(Актянов Д. В.) («Законодательство и экономика», 2007, N 6)
ЧТО МЕНЯЕТ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН ОТ 5 ФЕВРАЛЯ 2007 Г. N 13-ФЗ В АТОМНОЙ ЭНЕРГЕТИКЕ?
Д. В. АКТЯНОВ
Причиной появления Федерального закона от 5 февраля 2007 г. N 13-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» <1> (далее — Закон) является существующая разобщенность предприятий АЭПК, действующих как в форме федеральных государственных унитарных предприятий (далее — ФГУП) <2>, так и в форме акционерных обществ (далее — АО) <3>, что объективно затрудняет проведение в отношении АЭПК единой стратегии, единой инвестиционной и технической политики в связи с тем, что законодательством Российской Федерации установлена разная система управления со стороны государства АО и ФГУП. ——————————— <1> СЗ РФ. 2007. N 7. Ст. 834. <2> Обогащение урана, генерация и прикладная наука. <3> Добыча урана, производство ядерного топлива, частично выпуск продукции машиностроения и строительство, а также компании-экспортеры.
Суть реформы
Основная идея Закона заключается в обеспечении концентрации управления предприятиями АЭПК, для чего предусмотрено создание вертикально интегрированного холдинга. Его головной компанией станет открытое акционерное общество, учредителем которого выступает Российская Федерация (далее — ОАО «Атомэнергопром») (п. 13 ст. 3 Закона). Холдинг во главе с ОАО «Атомэнергопром» замкнет на себе добычу урана, производство топлива, генерацию электроэнергии, строительство АЭС, инновационные исследования и машиностроение и сможет полноценно конкурировать на международном рынке с такими крупными ядерными корпорациями холдингового типа, как «AREVA» и «Westinghouse-Toshiba». Закон содержит прямое указание о нераспространении его действия на предприятия ядерного оружейного комплекса, тем самым формируя окончательный водораздел между мирным и военными атомом.
Построение холдинга
В соответствии с Законом Президент РФ утверждает четыре перечня предприятий АЭПК, которые войдут в единый холдинг во главе с ОАО «Атомэнергопром». Перечни включают в себя ФГУП, АО и федеральные государственные учреждения дополнительного образования, относящиеся к организациям АЭПК (далее — ФГУ). В таблице 1 и на рис. 1 представлен порядок реорганизации предприятий АЭПК.
Таблица 1
Перечень Порядок действий
Перечень ФГУП, подлежащих ФГУП преобразовывается в ОАО, акции преобразованию в ОАО которых вносятся в уставный капитал ОАО «Атомэнергопром» без включения в прогнозный план (программу) привати — зации (подп. 1 п. 1, п. п. 4 и 5 ст. 3 Закона)
Перечень АО, федеральные Пакеты акций АО, находящиеся в феде — пакеты акций которых ральной собственности, вносятся в подлежат передаче в ОАО уставный капитал ОАО «Атомэнерго — «Атомэнергопром» пром» (подп. 2 п. 1 и п. 4 ст. 3 Закона)
Перечень ФГУП, подлежащих ФГУП ликвидируются, а их имуществен — ликвидации ные комплексы вносятся в уставный капитал ОАО «Атомэнергопром» (подп. 3 п. 1 и п. 6 ст. 3 Закона)
Перечень ФГУ, право Право собственности на имущество ФГУ собственности на имущество передается ОАО «Атомэнергопром» с которых передается ОАО сохранением за ФГУ права оперативно — «Атомэнергопром» го управления на переданное имуще — ство без включения ФГУ в прогнозный план (программу) приватизации (подп. 4 п. 1, п. п. 7 и 9 ст. 3 Закона)
Рис. 1
> ОАО «Атомэнергопром» <
Право Имущест — /\ /\ 100% Акции, собственности венный акции находящиеся на имущество комплекс в федеральной учреждений \ / собственности
\ / ФГУ ФГУП ОАО ОАО / \
/ \ Преобразованные из ФГУП
После проведения преобразований АЭПК приобретет структуру, в которой предприятия гражданского сектора АЭПК будут действовать в составе единого холдинга (рис. 2).
Рис. 2
ОАО «Атомэнергопром»
Право Акции, собствен — 100% акции находящиеся ности на в федеральной имущество собственности учреждений V V V
ФГУ ОАО ОАО
При этом Закон устанавливает, что на дочерние акционерные общества ОАО «Атомэнергопром», а также на их дочерние общества не распространяется правило, установленное Гражданским кодексом РФ и Федеральным законом «Об акционерных обществах», согласно которому акционерное общество не может иметь в качестве единственного учредителя другое хозяйственное общество, состоящее из одного лица (п. 22 ст. 4 Закона).
