(Мисник Г. А.) («Журнал российского права», 2007, N 2)
ПРАВО НА ДОСТУП К ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ИНФОРМАЦИИ
Г. А. МИСНИК
Мисник Галина Анатольевна — доцент кафедры трудового и природоресурсного права Ростовского государственного университета, кандидат юридических наук.
В Доктрине информационной безопасности Российской Федерации констатируется возрастающая роль информационной сферы, представляющей собой совокупность информации, информационной инфраструктуры, субъектов, осуществляющих сбор, формирование, распространение и использование информации, а также системы регулирования возникающих при этом общественных отношений. Информационная сфера, являясь системообразующим фактором жизни общества, активно влияет на состояние политической, экономической, оборонной и других составляющих безопасности Российской Федерации. Национальная безопасность Российской Федерации существенным образом зависит от обеспечения информационной безопасности, и в ходе технического прогресса эта зависимость будет возрастать <1>. ——————————— <1> См.: Доктрина информационной безопасности РФ, утв. Президентом РФ 9 сентября 2000 г. N Пр-1895 (далее — Доктрина информационной безопасности РФ) // РГ. 2000. 28 сент.
В литературе обоснованно признается многозначность экологической информации. Как отмечает С. А. Боголюбов, «информационные права граждан находятся в тесной взаимосвязи с экологическими и, более того, способствуют реализации экологических прав» <2>. ——————————— <2> Боголюбов С. А. Защита экологических прав. М., 1996. С. 60.
М. М. Бринчук подчеркивает, что «теоретическое и практическое значение регулирования права граждан на экологическую информацию состоит в том, что реализация данного права человеком и гражданином служит необходимым средством достижения ряда целей: обеспечения права на благоприятную окружающую среду, участие в процедурах подготовки и принятия экологически значимых решений, защиты экологических прав и др.» <3>. ——————————— <3> Бринчук М. М. Экологические права человека в условиях глобализации. Гл. 4 в кн.: Права человека и процессы глобализации современного мира. М., 2005. С. 176.
О. С. Карху считает, что экологическую информацию необходимо рассматривать как гармонизирующий феномен, способный объединить различные интересы в обществе, позволяющий обеспечить необходимое состояние социальной солидарности на основе учета групповых и индивидуальных интересов и прогнозирования последствий принятия экологически значимых решений <4>. ——————————— <4> См.: Карху О. С. Юридическая ответственность за нарушение законодательства об экологической информации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2004. http://law. edu. ru/script.
Создание открытого информационного пространства в экологических отношениях направлено на обеспечение реализации основных экологических прав и законных экологических интересов граждан, государства и общества. Правовое обеспечение информационной безопасности Российской Федерации должно базироваться прежде всего на соблюдении принципов законности, баланса интересов граждан, общества и государства в информационной сфере <5>. ——————————— <5> См.: Доктрина информационной безопасности РФ.
Государство, реализуя принцип законности информационной сферы в экологических отношениях, призвано обеспечить: — разработку нормативной правовой базы в области обеспечения доступа к экологической информации; — определение и поддержание баланса между потребностью граждан, общества и государства в свободном доступе к экологической информации и необходимыми ограничениями на ее распространение; — создание организационных условий для реализации прав граждан и общественных объединений на разрешенную законом деятельность в информационной сфере; — координацию деятельности федеральных органов государственной власти и других государственных органов, решающих задачи обеспечения доступа к экологической информации; — создание информационной инфраструктуры, включая развитие современных информационных технологий.
