. Процессуальные гарантии участников производства по делам об административных правонарушениях: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 1999. С. 15.
Рассматривая гарантии избирательных прав граждан, нас в первую очередь интересуют информационные гарантии избирательных прав, которые почти не затрагиваются в исследовательской литературе. Эти проблемы в той или иной степени рассматривались в ряде публикаций автора статьи, а также в работах: С. В. Большакова, Н. В. Бобкова, О. Н. Волковой, И. С. Горшкова, Л. А. Коврижных, В. А. Крюкова, Д. Б. Орешкина, В. П. Орлова, В. В. Плыплина, А. М. Сороколетова, А. В. Шапошникова, А. В. Элеазера, В. В. Ященко <*>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Статья С. В. Большакова «Избирательные информационные правоотношения» включена в информационный банк согласно публикации — «Право и власть», 2002, N 2. —————————————————————— <*> Вешняков А. А. Правовые и организационные аспекты создания, применения и развития государственных автоматизированных систем (на примере ГАС «Выборы») // Журнал о выборах. Приложение к журналу «Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации». Специальный выпуск. 2005; Большаков С. В. Избирательные информационные правоотношения // Вестник ЦИК РФ. 2001. N 10; Волкова О. Н., Горшков И. С. Государственная автоматизированная система Российской Федерации «Выборы» и ее использование в ходе выборов глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации // Выборы глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации. 1995 — 1997: Электоральная статистика. М.: Изд. «Весь Мир», 1997. С. 25 — 29; Бобков Н. В., Крюков В. А., Орешкин Д. Б., Орлов В. П., Плыплин В. В., Сороколетов А. М., Шапошников А. В., Ященко В. В. Использование Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» // Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. 2003: Электоральная статистика. М.: Изд. «Весь Мир», 2004. С. 242 — 248; Бобков Н. В., Крюков В. А., Орлов В. П., Сороколетов А. М., Ященко В. В. Использование Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» // Выборы в Российской Федерации. 2004: Электоральная статистика. М.: Изд. «Весь Мир», 2005. С. 206 — 211; Бобков Н. В., Горшков И. С., Крюков В. А., Орешкин Д. Б., Орлов В. П., Плыплин В. В., Сороколетов А. М., Ященко В. В. Использование Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» // Выборы Президента Российской Федерации. 2004: Электоральная статистика. М.: Изд. «Весь Мир», 2004. С. 171 — 178; Коврижных Л. А. Обеспечение информационной безопасности подготовки и проведения выборов (референдума) в условиях применения ГАС «Выборы»: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2004. 179 с.; Элеазер А. В. Информационное воздействие на избирателей с помощью Интернета // Выборы-2000: комплексный подход к проблемам маркетинга политического лидера. СПб., 2000.
Использование Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» при подготовке и проведении выборов и референдума является важной гарантией реализации прав граждан Российской Федерации. Гарантия реализации избирательных прав граждан Российской Федерации, в свою очередь, основана на таких принципах, как гласность, достоверность, оперативность и полнота информации о выборах и референдуме. Анализ норм, закрепляющих реализацию каждого из этих принципов в системе гарантий избирательных прав граждан, позволил сделать ряд выводов и сформулировать предложения, направленные на осмысление взаимосвязи положений Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» <*> и Федерального закона от 10 января 2003 г. N 20-ФЗ «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы» <**>. ——————————— <*> СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253, N 39. Ст. 3642; 2003. N 26. Ст. 2572, N 27. Ст. 2711, 2716; 2004. N 24. Ст. 2335, N 33. Ст. 3368, N 35. Ст. 3607, N 50. Ст. 4950; Российская газета. 2005. 26 июля. <**> СЗ РФ. 2003. N 2. Ст. 172.
