ОСОБЕННОСТИ И ПРОБЛЕМЫ ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
А. В. УРУМОВ
Урумов А. В., преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин Нальчикского филиала Краснодарского университета МВД России, капитан милиции.
75-летию Нальчикского филиала Краснодарского университета МВД России посвящается
Современное состояние учения о правотворчестве органов внутренних дел (ОВД) наполнено рядом проблем. Во-первых, актуальной проблемой теоретического и практического плана является разработка современной концепции ведомственного правотворчества, которая не имела бы ничего общего с командно-административным типом ведомственного правотворчества <1>. ——————————— <1> См.: Арзамасов Ю. Г. Ведомственное нормотворчество как тип юридической деятельности // Государство и право. 2006. N 9. С. 11.
Во-вторых, в рамках административной реформы приобретает особый смысл проблема нормативного урегулирования правотворчества в качестве единой нормообразующей деятельности. Особенно нуждается в упорядочении практика подзаконного правотворчества, требующая унифицированного подхода. Проблемы, возникающие в этой сфере, обусловливают не только подзаконное, но и законодательное регламентирование ведомственного правотворчества. Как видим, существует настоятельная потребность всестороннего осмысления накопленного опыта правотворческой деятельности ОВД России. В теории и юридической практике довольно часто пренебрегают строгостью понятий «правотворчество» и «нормотворчество», фактически отождествляя их либо употребляя как синонимичные понятия. Поэтому юридическая ценность понятия «правотворчество» нивелируется. Исходя из этого, существует настоятельная потребность формулирования четкой терминологической нагрузки категорий «нормотворчество органов внутренних дел» и «правотворчество органов внутренних дел». В некоторых специальных изданиях отмечается, что нормотворческая деятельность ОВД включает в себя следующие основные направления: а) издание в пределах предоставленных полномочий нормативных правовых актов; б) участие в подготовке нормативных правовых актов, принятие которых входит в компетенцию других государственных органов и должностных лиц. При этом элементами нормотворческой компетенции ОВД выступают: а) установление норм права; б) изменение норм права; в) отмена норм права; г) разработка (участие в разработке) проектов правовых норм; д) подготовка отзывов и заключений на проекты нормативных правовых актов <2>. ——————————— <2> См.: Организация нормотворческой деятельности в системе МВД России: Пособие. М., 2002. С. 10, 12 — 13.
Однако, как справедливо отмечает Ю. Г. Арзамасов, включение в нормотворческую деятельность органов внутренних дел подготовки Министерством проектов законодательных и правительственных актов следует признать не вполне обоснованным. Здесь речь идет либо об участии МВД России в подготовке соответствующих законопроектов (по планам подготовки проектов законодательных актов), либо об участии Министерства в разработке президентских и правительственных нормативных актов по отдельным поручениям органов государственной власти. В данной деятельности принимают участие различные органы власти, значит, ее нельзя назвать чисто нормотворческой деятельностью органов внутренних дел <3>. ——————————— <3> См.: Арзамасов Ю. Г. Нормотворческая деятельность МВД России в механизме реализации прав человека и гражданина. М., 2000. С. 16.