Нормативно-правовая основа обеспечения доступа к экологической информации
Основу эколого-информационных отношений составляет Конституция РФ, в соответствии с которой право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды отнесено к числу основных прав человека и гражданина (ст. 42). Реализация данного права обеспечивается следующими конституционными нормами. В соответствии с ч. 2 ст. 24 Конституции РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. Сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет за собой ответственность в соответствии с федеральным законом (ч. 3 ст. 41 Конституции РФ). Право граждан на достоверную информацию о состоянии окружающей среды закреплено в ст. 11 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее — Закон об охране окружающей среды). При этом в названном Законе проводится разграничение прав граждан и некоммерческих объединений на экологическую информацию. Согласно ст. 11 Закона об охране окружающей среды, граждане имеют право направлять обращения в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные организации и должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания, мерах по ее охране. Общественные и иные некоммерческие объединения, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды, имеют право обращаться в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные организации и к должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды, о мерах по ее охране, об обстоятельствах и о фактах хозяйственной и иной деятельности, создающих угрозу окружающей среде, жизни, здоровью и имуществу граждан (ст. 12 Закона). Таким образом, правом на информацию о деятельности хозяйствующего субъекта, оказывающего негативное воздействие на окружающую среду, обладают только некоммерческие объединения, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды. Граждане в соответствии с названными нормами могут обращаться к хозяйствующим субъектам с требованием предоставления такой информации, которая характеризует природоохранные мероприятия, проводимые на предприятии. Нетрудно предположить, что такая информация в отрыве от сведений, касающихся негативного воздействия данного хозяйствующего субъекта на окружающую среду, не имеет практической значимости, поскольку не имеет доказательственного значения по делам о возмещении вреда либо о применении иных правовых мер защиты экологических прав граждан (например, приостановление либо прекращение деятельности хозяйствующего субъекта, нарушающего экологическое законодательство). Право граждан на экологическую информацию закреплено в ряде смежных нормативных актов. В соответствии со ст. 19 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. N 5487-1 граждане имеют право на регулярное получение достоверной и своевременной информации о факторах, способствующих сохранению здоровья или оказывающих на него вредное влияние, включая информацию о санитарно-эпидемиологическом благополучии района проживания, рациональных нормах питания, о продукции, работах, услугах, их соответствии санитарным нормам и правилам, о других факторах. Эта информация предоставляется органами государственной власти и органами местного самоуправления в соответствии с их полномочиями через средства массовой информации или непосредственно гражданам. Право граждан получать в соответствии с законодательством Российской Федерации в органах государственной власти, органах местного самоуправления, органах, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор, и у юридических лиц информацию о санитарно-эпидемиологической обстановке, состоянии среды обитания, качестве и безопасности продукции производственно-технического назначения, пищевых продуктов, товаров для личных и бытовых нужд, потенциальной опасности для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг предусмотрено в ст. 8 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». Данному праву корреспондирует обязанность индивидуальных предпринимателей и юридических лиц своевременно информировать население, органы местного самоуправления, органы, осуществляющие государственный санитарно-эпидемиологический надзор, об аварийных ситуациях, остановках производства, о нарушениях технологических процессов, создающих угрозу санитарно-эпидемиологическому благополучию населения (ст. 11 указанного Закона). В сфере отношений, связанных с обеспечением экологической безопасности, граждане наделены специальными информационными правами. Согласно ст. 9 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», организации, эксплуатирующие опасные производственные объекты, обязаны своевременно информировать в установленном порядке население об аварии на опасном производственном объекте, а также разрабатывать декларацию промышленной безопасности, если объект отнесен к перечню, установленному Законом. Федеральный закон от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения» устанавливает право граждан и общественных объединений на получение объективной информации от организации, осуществляющей деятельность с использованием источников ионизирующего излучения, в пределах выполняемых ею функций о радиационной обстановке и принимаемых мерах по обеспечению радиационной безопасности. В соответствии со ст. 18 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» граждане Российской Федерации имеют право быть информированными о риске, которому они могут подвергнуться в определенных местах пребывания на территории страны, и о мерах необходимой безопасности. Обязанность информирования населения о вопросах обеспечения безопасности гидротехнических сооружений возлагается, согласно ст. 9 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений», на собственника гидротехнического сооружения и эксплуатирующую организацию. Как видим, в противовес Закону об охране окружающей среды специальное законодательство, регулирующее повышенно опасные виды деятельности, обеспечивает право граждан на получение более подробной экологической информации, в частности, информации о факторах экологического риска и об экологических аспектах деятельности конкретного хозяйствующего субъекта. Как справедливо отмечает С. А. Боголюбов, «правовая база для обеспечения права граждан на экологическую информацию имеется. На основании указанных нормативных актов прямого действия можно настойчиво добиваться предусмотренных законом прав, в том числе путем обращения в суд» <6>. Однако при столь широком нормативно-правовом регулировании доступа к экологической информации многие вопросы, имеющие существенное значение для определения механизма реализации рассматриваемого права, в законодательстве не решены. ——————————— <6> Боголюбов С. А. Экологическое право: Учебник для вузов. М., 1997. С. 146.