Оптимизация сроков и изменение действующего порядка регулирования некоторых отношений
Реформа АЭПК во многом по своему характеру напоминает реформу российских железных дорог — в целях сокращения сроков ее проведения законодатель устанавливает в самом Законе свои «правила игры», по которым будут проводиться преобразования, оптимизируя отдельные процедурные и временные ограничения, существующие в действующем законодательстве. В целях оптимизации сроков проводимой реформы атомной отрасли законодатель предусмотрел правовые механизмы, перечисленные в табл. 2.
Таблица 2
Действие Положения Закона
Реорганизация ФГУП АЭПК. Требования кредиторов ФГУП АЭПК подлежат удовлетворению в соответствии с условиями обязательств, на которых они основаны, а правило о досрочном исполне — нии или прекращении обязательств и возме — щении убытков кредиторам не применяется. Официальным уведомлением кредиторов реорганизуемых ФГУП является публикация сообщения о реорганизации в прогнозном плане приватизации с момента его официального опубликования (п. п. 15, 16 и 17 ст. 4 Закона)
Формирование уставного Акции ОАО вносятся в уставный капитал капитала ОАО «Атомэнергопром» по их номинальной ОАО «Атомэнергопром» стоимости, а имущественные комплексы ФГУП и имущество ФГУ — по балансовой стоимос — ти (п. 3 ст. 4 Закона)
Недвижимое имущество Установление упрощенного порядка госу — дарственной регистрации прав вновь созда — ваемых открытых акционерных обществ на передаваемое в их уставный капитал недви — жимое имущество (ст. 5 Закона)
Лицензирование ОАО, созданные на базе преобразованных ФГУП, осуществляют свою деятельность на основании специальных разрешений (лицен — зий) и документов об аккредитации, выдан — ных соответствующим ФГУП, в пределах срока действия этих разрешений (лицензий) и документов, но в течение не более шести месяцев со дня государственной регистра — ции ОАО или со дня подписания передаточ — ного акта о внесении ФГУП в уставный ка — питал основного акционерного общества (п. 1 ст. 6 Закона)
Право собственности юридических лиц на ядерные материалы
Ранее, до принятия Закона, внешнеэкономическая деятельность предприятий атомной отрасли в сфере переработки и обогащения урана была незаконной по причине установления запрета в статье 5 Федерального закона от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» (далее — Закон N 170-ФЗ) для юридических лиц иметь в собственности ядерные материалы. Теперь Закон устанавливает новую редакцию статьи 5 Закона N 170-ФЗ, предусматривая возможность нахождения ядерных установок, ядерных материалов и пунктов их хранения в собственности юридических лиц. При этом одновременно с законодательным разрешением права собственности юридических лиц на ядерные установки, ядерные материалы и пункты их хранения в Законе вводятся ограничения на осуществление прав собственников, продиктованные необходимостью обеспечения безопасности. Новая редакция статьи 5 Закона N 170-ФЗ устанавливает, что перечни российских юридических лиц, в собственности которых могут находиться ядерные материалы и ядерные установки, определяются Президентом РФ. Сделки, влекущие возможность передачи права собственности на ядерные материалы и ядерные установки, могут совершаться только между российскими организациями, включенными в указанные перечни. Если участником подобной сделки окажется иное российское юридическое лицо, такая сделка будет считаться ничтожной. Кроме того, Президентом РФ должен быть определен перечень ядерных материалов, которые могут находиться только в федеральной собственности. Законом признается право собственности иностранных юридических лиц и иностранных государств на ввезенные в Россию ядерные материалы, возникшее в иностранном государстве, а также право собственности на ядерные материалы, приобретенные в России, и на продукты их переработки. Однако указанные юридические лица и государства не вправе осуществлять в России обращение с ядерными материалами.
Безопасность
Согласно новой редакции статьи 5 Закона N 170-ФЗ эксплуатацию находящихся в собственности юридических лиц ядерных установок, а также обращение с находящимися в собственности юридических лиц ядерными материалами могут осуществлять только российские организации, имеющие соответствующие разрешения (лицензии) на право ведения работ в области использования атомной энергии. На практике данная норма будет означать, что организация, включенная в утвержденный Президентом РФ перечень, которая приобрела ядерные материалы или ядерную установку в собственность, должна будет получить соответствующие лицензии в Ростехнадзоре, чтобы обладать правом осуществлять обращение с ядерными материалами (эксплуатацию ядерной установки). Без получения лицензии такая организация, будучи собственником, не сможет своими силами осуществлять никакие действия с ядерными материалами (в том числе их хранение, транспортировку, использование в производстве) или ядерной установкой. Таким образом, Закон позволяет сохранить преемственность в применении действующей системы обеспечения ядерной и радиационной безопасности к изменившимся отношениям собственности на объекты атомной отрасли.