В первую очередь необходимо отметить, что такие принципы обеспечения гарантий реализации избирательных прав граждан, как гласность, достоверность, оперативность и полнота информации, применительно к ГАС «Выборы» требуют дополнения их содержания и уточнения особенностей взаимосвязи. Так, принцип оперативности процессов сбора, обработки, накопления, хранения, поиска, передачи информации при подготовке и проведении выборов, референдума следует дополнить принципом надежности такой информации. В свою очередь, гласность избирательных процессов обеспечивается за счет максимально быстрого, всестороннего информирования избирателей и обеспечения их прав в условиях автоматизированной обработки данных — оперативности. Эффективность достоверности, полноты, надежности и оперативности информации о выборах и референдуме возможна только за счет формирования вертикали организационной структуры ГАС «Выборы», установления мер ответственности за правонарушения в этих процессах. Кроме того, можно выделить и такой системообразующий (функциональный) принцип функционирования ГАС «Выборы», как безопасность информации. Содержание безопасности использования, эксплуатации и развития ГАС «Выборы», согласно Федеральному закону «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы» <*>, включает следующие принципы обеспечения безопасности информации: ——————————— <*> СЗ РФ. 2003. N 2. Ст. 172.
— обеспечение безопасности информации в ГАС «Выборы» в сочетании с открытостью системы и доступностью информации, содержащейся в информационных ресурсах «ГАС Выборы», в соответствии с федеральными законами; — обеспечение достоверности информации, получаемой с использованием ГАС «Выборы»; — применение лицензионных программных средств общего назначения, сертифицированных специализированных программно-технических средств и средств связи ГАС «Выборы»; — недопустимость подключения ГАС «Выборы» к сети Интернет; — недопустимость подключения ГАС «Выборы» при ее использовании при проведении выборов и референдума к иным информационным системам и сетям связи, неприменяемым в ГАС «Выборы». Государственная автоматизированная система Российской Федерации «Выборы» создана в целях автоматизации информационных процессов подготовки и проведения выборов и референдума в избирательной системе России, сокращения сроков подведения итогов голосования и затрат на проведение избирательных кампаний. Сформулируем некоторые определения таких принципов — гарантий избирательных прав граждан при использовании Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы». Начнем с того, что наряду с гласностью (открытость и прозрачность) при контроле над итогами подсчета голосов эффективность подсистем информационной поддержки выборов следует оценивать с учетом оперативности предоставления информации избирателям. Так, итоговые протоколы 95 тысяч избирательных участков были своевременно размещены на 89 сайтах избирательных комиссий субъектов Федерации. Оперативность (своевременность) — это обеспечение в отведенные законом временные рамки ввода и обработки результатов голосования не менее чем на 90% (90% протоколов вводятся и обрабатываются за 48 часов, 60% протоколов — за 10 часов и т. д.), а также представление в отведенные временные рамки данных в вышестоящие избирательные комиссии, осуществление оперативных публикаций данных о ходе подготовки и проведения выборов и референдумов в Российской Федерации в соответствии с требованием избирательного законодательства в средствах массовой информации и сети Интернет. Оперативность выражается в сути технологического процесса голосования. По окончании передачи в систему протоколов с итогами голосования с технических средств подсчета голосов, размещенных на избирательных участках, или ручного ввода их в систему они автоматически передавались и размещались в базах данных всех вышестоящих избирательных комиссий, вплоть до ЦИК России, после чего оперативно (спустя 10 — 15 минут) публиковались на сайтах ЦИК России и избирательных комиссий субъектов Федерации. Одновременно производился автоматический подсчет голосов на соответствующих уровнях системы, и данные с предварительными итогами голосования в режиме он-лайн поступали в систему отображения избирательных комиссий и телестудий, а еще через 15 минут публиковались в сети Интернет. Анализ практики применения ГАС «Выборы» в регионах позволяет выделить основные преимущества использования автоматизированной системы с точки зрения оперативности: — существенное сокращение времени получения предварительных итогов голосования. Данные о них поступают в территориальную избирательную комиссию через несколько часов после закрытия участков; — данные о явке избирателей и предварительные итоги голосования оперативно