Прежде всего следует указать на отсутствие в законодательстве перечня документов, которые признаются в качестве носителей официальной экологической информации и обладают признаками доказательств, используемых при разрешении споров о возмещении экологического вреда. В этой связи заслуживает поддержки высказанное в литературе предложение о внесении дополнений в Закон об охране окружающей среды и принятии постановления Правительства РФ о перечне сведений, относящихся к экологической информации <7>. ——————————— <7> См.: Попов А. А. Правовое регулирование экологической информации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 13.
Также не урегулирован вопрос о критериях отграничения публичной и частной экологической информации и правовых формах предоставления экологической информации, составляющих собственность организации. Задачей нормативно-правового регулирования данных отношений является установление правового механизма реализации права на доступ к экологической информации.
Содержание права на доступ к экологической информации
В содержании права на доступ к информации выделяют следующие элементы: объект права, субъект права, правовые возможности субъекта права. Объект данного права составляет экологическая информация. Правовая характеристика экологической информации предполагает выявление ее существенных признаков и классификацию видов экологической информации по уровню доступа к ней. В настоящее время легальное определение данного понятия в российском законодательстве отсутствует. Вместе с тем в экологическом законодательстве для обозначения объекта информационных прав различных субъектов экологических правоотношений используются такие понятия, как «информация о состоянии окружающей среды и мерах по ее охране» (ст. 11 Закона об охране окружающей среды); «информация об обстоятельствах и о фактах хозяйственной и иной деятельности, создающих угрозу окружающей среде, жизни, здоровью и имуществу граждан» (ст. 12 Закона об охране окружающей среды); «информация о состоянии окружающей среды и ее загрязнении» (ст. 1 Федерального закона от 19 июля 1998 г. N 113-ФЗ «О гидрометеорологической службе»). Как видно из приведенного перечня понятий, наиболее распространенным является понятие «информация о состоянии окружающей среды». Однако состав официальных источников такой информации в законодательстве в полном объеме не определен. Наиболее полное определение понятия «экологическая информация» содержится в Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (1998, г. Орхус). Согласно п. 3 ст. 2 Конвенции, «экологическая информация» означает любую информацию в письменной, аудиовизуальной, электронной или любой иной материальной форме о: a) состоянии элементов окружающей среды, таких как воздух и атмосфера, вода, почва, земля, ландшафт и природные объекты, биологическое разнообразие и его компоненты, включая генетически измененные организмы, и взаимодействии между этими элементами; b) факторах, таких как вещества, энергия, шум и излучение, а также деятельности или мерах, включая административные меры, соглашения в области окружающей среды, политику, законодательство, планы и программы, оказывающие или способные оказать воздействие на элементы окружающей среды, охватываемые в подпункте «a» выше, и анализ затрат и результатов и другой экономический анализ и допущения, использованные при принятии решений по вопросам, касающимся окружающей среды; c) состоянии здоровья и безопасности людей, условиях жизни людей, состоянии объектов культуры и зданий и сооружений в той степени, в какой на них воздействует или может воздействовать состояние элементов окружающей среды или, через посредство этих элементов, факторы, деятельность или меры, упомянутые в подпункте «b» выше. Положения названной Конвенции в настоящее время имеют рекомендательный характер, поскольку Российская Федерация Конвенцию не подписала. Теоретический анализ данного понятия представляется необходимым для выработки национальной концепции регулирования доступа к экологической информации. Необходимость нормативно-правового закрепления понятия «экологическая информация» отмечена учеными <8>. Однако вопрос о составе сведений, относящихся к экологической информации, не нашел разрешения в науке экологического права. ——————————— <8> См.: Бринчук М. М. Экологическое право: Учебник для вузов. М., 2003. С. 190; Карху О. С. Указ. соч.