Поскольку в понятие нормотворческой деятельности необходимо вкладывать процесс не только по разработке, но и по принятию, отмене и изменению норм права, выраженных в той или иной форме, то участие ОВД в разработке нормативных правовых актов, принятие которых входит в компетенцию других государственных органов и должностных лиц, — это не нормотворчество в чистом виде, а выполнение ОВД лишь отдельных правотворческих функций. То же самое относится и к деятельности по подготовке отзывов и заключений на проекты нормативных правовых актов, поступающих от других субъектов правотворческой инициативы либо других государственных органов и общественных объединений. В связи с этим под нормотворчеством органов внутренних дел мы понимаем деятельность компетентных лиц в системе Министерства внутренних дел России, осуществляемую на делегированной и компетенционной основе, направленную на создание, изменение или отмену ведомственных правовых норм, регулирующих как внутренние, так и внешние общественные отношения. Категория же «правотворческая деятельность органов внутренних дел» должна включать в себя не только нормотворчество в собственном смысле, но и весь спектр правотворческих функций органов внутренних дел, проявляющихся в различных формах. Это и разработка (участие в разработке) проектов нормативных актов, принятие которых входит в компетенцию других государственных органов и должностных лиц; заключение международных договоров (межведомственных соглашений); подготовка отзывов и заключений на проекты нормативных правовых актов; систематизация нормативных правовых актов. Отсюда правотворчество органов внутренних дел — это элемент правотворческой формы осуществления функций государства и форма государственного руководства обществом, связанная с созданием (проектированием), изменением, отменой и систематизацией правовых норм уполномоченными субъектами органов внутренних дел, а также заключением ими нормативных соглашений (договоров) на делегированной и компетенционной основе. Особенности правотворческой деятельности ОВД России проявляются в специфике их статуса, субъекта, характера нормотворческих полномочий и юридической природе принимаемых актов. 1. Правовой статус ОВД непосредственно связан с правовым статусом МВД России, ибо они входят в систему МВД РФ. МВД РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, в том числе в сфере миграции <4>. Правовой статус МВД определяется Положением об этом органе, утвержденном Указом Президента РФ. Статус территориальных органов внутренних дел определяется в Положениях об этих территориальных органах, утвержденных МВД России. ——————————— <4> См.: Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации. Утверждено Указом Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. N 927 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» (в ред. Указов Президента РФ от 05.11.2002 N 1407; от 29.12.2005 N 1554; от 09.06.2006 N 576; от 20.09.2006 N 1023; от 21.03.2007 N 403, с изм., внесенными Указом Президента РФ от 5 ноября 2004 г. N 1407) // СЗ РФ. 2004. N 30. Ст. 3149.
Вообще традиционно принято считать, что министерство — это орган отраслевого управления <5>. Но, по сути, в настоящее время многие министерства являются межотраслевыми и распространяют свои полномочия на все другие органы, объекты управления по определенной сфере функционального характера. ——————————— <5> См.: Николаева М. Н. Нормативные акты министерств и ведомств СССР. М., 1975. С. 10 — 11.
Особенность правового статуса ОВД определяется нахождением их в двойном подчинении Президенту РФ и Правительству РФ. Истоки этого дуализма заложены в конституционных нормах (ст. 80, 83, 86, 87, 88, 114 Основного Закона) и в ст. 32 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» <6>. ——————————— <6> СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712 (в ред. Федеральных конституционных законов от 31.12.1997 N 3-ФКЗ, от 19.06.2004 N 4-ФКЗ, от 03.11.2004 N 6-ФКЗ, от 01.06.2005 N 4-ФКЗ).
Эта особенность руководства Министерством внутренних дел порождает и особенность его статуса по отношению к статусу министерств и ведомств, непосредственно подчиненных Правительству. Учитывая эти обстоятельства, ОВД участвуют в разработке правовых норм, которые содержат не только нормативные правовые акты Правительства РФ, но и нормативные акты Президента РФ. Статус ОВД РФ существенно влияет на особенности их правотворческой деятельности. Так, от места и роли нормотворящего органа в системе федеральных органов исполнительной власти зависят место и роль нормативного акта, т. е. его юридическая сила <7>. Статус федерального органа исполнительной власти определяет нормативный акт МВД как подзаконный акт в системе иерархических отношений, который принимается на основе и в целях исполнения закона в соответствии с актами Президента и Правительства. От вида и характера соответствующего органа исполнительной власти зависит порядок принятия подзаконных нормативно-правовых актов. Нормативно-правовые акты органов, действующих на началах единоличного руководства (например, МВД), принимаются в порядке единоличного решения соответствующего должностного лица <8>. От правового статуса ОВД зависит и форма принимаемых нормативных актов. На МВД как на федеральный орган исполнительной власти распространяются Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации <9>, где предусмотрено издание нормативных актов в форме постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Акты, изданные в ином виде (например, указания), не должны носить нормативный правовой характер. Однако в соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России, утвержденными Приказом МВД России от 27 июня 2003 г. N 484 (в ред. Приказов МВД России от 18.12.2003 N 1004, от 20.09.2006 N 742), в МВД России нормативные акты издаются в виде приказов, директив, положений, уставов, инструкций, правил, наставлений и иных нормативных правовых актов. ——————————— <7> См.: Жевакин С. Н. Ведомственные нормативные акты Российской Федерации: краткий аналитический обзор // Государство и право. 1996. N 11. С. 100. <8> См.: Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства. М., 1999. С. 422. <9> Утверждены Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 // СЗ РФ. 1997. N 33. Ст. 3895 (в ред. Постановлений Правительства РФ от 11.12.1997 N 1538, от 06.11.1998 N 1304, от 11.02.1999 N 154, от 30.09.2002 N 715. См.: СЗ РФ. 1997. N 50. Ст. 5689; СЗ РФ. 1998. N 47. Ст. 5771; СЗ РФ. 1999. N 8. Ст. 1026; СЗ РФ. 2002. N 40. Ст. 3929).
2. Особенность правотворчества ОВД определяет и их субъектный состав. Согласно Положению о МВД РФ право на издание нормативно-правовых актов на основании и во исполнение законодательства РФ предоставлено Министру внутренних дел России. Следует отметить, что в Министерстве принимать нормативные правовые акты может не только руководитель соответствующего органа, но и его заместители, и начальники структурных подразделений Министерства. Так, Правила подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России устанавливают, что Министр издает нормативные правовые акты по всем вопросам, относящимся к компетенции МВД России. Министром подписываются (утверждаются) нормативные правовые акты, издаваемые Министерством совместно или по согласованию с иными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями. Заместители Министра, руководители подразделений МВД России имеют право издавать нормативные правовые акты лишь в случаях, прямо предусмотренных законодательными и иными нормативными правовыми актами РФ (указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ). Руководители подразделений министерства издают нормативные правовые акты по направлениям деятельности только своих подразделений в пределах, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ. Издаваемые ими нормативные правовые акты не должны противоречить нормативным актам, изданным Министром и заместителями Министра. Иерархическое отношение между указанными субъектами отражают три разновидности актов, которые должны располагаться на соответствующих уровнях: акты Министра — акты заместителей Министра — акты руководителей подразделений Министерства. Констатируя такое положение дел, В. А. Толстик резонно ставит вопрос об обоснованности данного факта. С его точки зрения, издание нормативных актов заместителями и руководителями подразделений Министерства противоречит Постановлению Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 <10>. Необоснованными, на его взгляд, являются и случаи наделения указанным правом соответствующих субъектов посредством федеральных законов, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ. «Все решения нормативного характера должны приниматься руководителем либо исполняющим обязанности руководителя Министерства или ведомства», — отмечает В. А. Толстик <11>. ——————————— <10> Данным Постановлением были утверждены Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации // СЗ РФ. 1997. N 33. Ст. 3895 (в ред. Постановлений Правительства РФ от 11.12.1997 N 1538, от 06.11.1998 N 1304, от 11.02.1999 N 154, от 30.09.2002 N 715. См.: СЗ РФ. 1997. N 50. Ст. 5689; СЗ РФ. 1998. N 47. Ст. 5771; СЗ РФ. 1999. N 8. Ст. 1026; СЗ РФ. 2002. N 40. Ст. 3929). В соответствии с Правилами структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты. <11> См.: Толстик В. А. Иерархия источников российского права. Н. Новгород, 2002. С. 154.
На наш взгляд, перечень должностных лиц, наделенных полномочиями на издание нормативно-правовых актов, на сегодняшний день весьма широк, что порождает на практике дублирование и определенные коллизии правовых актов. Считаем, что нормотворческими полномочиями должен обладать только министр внутренних дел (или исполняющий обязанности министра). Лишь как исключение, с санкции министра внутренних дел России, нормотворческими полномочиями в сфере локального правотворчества должны наделяться начальники подразделений МВД в субъектах РФ (министры внутренних дел республик, начальники управлений или главных управлений внутренних дел краев, областей и т. д.), а также начальники приравненных к ним органов (начальники управлений внутренних дел на транспорте, режимных объектов и т. д.). Объем их нормотворческих полномочий должен быть ограничен принятием локальных актов внутриведомственного действия (абсолютно исключая право издавать нормативно-правовые акты «надведомственного» характера) и не затрагивать исключительные полномочия министра внутренних дел. 3. Нормотворческие полномочия ОВД. Регламентацией нормотворческой компетенции всех федеральных органов исполнительной власти стал Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» <12>. В данном документе в пп. «б» п. 3 говорится, что на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ федеральное министерство самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности. Нормотворческая компетенция федеральных органов исполнительной власти определена и в Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009. Так, в п. 1 Правил отмечается, что нормативные правовые акты издаются на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции <13>. ——————————— <12> СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945 (в ред. Указов Президента РФ от 20.05.2004 N 649, от 14.11.2005 N 1319, от 23.12.2005 N 1522, от 15.02.2007 N 174, с изм., внесенными Указами Президента РФ от 15.03.2005 N 295, от 27.03.2006 N 261). <13> СЗ РФ. 1997. N 33. Ст. 3895 (в ред. Постановлений Правительства РФ от 11.12.1997 N 1538, от 06.11.1998 N 1304, от 11.02.1999 N 154, от 30.09.2002 N 715, от 07.07.2006 N 418).
В соответствии с Положением о МВД России совершенствование нормативной правовой основы деятельности ОВД является одной из основных задач Министерства. МВД России разрабатывает и представляет в установленном порядке Президенту РФ и Правительству РФ проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, самостоятельно принимает нормативные правовые акты по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности. При этом Министру предоставлено право издавать нормативные правовые акты МВД России, в том числе совместно с руководителями других федеральных органов исполнительной власти, заключать международные договоры РФ межведомственного характера в установленной сфере деятельности. Таким образом, Министерство может издавать нормативные правовые акты не только по вопросам, в отношении которых такое право прямо предусмотрено, но и для осуществления любых функций, входящих в компетенцию МВД. 4. Юридическая природа нормативных правовых актов ОВД. Нормативно-правовые акты ОВД относятся к ведомственным актам. Ведомственные акты как подзаконные издаются на основе законов, актов Правительства и указов Президента. Являясь неотъемлемым элементом руководства и разновидностью актов управления <14>, нормативно-правовые акты ОВД, во-первых, организуют собственную деятельность по выполнению возложенных на ОВД задач и обязанностей и, во-вторых, в рамках предоставленной компетенции регулируют область внутренних дел. ——————————— <14> См.: Черников В. В. Нормативные акты органов внутренних дел в системе правовых актов управления: Лекция. М., 1996. С. 3.
Следует отметить, что неконституционный термин «подзаконный акт» прочно вошел в научную лексику и удачно вписался в цепочку: основной закон — закон — подзаконный акт. Однако в литературе встречается мнение, что термин «подзаконный акт» самое время подарить истории. В качестве аргумента указывается, что в современных актах не удается найти ему место. Учитывая то, что законы нужно подразделять на федеральные и региональные, предлагается ввести вместо одного термина два: подфедерально-законный акт и подрегионально-законный акт <15>. Как нам кажется, вряд ли подобное нововведение будет целесообразным и эффективным. ——————————— <15> См.: Рыжков В. С. Природа исполнительной власти в Российской Федерации // Право и политика. 2002. N 1. С. 131 — 132.
Для определения юридической природы нормативно-правовых актов ОВД необходимо выделить их наиболее существенные признаки: а) государственно-властный характер; б) подзаконный характер; в) издается в одностороннем порядке и носит императивный характер; г) обязательный характер; д) волевой характер; е) направлены на создание определенного правового результата; ж) издаются в виде письменного юридического документа; з) принимаются ОВД России по тем вопросам, которые относятся к его компетенции, или в случае делегирования ему нормотворческих полномочий; и) издаются с соблюдением определенных, официально установленных процедур, предусматривающих порядок подготовки проекта, его обсуждения, экспертизы, утверждения и пр. На основании изложенного предлагается следующее определение нормативного правового акта органов внутренних дел России — это письменный акт, носящий государственно-властный характер, изданный с соблюдением установленной процедуры правомочным лицом в одностороннем порядке, устанавливающий, изменяющий или отменяющий правовые нормы в рамках нормотворческой компетенции, относящийся к широкому кругу лиц и рассчитанный на многократное применение в сфере внутренних дел. Исходя из вышеизложенного, необходимо указать, что ОВД России, осуществляя руководство порученной отраслью (областью) административно-политической сферы государства, объективно должно располагать законодательно закрепленными полномочиями нормативного регулирования не только функционирования своей системы, но и общественных отношений в сфере внутренних дел. К сожалению, приходится констатировать, что до настоящего времени не приняты Федеральные законы «О нормативных правовых актах Российской Федерации», «О федеральных органах исполнительной власти Российской Федерации». Принятие этих Законов способствовало бы урегулированию нормотворческой деятельности всех федеральных органов исполнительной власти, унификации принимаемых ими нормативных правовых актов, улучшению их взаимодействия, четкому определению их правового статуса. На необходимость принятия данных Федеральных законов неоднократно указывалось в юридической литературе <16>. ——————————— <16> См.: Юртаева Е. А. Закон о нормативных правовых актах и практика российского правотворчества // Журнал российского права. 2006. N 5. С. 13 — 14; Тихомиров Ю. А., Рахманина Т. Н., Хабибулин А. Г. Закон о нормативных правовых актах — актуальная повестка дня // Журнал российского права. 2006. N 5. С. 88 — 89; Воронина Т. Н. Нормативные правовые акты МВД России в механизме правового регулирования деятельности органов внутренних дел: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2001. С. 16; Урумов А. В. Законность в деятельности органов внутренних дел России: Учебное пособие. Краснодар, 2006. С. 12 — 13.
——————————————————————
Вопрос: Освобождаются ли от налогообложения выплаты, осуществляемые государством в отношении физических и юридических лиц, которым был причинен ущерб в результате совершения террористического акта? («Адвокат», 2007, N 6)
Вопрос: Освобождаются ли от налогообложения выплаты, осуществляемые государством в отношении физических и юридических лиц, которым был причинен ущерб в результате совершения террористического акта? А. М.Исаков, г. Москва
Ответ: Статья 20 Федерального закона от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ «О противодействии терроризму» (в ред. от 27 июля 2006 г.) предусматривает, что лица, участвующие в борьбе с терроризмом, находятся под защитой государства и подлежат правовой и социальной защите. К указанным лицам относятся: 1) военнослужащие, сотрудники и специалисты федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих борьбу с терроризмом; 2) лица, содействующие на постоянной или временной основе федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим борьбу с терроризмом, в выявлении, предупреждении, пресечении, раскрытии и расследовании террористических актов и минимизации их последствий; 3) члены семей лиц, указанных в пунктах 1 и 2, если необходимость в обеспечении их защиты вызвана участием указанных лиц в борьбе с терроризмом. Согласно ст. 21 вышеназванного Закона (вступившей в силу с 1 января 2007 г.) возмещение вреда, причиненного жизни, здоровью и имуществу ранее указанных лиц в связи с их участием в борьбе с терроризмом, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном Правительством РФ. В данной норме содержится перечень случаев, позволяющих соответствующим лицам получить компенсационные выплаты в определенном размере. Например, в случае гибели лица, принимавшего участие в мероприятиях по борьбе с терроризмом, членам семьи погибшего и лицам, находившимся на его иждивении, выплачивается единовременное пособие в размере шестисот тысяч рублей. При этом гарантируется сохранение очереди на получение жилья, компенсаций по оплате жилья и жилищно-коммунальных услуг, если имелось право на получение таких компенсаций. Нетрудоспособным членам семьи погибшего и лицам, находившимся на его иждивении, назначается пенсия по случаю потери кормильца. Если лицо, принимавшее участие в осуществлении мероприятия по борьбе с терроризмом, получило увечье, повлекшее за собой наступление инвалидности, этому лицу за счет средств федерального бюджета выплачивается единовременное пособие в размере трехсот тысяч рублей и назначается пенсия в соответствии с законодательством Российской Федерации. При получении ранения, не повлекшего за собой наступления инвалидности, этому лицу выплачивается единовременное пособие в размере ста тысяч рублей. Кроме того, если имущество лица, принимавшего участие в осуществлении мероприятия по борьбе с терроризмом, утрачено или повреждено, это лицо имеет право на возмещение его стоимости в порядке, установленном Правительством РФ. Следует отметить, что при одновременном возникновении в соответствии с законодательством Российской Федерации нескольких оснований для указанных единовременных выплат, выплата осуществляется по одному основанию по выбору получателя. С принятием Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 153-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма» и Федерального закона «О противодействии терроризму» начал формироваться механизм надлежащего обеспечения прав и законных интересов вышеназванных лиц. На основании ст. 8 указанного Закона были внесены дополнения в ряд положений главы 23 «Налог на доходы физических лиц» части второй НК РФ. Так, в п. 8.1 ст. 217 НК РФ указано, что освобождаются от обложения налогом на доходы физических лиц: — вознаграждения, выплачиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Федерации лицам за оказание ими содействия федеральным органам исполнительной власти в выявлении, предупреждении, пресечении и раскрытии террористических актов, выявлении и задержании лиц, подготавливающих, совершающих или совершивших такие акты; — вознаграждения за оказание содействия органам федеральной службы безопасности и федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность. В связи с этим, в налоговых декларациях физические лица должны указывать все полученные ими в налоговом периоде доходы, за исключением вышеперечисленных доходов (п. 4 ст. 229 НК РФ). Подобные налоговые освобождения от различных видов налоговых платежей в отношении юридических лиц пока отсутствуют.
Н. В.Герасименко Советник Аналитического управления ФАС России, кандидат юридических наук