размещаются в сети Интернет; — с незначительными материальными затратами составляются списки избирателей; — планирование избирательных кампаний любой сложности. Надежность информации обеспечивается оперативностью информирования избирателей, участников референдума о ходе и результатах выборов и референдума (п. 3 ст. 4 Федерального закона о ГАС «Выборы»), а также недопустимостью вмешательства в информационные процессы в ГАС «Выборы» органов государственной власти, государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц, других лиц и организаций, которые в соответствии с федеральными законами не могут вмешиваться в данные процессы (п. 4 ст. 4 Федерального закона о ГАС «Выборы»). На обеспечение надежности информации направлен принцип сочетания централизации и децентрализации в управлении процессами использования и эксплуатации ГАС «Выборы» (п. 5 ст. 4 Федерального закона о ГАС «Выборы»). Независимость системы в процессе голосования и подсчета голосов избирателей, участников референдума также обеспечивает структура ГАС «Выборы» (ст. 8 Федерального закона о ГАС «Выборы»), в частности Федеральный центр информатизации при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (ст. 9), Информационный центр избирательной комиссии субъекта Российской Федерации (ст. 10). Правовой режим информационных ресурсов ГАС «Выборы» (ст. 17) обеспечивает их надежность за счет того, что эти ресурсы, содержащие персональные данные, формируются, хранятся и используются в условиях конфиденциальности в установленном порядке (ч. 2 ст. 17). Специальный порядок доступа к информационным ресурсам ГАС «Выборы» также направлен на их надежность. Так, согласно ст. 18 Федерального закона о ГАС «Выборы» право доступа к информационным ресурсам ГАС «Выборы», содержащим персональные данные, имеют: — члены Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, члены избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, окружных, территориальных избирательных комиссий, комиссий референдума, работники аппаратов этих комиссий и работники, обеспечивающие использование ГАС «Выборы», если такая информация необходима для выполнения ими своих должностных или служебных обязанностей; — граждане, запрашивающие персональные данные о себе; — должностные лица органов государственной власти, государственных органов, органов местного само управления, которым доступ к такой информации предусмотрен федеральными законами. Право доступа к информационным ресурсам ГАС «Выборы» всех уровней, не содержащим персональных данных, имеют члены и работники аппарата Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, работники Федерального центра информатизации. Контроль за использованием ГАС «Выборы» (ст. 23) — система мер по обеспечению надежности информационных ресурсов ГАС «Выборы». С принципом надежности тесно связано такое свойство ГАС «Выборы», как их исключительность, о чем указывается в п. 6 ст. 4 Федерального закона о ГАС «Выборы» — обязательное применение ГАС «Выборы» при подготовке и проведении выборов и референдума, недопустимость использования для этих целей вместо ГАС «Выборы» других автоматизированных систем и информационных технологий. Согласно принципу достоверности информации процент ошибок и искажений при подсчете голосов должен быть настолько низок, что их ручной пересчет никак не должен повлиять на общий результат голосования. Для обеспечения достоверности информации необходимо поддерживать в высокой степени готовности системных администраторов избирательных комиссий всех уровней, своевременно проводить обучение и тренировки, снизить текучесть кадров и т. д. Для снижения влияния человеческого фактора на достоверность информации следует активнее использовать средства электронного голосования, особенно на участках с наибольшим количеством избирателей. Правовой регламентации юридической силы и достоверности документов, подготовленных с использованием ГАС «Выборы», посвящена гл. III Федерального закона о ГАС «Выборы» (ст. 12 «Условия придания юридической силы документам, подготовленным с использованием ГАС «Выборы» и ст. 13 «Обеспечение достоверности документов, подготовленных с использованием ГАС «Выборы»). Полнота информации — это, с одной стороны, достаточность технических, программных и информационных средств для выполнения основных задач системы, а с другой — сбор и обработка такого количества итоговых протоколов участковых избирательных комиссий, чтобы создавалась полная картина выборов. Например, если введены и обработаны более 90% протоколов, то на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации в базе данных должна быть собрана вся информация, относящаяся к федеральным, региональным избирательным кампаниям, а также об избирательных кампаниях на