Не вызывает сомнений обоснованность отнесения к экологической информации сведений о состоянии окружающей среды. Данная категория сведений составляет объект конституционного права граждан, закрепленного в ст. 42 Конституции РФ. Доступ к данной информации обеспечивает возможность оценки состояния окружающей среды с точки зрения соответствия критериям благоприятного качества среды жизнедеятельности человека. Однако в целях обеспечения достоверности информации и гарантированного доступа к информации в законодательстве следует исчерпывающим образом установить перечень официальных источников информации о состоянии окружающей среды. Анализ судебной практики показывает, что одного лишь общего определения информации о состоянии окружающей среды недостаточно для обеспечения ее общедоступности. Отсутствие нормативно установленного перечня официальных носителей экологически значимой информации приводит к правовым коллизиям. Так, Европейский суд по правам человека принял к рассмотрению дело «Никитин против Российской Федерации» (заседание от 13 ноября 2003 г.). Как следует из материалов дела, заявитель, бывший офицер военно-морского флота, согласился на работу для норвежской неправительственной организации по составлению доклада этой организации «Северный флот: потенциальный риск радиоактивного загрязнения региона». В октябре 1995 г. органы безопасности возбудили против заявителя уголовное дело по обвинению в государственной измене в форме шпионажа за разглашение информации об авариях на российских атомных подводных лодках. Несмотря на заключение экспертов о том, что вышеупомянутый доклад содержал сведения, составляющие государственную тайну, по делу заявителя городским судом в декабре 1999 г. был вынесен оправдательный приговор, поскольку суд установил, что заявитель имел основания полагать: использованная им для доклада информация имела чисто экологическое значение. Верховный Суд РФ оставил в силе оправдательный приговор, который таким образом вступил в законную силу. Несмотря на это обстоятельство, Генеральный прокурор РФ принес в Президиум Верховного Суда протест в порядке надзора на оправдательный приговор. Президиум Верховного Суда рассмотрел дело по существу, но протест Генерального прокурора отклонил. Заявитель обратился в Европейский суд по правам человека с жалобой на то, что сама возможность опротестования оправдательного приговора по делу, который вступил в законную силу, нарушает право Никитина на справедливое разбирательство дела и его право не быть судимым дважды в уголовном порядке. Суд объявил приемлемыми, не вынося решения по существу, части жалобы заявителя согласно п. 1 ст. 6 Конвенции (положение о праве обвиняемого на справедливое судебное разбирательство) и ст. 4 Протокола N 7 к Конвенции. Представляется, что установление единых требований документирования открытой экологической информации о состоянии окружающей среды позволит решить проблему разграничения открытой экологической информации и информации, составляющей государственную тайну. В содержании понятия «экологическая информация» должны присутствовать сведения о деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду. Наиболее подробный перечень сведений об экологически значимой деятельности предложен в работах М. М. Бринчука, который формулирует данный перечень с позиции «потребностей граждан, юридических лиц и государственных органов, в контексте принятия экологически значимых решений и защиты прав и законных интересов различных субъектов» <9>. ——————————— <9> Бринчук М. М. Указ. соч. С. 190 — 191.
В состав информации о деятельности, оказывающей воздействие на окружающую среду, М. М. Бринчук включает данные о химических, физических и биологических воздействиях на состояние окружающей среды и их источниках; о деятельности, отрицательно влияющей или могущей повлиять на природные объекты и человека; о деятельности государственных органов, юридических лиц и граждан-предпринимателей в сфере распоряжения природными ресурсами, природопользования, охраны окружающей среды, обеспечения соблюдения и защиты экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц, если необходимость осуществления такой деятельности установлена законодательством России <10>. ——————————— <10> Там же. С. 191.
В части обеспечения доступа к информации об экологически значимой деятельности актуальным является вопрос о разграничении коммерческой тайны и открытой экологической информации. В широком смысле экологическая информация о хозяйственной деятельности охватывает не только сведения, имеющие исключительно экологическое значение (например, об объеме выбросов), но и информацию, которая может иметь существенный коммерческий эффект (например, информация о новых технологиях, связанных с воздействием на окружающую среду, анализ затрат и результатов хозяйственной деятельности, другой экономический анализ). Праву на доступ к коммерческой экологической информации противостоит право собственности на содержащие эту информацию документы. В зависимости от формы собственности на экологическую информацию проводится разделение государственных и негосударственных информационных ресурсов. Физические и юридические лица являются собственниками тех документов, массивов документов, которые созданы за счет их средств, приобретены ими на законных основаниях, получены в порядке дарения или наследования. Государство имеет право выкупа документированной информации у физических и юридических лиц в случае отнесения этой информации к государственной тайне. Субъекты, представляющие в обязательном порядке документированную информацию в органы государственной власти и организации, не утрачивают своих прав на эти документы и на использование информации, содержащейся в них. Права обладателя информации, содержащейся в базах данных информационной системы, подлежат охране независимо от авторских и иных прав на такие базы данных (ч. 3 ст. 13 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации» <11>). ——————————— <11> СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3448.