Государственный контроль над оборотом акций организаций атомного энергопромышленного комплекса
Закон устанавливает, что все акции основного акционерного общества находятся в федеральной собственности. Продажа и другие способы отчуждения акций основного акционерного общества, передача их в залог, а также иное распоряжение указанными акциями осуществляются на основании Федерального закона (п. 18 ст. 4 Закона). Для организаций, включенных в утвержденные Президентом РФ перечни российских юридических лиц, в собственности которых могут находиться ядерные материалы и ядерные установки, предусмотрено правило: сделки, допускающие переход права собственности на их акции, могут совершаться только с согласия Президента РФ (п. 19 ст. 4 Закона). В то же время остается не совсем ясным вопрос следующего характера. Закон говорит о перечнях российских юридических лиц, т. е. из анализа данного предложения можно сделать вывод, что предприятия, входящие в перечни, могут функционировать как в организационно-правовой форме акционерного общества, так и в других организационно-правовых формах. Косвенно это подтверждает пункт 2 части 1 ст. 8 Закона, где говорится о возможности обращения взыскания на акции (доли в уставных капиталах) юридических лиц, включенных в предусмотренные Федеральным законом «Об атомной энергии» перечни российских юридических лиц, в собственности которых могут находиться ядерные материалы и ядерные установки. Между тем Закон содержит норму о том, что только отчуждение акций акционерных обществ, включенных в перечни российских юридических лиц, в собственности которых могут находиться ядерные материалы и ядерные установки, осуществляется с согласия Президента РФ (п. 19 ст. 4). Исходя из этого можно предположить, что в случае если в одном из перечней будут находиться предприятия иной организационно-правовой формы, какие-либо корпоративные действия, связанные со сменой их участников, могут производиться без получения установленного Законом согласия Президента РФ. Полагаем, данная проблема может решиться планируемым к принятию Федеральным законом «О порядке осуществления в Российской Федерации иностранных инвестиций в коммерческие организации, имеющие стратегическое значение для национальной безопасности Российской Федерации».
Несостоятельность (банкротство) организаций атомного энергопромышленного комплекса и иные случаи обращения взыскания на их имущество
Закон предусматривает особый порядок обращения взыскания на имущество организаций атомного энергопромышленного комплекса, в том числе в случае признания их несостоятельными (банкротами): 1) отчуждение ядерных материалов, радиоактивных веществ, ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов, принадлежащих указанным организациям, отдельно от имущества, обеспечивающего безопасное использование указанных объектов, не допускается; 2) ядерные материалы, принадлежащие организациям АЭПК, могут быть отчуждены только Российской Федерации или российским юридическим лицам, включенным в предусмотренный Законом «Об использовании атомной энергии» перечень российских юридических лиц, в собственности которых могут находиться ядерные материалы; 3) отчуждение ядерно и радиационно опасных объектов осуществляется в составе единого производственно-технологического комплекса, непосредственно используемого для производства и (или) реализации товаров (работ, услуг) и обеспечивающего непрерывный производственный процесс (п. 1 ст. 8 Закона). При обращении взыскания на акции (доли в уставных капиталах) юридических лиц, включенных в предусмотренные Законом «Об использовании атомной энергии» перечни российских юридических лиц, в собственности которых могут находиться ядерные материалы, ядерные установки, в том числе в случае признания в установленном порядке несостоятельными (банкротами) акционеров (владельцев долей в уставных капиталах) таких юридических лиц, Российская Федерация имеет преимущественное право приобретения указанных акций (долей в уставных капиталах) по начальной цене, определяемой в соответствии с законодательством Российской Федерации. Порядок реализации Российской Федерацией преимущественного права приобретения указанных акций определяется Правительством РФ (п. 2 ст. 8 Закона).
Внесение изменений в отдельные законодательные акты
Закон вносит изменения во многие федеральные законы, включая Гражданский кодекс РФ, Закон об акционерных обществах, Закон N 170-ФЗ, Закон об образовании, Закон о лицензировании, Закон о приватизации и т. д. В то же время наиболее важным изменением является внесенная Законом поправка в пункт 3 ст. 48 Федерального закона «Об охране окружающей среды», согласно которой снимается запрет на ввоз в Российскую Федерацию ядерных материалов из иностранных государств.
***
В целом Закон позволяет в относительно короткий срок решить наиболее безотлагательные вопросы совершенствования атомного энергопромышленного комплекса, создать условия и предпосылки для его успешной работы в современных экономических условиях и обеспечивает при этом гарантии безопасности и условия для сохранения государственного контроля за организациями АЭПК. Тем не менее хотелось бы отметить, что принятый Закон содержит многочисленные поправки в действующее законодательство, направленные на легитимацию отдельных его положений, в том числе в целях ускорения проведения отдельных действий. Подобный подход законодателя нарушает стабильность действующей правовой системы и может привести к нежелательной практике, когда для каждой реформы будет приниматься свой «исключительный» закон, положения которого будут идти вразрез с уже принятыми нормативными правовыми актами.