территориях субъектов РФ. Безопасность информации определяется степенью ее защищенности от искажений вследствие нарушения работоспособности и несанкционированного доступа. Например, во время проведения федеральных выборов 2003 — 2004 гг. интернет-портал ГАС «Выборы» подвергся примерно 1800 атакам (из них 20% из-за рубежа), причем все они были успешно отражены подсистемой обеспечения безопасности информации, и неискаженная, достоверная информация оперативно размещалась на интернет-сайтах. В процессе функционирования ГАС «Выборы» возникают следующие угрозы безопасности информации и угрозы воздействия на средства ее обработки и передачи: — несанкционированный доступ к информационным ресурсам из других ЛВС; — нерегламентированные действия системного администратора КСА ИКСРФ, ТИК, влекущие за собой утечку информации в сторонние ЛВС; — несанкционированный доступ к активному сетевому оборудованию ЛВС и/или ПСПД; — нарушение функционирования: сетевого оборудования и ПСПД в результате агрессивного потребления; — ресурсов оборудования или пропускной способности каналов и др. Требование безопасности информации в ГАС «Выборы» обеспечивается недопустимостью подключения ГАС «Выборы» к сети Интернет (п. 10 ст. 4 Федерального закона о ГАС «Выборы»). Обеспечению безопасности информации в ГАС «Выборы» посвящена гл. VI Федерального закона о ГАС «Выборы» (ст. 21 «Обеспечение безопасности информации в ГАС «Выборы»), где указано, что безопасность информации в ГАС «Выборы» обеспечивается посредством применения организационных и технических мер защиты, а также посредством осуществления контроля за использованием ГАС «Выборы». Согласно Концепции развития безопасности информации в Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы» (одобрена Постановлением ЦИК России от 26 декабря 2005 г. N 163/1080-4) обеспечение безопасности информации в ГАС должно осуществляться по следующим направлениям: — создание правовых и технических условий для внедрения юридически значимого электронного документооборота, в первую очередь для обмена электронными документами с электронной цифровой подписью в целях обеспечения текущей деятельности избирательных комиссий за исключением подведения итогов голосования; — обеспечение необходимого уровня безопасности информации в ГАС «Выборы» при использовании ее ресурсов органами государственной власти, государственными органами, органами местного самоуправления и другими организациями для решения задач, не связанных с выборами и референдумом, в период между выборами; — совершенствование механизмов своевременного выявления, прогнозирования, локализации и блокирования угроз безопасности информации, оперативного реагирования на проявления негативных тенденций в использовании информационных ресурсов и подсистем ГАС «Выборы», мониторинга состояния безопасности информации; — создание комплексной системы обеспечения безопасности информации, консолидирующей правовые, технологические, организационные, технические меры и способы противодействия угрозам безопасности информации. Выделим задачи обеспечения безопасности информации на рабочих станциях ГАС «Выборы»: — контроль доступа к работе на компьютерах; — защита операционной системы и программы от случайного или преднамеренного повреждения пользователями; — обеспечение контроля над целостностью программ, исключение возможности их подмены; — запрет установки любых дополнительных программ; — обеспечение протоколирования всех действий пользователей системы.
Таблица системы мер обеспечения безопасности информации в ГАС «Выборы»
Обеспечение безопасности информации в ГАС «Выборы» <*>
Средства защиты информации
От несанкционированного Криптографические Антивирусные При межсетевом доступа взаимодействии
Идентификация и Шифрование и Установка Средства защиты аутентификация имитозащита комплекса при межсетевом пользователей при данных программ взаимодействии с попытках доступа к антивирусной внешними системами защищаемым ресурсам защиты Фильтрация Разграничение доступа Удаленное Автоматическое сетевого трафика пользователей к управление обновление ресурсам средствами всех Шифрование криптографической компонент сетевого трафика защиты данных КПАЗ Сокрытие Контроль целостности Контроль за Управление внутреннего программных и действиями параметрами адресного информационных ресурсов администратора антивирусного пространства контроля АРМ и серверов Аутентификация пользователей Протоколирование и Контроль Контроль аудит действий целостности версий и пользователей средств комплектности криптографической установки защиты данных КПАЗ
——————————— <*> Паленов А. В. Безопасность информации — одна из важнейших задач ГАС «Выборы» // Журнал о выборах. Приложение к журналу «Вестник ЦИК РФ». 2005. С. 59.