Информация может являться объектом права собственности в том случае, если обладает признаками имущества. Такими признаками выступает потребительская ценность имущества и возможность его индивидуализации. Представляется, что именно документирование информации может служить средством индивидуализации экологической информации. Документирование информации является также гарантией достоверности информации, поскольку позволяет персонифицировать ответственность ее владельца (собственника) в отношениях по поводу обеспечения доступа и использования данной информации. Действующее законодательство, устанавливая обязанность хозяйствующих субъектов по предоставлению гражданам экологической информации (ст. 8, 11 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», ст. 19 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений», ст. 9 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»), не предусматривает порядок предоставления информации, а именно перечень подлежащей предоставлению документации, форму и сроки ее предоставления, основания для отказа в предоставлении. При таком подходе обязанность предоставления информации превращается в декларацию. Как справедливо отмечает Э. В. Талапина, ч. 2 ст. 24 Конституции РФ, закрепляющий, что «органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом», вовсе не означает доступ к праву, тем более что существует возможность законодательных ограничений. Право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ч. 4 ст. 29 Конституции РФ) наделяет наших граждан статусом «свободных охотников», от которых «добыча» может успешно скрываться органами власти, которые конституционно не обязаны ее раскрывать и предоставлять <12>. ——————————— <12> См.: Талапина Э. В. Становление информационного общества во Франции // Государство и право. 2004. N 7. С. 70.
А. А. Попов, исследуя содержательный аспект правоотношений по поводу обеспечения доступа к экологической информации, обосновал вывод о том, что комплекс прав граждан на получение полной, своевременной и достоверной экологической информации согласно нормам Закона об охране окружающей среды не в полном объеме корреспондирует с обязанностями органов государственной власти в ее предоставлении. Эти права, по мнению автора, должны полностью соответствовать обязанностям, а не «полномочиям» органов государственной власти по обеспечению населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды на соответствующей территории <13>. В литературе высказывается обоснованное мнение об отсутствии четкого механизма функционирования системы государственных органов, распоряжающихся экологической информацией <14>. ——————————— <13> См.: Попов А. А. Указ. соч. С. 12. <14> См.: Кутузов В. И., Попов А. А. Законодательное обеспечение права граждан на экологическую информацию // Журнал российского права. 2002. N 8.
Следует признать, что порядок документирования экологической информации разработан лишь в той части, в которой это касается информационного обеспечения деятельности органов государственного экологического контроля. Вне рамок государственного контроля, а именно применительно к обеспечению прав граждан на доступ к экологической информации, механизм документирования экологической информации не разработан. Между тем признание документированной информации объектом отношений собственности предполагает применение гражданско-правовых форм обмена и использования такой информации. Основной гражданско-правовой формой реализации данных отношений является гражданско-правовой договор. В договоре должны регулироваться не только права заявителя по поводу использования предоставляемой информации, но также обязанности, ограничивающие использование такой информации посредством установления целей и способов использования. Открытая информация может иметь только лишь публично-правовой режим и не может выступать объектом имущественных правоотношений. Установление права собственности на такую информацию недопустимо в силу отсутствия исключительных прав у ее обладателя. В силу того, что законодательством предусматриваются случаи ограничения доступа к экологической информации, данная информация имеет комплексный характер и включает в себя как открытую информацию (публичного характера), так и конфиденциальную информацию (выступающую объектом частноправовых отношений). Следовательно, правовой режим экологической информации следует признавать дифференцированным, что предполагает выделение в составе такой информации сведений, являющихся объектом гражданских прав, и сведений, выступающих объектом публичных правоотношений. Объектом гражданских прав может выступать только такая информация, доступ к которой может быть ограничен в силу ее конфиденциальности. Если право обладателя конфиденциальной информации является абсолютным, право на доступ к экологической информации имеет относительный характер, что предполагает возникновение права на получение и использование этой информации исключительно на договорной основе. Предметом такого обязательства выступает не сама информация, а действия обязанной стороны по предоставлению информации в пользование. С момента предоставления экологической информации пользователю последний наделяется правом и несет обязанности надлежащего использования такой информации в соответствии с условиями договора. В целях обеспечения имущественных интересов собственников такой информации в законодательстве следует установить исчерпывающий перечень видов документированной информации, имеющей общедоступный режим. Кроме того, в законодательстве должен быть установлен режим доступа к открытой экологической информации. Наиболее предпочтительной формой обеспечения такого доступа представляется обязательное размещение экологической информации в специализированных источниках массовой информации (на сайтах Интернета, в специальных периодических изданиях и других СМИ). Этот порядок позволит установить необходимую открытость социально значимой экологической информации в Российской Федерации, которая в настоящее время лишь декларируется в законодательстве.