Неправомерное вмешательство или попытка вмешательства в работу ГАС «Выборы» членами избирательных комиссий, комиссий референдума, работниками аппаратов избирательных комиссий, комиссий референдума, в том числе работниками информационных центров избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, другими работниками, принимающими участие в технологических процессах обработки информации, содержащейся в ГАС «Выборы», и имеющими право доступа к информационным ресурсам ГАС «Выборы», иными лицами, согласно ст. 24 Федерального закона о ГАС «Выборы», влечет дисциплинарную, административную, уголовную или материальную ответственность. Лица, имеющие право доступа к информационным ресурсам ГАС «Выборы», в том числе к персональным данным, получающие и использующие их, несут ответственность в соответствии с федеральными законами за нарушение режима защиты, обработки и порядка использования этой информации. Принцип ответственности за правонарушение в сфере обеспечения функционирования информационных возможностей ГАС «Выборы» помимо КоАП РФ и УК РФ реализуется в ч. 7 ст. 17 Федерального закона о ГАС «Выборы»: в случае нарушения целостности или утраты составляющей (составляющих) части (частей) информационных ресурсов ГАС «Выборы», искажения содержания таких информационных ресурсов соответствующие избирательные комиссии, комиссии референдума и информационные центры избирательных комиссий субъекта Российской Федерации принимают меры по восстановлению утраченной (утраченных) части (частей) и содержания информационных ресурсов за счет средств виновной стороны, устанавливаемой в предусмотренном федеральными законами порядке. Таким образом, анализ гарантий обеспечения избирательных прав граждан в Российской Федерации при проведении выборов с использованием ГАС «Выборы» позволяет сделать следующие выводы. Само родовое понятие «гарантии» можно рассмотреть применительно к избирательным правам и правам на участие в референдуме как установленные Конституцией Российской Федерацией, законом, иным нормативным правовым актом условия, правила и процедуры, обеспечивающие реализацию избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. Такое понимание совпадает с легальной дефиницией этого понятия, закрепленного в Законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», одним из разработчиков которого являлся автор статьи. Использование Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» при подготовке и проведении выборов и референдума является важной гарантией реализации прав граждан Российской Федерации. Гарантии реализации избирательных прав граждан Российской Федерации, в свою очередь, основаны на таких принципах, как гласность, достоверность, оперативность и полнота информации о выборах и референдуме. Такие принципы обеспечения гарантий реализации избирательных прав граждан, как гласность, достоверность, оперативность и полнота информации, применительно к ГАС «Выборы» требуют дополнения их содержания и уточнения особенностей их взаимосвязи с надежностью такой информации, оперативностью, безопасностью информации, специального порядка доступа к информационным ресурсам, а также гарантии должны охраняться установлением мер ответственности за правонарушения в этих процессах.
Таблица соотношения гарантий избирательных прав граждан и принципов обеспечения гарантий их реализации применительно к ГАС «Выборы»
N Гарантия Статья N Принцип Статья п/п избирательных Федерального п/п обеспечения Федерального прав граждан закона гарантий закона «О ГАС «О гарантиях…» реализации «Выборы» избирательных прав граждан
1. Выдвижение ст. 32, 41 1. гласность п. 2, 7 ст. 4; кандидатов п. 2 ч. 1 ст. 18 2. Права граждан на ст. 44 получение и распространение информации о выборах и референдуме
3. Надежность п. 52.1 ст. 2 2. оперативность п. 3 ч. 1 персональных данных надежность ст. 2; п. 3, 9 об избирателях полнота ст. 4; ст. 15; ч. 2 ст. 17; ст. 18; ч. 3 ст. 20 4. Регистрация и учет ст. 16, 17 избирателей
5. Гарантии при ст. 61; п. 34 организации и ст. 68; ст. 74 3. безопасность п. 7, 10, 11 осуществлении ст. 4; ст. 9; голосования гл. VI, ст. 21
4. исключительность п. 6 ст. 4
5. независимость п. 4, 5 ст. 4; ст. 8
6. Электронное п. 62 ст. 2 6. достоверность п. 8 ст. 4; голосование как ст. 12 — 13 комплекс средств автоматизации ГАС «Выборы»
7. Ответственность за ст. 79 7. ответственность ч. 7 ст. 17; нарушение ст. 24 законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах
