(Редкоус В. М.) («Журнал российского права», 2007, N 11)
ПРЕДПОСЫЛКИ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОГО АНАЛИЗА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВ ГОСУДАРСТВ — УЧАСТНИКОВ СНГ В ОБЛАСТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
В. М. РЕДКОУС
Редкоус Владимир Михайлович — доцент кафедры конституционного и международного права Международной академии бизнеса и управления, кандидат юридических наук, доцент.
В ходе проводящейся в Российской Федерации административной реформы, затрагивающей все сферы государственного управления, весьма актуальным становится совершенствование правового регулирования общественных отношений в сфере обеспечения национальной безопасности. Одна из важнейших задач, стоящих перед отечественными юристами и специалистами в этой области, — совершенствование правовой основы обеспечения национальной безопасности страны, создание гибких механизмов выявления и предотвращения внешних и внутренних угроз безопасности Российской Федерации. Эта задача может быть решена только с учетом обобщения положительного опыта законодательного обеспечения национальной безопасности в зарубежных странах, в первую очередь в государствах — участниках СНГ. Законодательное обеспечение национальной безопасности становится важнейшей областью применения сравнительно-правового метода и тесно связанных с ним иных методов научного исследования. Представляется, что важнейшими объективными предпосылками, обусловливающими возможность проведения сравнительно-правового исследования обеспечения национальной безопасности в государствах — участниках СНГ, являются следующие. Во-первых, любое современное цивилизованное государство создает и поддерживает на должном уровне систему обеспечения национальной безопасности, заботится о ее эффективном функционировании для обеспечения суверенитета, территориальной целостности, независимости государства, прав и свобод человека и гражданина, охраны и защиты конституционного строя, материальных и духовных ценностей общества. Любая система обеспечения национальной безопасности имеет свое организационно-правовое наполнение. Налицо определенная общность действий государств, их органов, иных субъектов по обеспечению национальной безопасности, объективированная в системе организационно-правовых мер. Во-вторых, деятельность государства, его органов и иных субъектов по обеспечению национальной безопасности связана с выработкой целей, задач и функций в данной сфере, использованием определенных форм и методов их реализации, которые также имеют определенное сходство (например, одной из задач деятельности всех государств является защита государственной тайны; для ее реализации могут использоваться как гласные, так и негласные силы и средства и т. д.). В-третьих, в условиях глобализации, интернационализации международных экономических, политических, культурных и иных связей происходит взаимодействие правовых систем различных государств, при этом более тесное взаимодействие и взаимопроникновение наблюдается между правовыми системами государств, объединенных в союзы, коалиции, участвующих в деятельности международных организаций ради достижения совместных целей. А. Х. Саидов вполне справедливо выделяет сравнительное изучение законодательства субъектов региональных международных организаций и межгосударственных объединений (СНГ, Совета Европы, Европейского союза и др.) (региональное сравнение) в качестве одного из основных направлений проведения сравнительно-правовых исследований в современной России <1>. ——————————— <1> См.: Саидов А. Х. Сравнительное правоведение. М., 2006. С. 165 — 166.
В-четвертых, развитие правовой системы в современной России и в государствах — участниках СНГ происходит в условиях определенной преемственности по отношению к советскому праву. Советское право стало тем базисом, на основе которого создавалось и развивается право государств — участников СНГ, и его влияние на этот процесс до сих пор не преодолено, что предполагает общность подходов к правовому регулированию тех или иных проблем, в том числе в области национальной безопасности. В-пятых, государства — участники СНГ, несмотря на наличие сложностей в межгосударственных отношениях и участие в других межгосударственных организациях, до настоящего времени связаны многочисленными соглашениями в рамках СНГ, которые оказывают определенное влияние на правовые системы названных государств, на проводимую ими политику, в том числе в области национальной безопасности. В-шестых, сравнительное правоведение в данной области позволит показать роль международного права в регулировании общих проблем безопасности в государствах — участниках СНГ, выяснить характер взаимодействия международного права и внутреннего права в данной области. В-седьмых, в настоящее время разработан достаточно мощный юридический инструментарий проведения сравнительно-правового исследования, который может быть успешно применен и для сравнительно-правового анализа законодательств государств — участников СНГ в области обеспечения национальной безопасности <2>. ——————————— <2> См., например: Возжеников А. В. Национальная безопасность России: методология исследования и политика обеспечения: Монография. М., 2002; Тихомиров Ю. А. Курс сравнительного правоведения. М.: Норма, 1996. С. 432; Савчин М. В. Порiвняльне правознавство. Загальна частина. Навчальный посiбник. Киев, 2005. С. 288 (на укр. яз.).
Необходимость сравнительного анализа обеспечения национальной безопасности государств — участников СНГ вызвана как потребностями расширения и углубления сотрудничества во всех областях, что требует тщательной правовой регламентации и определенной интеграции законодательств, так и потребностями совершенствования российского законодательства, выработки механизмов выявления и локализации угроз национальной безопасности, которые могут исходить от ряда государств — участников СНГ, защиты своих национальных интересов. Проведение сравнительно-правовых исследований в данной сфере также обусловлено необходимостью расширения методологических исследований проблем национальной безопасности РФ и изучения в этих целях законодательств государств — участников СНГ. Современное состояние межгосударственных отношений в рамках СНГ оценивается неоднозначно. С одной стороны, наблюдается продолжение интеграционных процессов, в том числе в сферах обеспечения национальной безопасности, борьбы с преступностью, противодействия террористической деятельности. А с другой стороны, налицо определенные разногласия среди государств — участников СНГ в установлении приоритетов своего развития: углублять интеграционные отношения со странами Западной Европы через вступление в ЕС, НАТО или же углублять сотрудничество с Россией. В настоящее время государства — участники СНГ состоят членами ряда международных организаций, основными из которых являются: ГУАМ (Грузия, Украина, Азербайджан и Молдова) <3> и Единое экономическое пространство (ЕЭП) (Россия, Беларусь, Казахстан, Украина) <4>. Страны — участницы ГУАМ в большей степени ориентируют свою политику, в том числе в сфере обеспечения безопасности, на западные страны, прежде всего на США. Их действия в отношении России зачастую носят конфронтационный характер (яркий пример — политика Грузии в отношении России после так называемой революции роз). Государства ГУАМ пытаются привлечь для решения своих проблем мировое сообщество, используя трибуны международных организаций. Так, в повестку дня 61-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН по требованию Азербайджана, Грузии, Украины и Молдовы был включен дополнительный пункт «Затянувшиеся конфликты на пространстве ГУАМ и их последствия для международного мира, безопасности и развития». При этом была оспорена рекомендация Генерального комитета не включать этот пункт в повестку дня. ——————————— <3> Организация ГУАМ была создана в 1997 г. при участии Грузии, Украины, Молдавии и Азербайджана. Возрождение ГУАМ в 2005 г. связано с «цветными революциями» в Грузии и Украине и сближением руководства Молдавии с «новыми режимами» в этих странах. По сути, воссоздание ГУАМ стало попыткой противостояния влиянию России на постсоветском пространстве. <4> Соглашение о формировании Единого экономического пространства (Ялта, 19 сентября 2003 г.). Россия ратифицировала его Федеральным законом от 22 апреля 2004 г. N 22-ФЗ // СЗ РФ. 2004. N 17. Ст. 1589.
Страны — участницы ЕЭП в большей степени ориентированы на союз с Россией, что отражается и на их политике в сфере обеспечения безопасности. Кроме названных, государства — участники СНГ являются членами ряда международных организаций, действующих на постсоветском пространстве: Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭС) <5>, Шанхайской организации сотрудничества (ШОС), ряда других, где роль России в принятии решений является весьма значимой. ——————————— <5> Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества (Астана, 10 октября 2000 г.). Россия ратифицировала его Федеральным законом от 22 мая 2001 г. N 56-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 7. Ст. 632.
Разнонаправленные интеграционные стремления государств — участников СНГ заставляют их также обращать внимание на сравнительно-правовые исследования как важнейшее средство поиска оптимальных путей сближения национальных законодательств с законодательствами тех стран, с которыми предполагается установить более тесные взаимоотношения. Эта тенденция проявляется и находит свое юридическое закрепление в национальных законодательствах. Например, в Концепции общегосударственной программы адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского союза указывается, что целью данной программы является «создание предпосылок к подготовке законодательного поля для вхождения Украины в Европейский союз» <6>. Все это должно осуществляться в том числе на основе «предварительно проведенного всеобъемлющего сравнительно-правового исследования соответствия законодательства Украины законодательству Европейского союза». В Концепции совершенствования законодательства Республики Беларусь, утвержденной Указом Президента Республики Беларусь от 10 апреля 2002 г. N 205, говорится, что основной задачей Концепции является повышение эффективности правового регулирования общественных отношений в целях защиты прав и свобод личности, государственного суверенитета, национальных интересов и безопасности, приведения национального законодательства в соответствие с общепризнанными принципами международного права, осуществления правовой интеграции национального законодательства с законодательствами других государств, включая унификацию и гармонизацию законодательства Республики Беларусь с законодательствами Российской Федерации, государств — участников Евразийского экономического сообщества, СНГ. Процесс унификации и гармонизации должен осуществляться синхронно, с учетом интересов всех его государств-участников и не может носить односторонний характер. Защита суверенитета и национальной безопасности Республики Беларусь относится к основным направлениям развития законодательства этой страны. ——————————— <6> См.: Закон Украины от 21 ноября 2002 г. N 228-IV «О Концепции общегосударственной программы адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского союза» // Ведомости Верховной Рады Украины. 2003. N 3. Ст. 12.
В свое время в российской прессе писалось о том, что СНГ сыграло свою историческую роль «цивилизованного развода» государств, образовавшихся после распада СССР», и должно быть распущено. Высказываются разные предложения и о возможных направлениях реформирования СНГ. Однако СНГ продолжает существовать, что еще раз доказывает, что этот союз не исчерпал всех своих возможностей по развитию межгосударственного сотрудничества. Членство государств в межгосударственных организациях является важнейшим фактором, влияющим на систему обеспечения их национальной безопасности, что требует учета при проведении сравнительно-правового анализа. Ретроспективный взгляд на развитие правового регулирования в области обеспечения национальной безопасности после распада СССР показывает, что в 90-е годы российское законодательство в данной области, а также российские научные разработки стали основой для формирования законодательной базы обеспечения национальной безопасности целого ряда государств — участников СНГ <7>. Однако впоследствии российский законодатель не стал уделять должное внимание совершенствованию базовых законов в данной области, в частности, совершенствовать Закон РФ от 5 марта 1992 г. N 2446-1 «О безопасности», и законы о национальной безопасности государств — участников СНГ стали отличаться большей правовой проработанностью и конкретикой <8>. Это дает возможность адаптировать положительный зарубежный опыт в российских условиях. ——————————— <7> См.: Закон Кыргызской Республики от 11 января 1994 г. N 1362-XII «Об органах национальной безопасности Кыргызской Республики»; Закон Республики Казахстан от 21 декабря 1995 г. N 2710 «Об органах национальной безопасности Республики Казахстан»; Закон Республики Молдова от 31 октября 1995 г. N 618-XIII «О государственной безопасности»; Закон Туркменистана от 12 апреля 1993 г. «Об органах национальной безопасности Туркменистана». <8> См.: Закон Республики Казахстан от 26 июня 1998 г. N 233-1 «О национальной безопасности Республики Казахстан»; Закон Украины от 19 июня 2003 г. N 964-IV «Об основах национальной безопасности Украины».
В юридической литературе справедливо указывается, что использование сравнительного метода наряду с иными методами является основным в исследовании вопросов обеспечения национальной безопасности. Сравнительно-правовые исследования, отмечает А. Х. Саидов, можно проводить двумя способами — нормативным и функциональным. При нормативном сравнении отправным пунктом являются сходные правовые нормы, институты, законодательные акты. Функциональное сравнение, по его мнению, можно определить как исследование правовых средств и способов решения сходных или одинаковых социальных и правовых проблем различными правовыми системами <9>. ——————————— <9> См.: Саидов А. Х. Указ. соч. С. 15, 19.
По нашему мнению, относительная схожесть правовых систем государств — участников СНГ на первое место выдвигает именно нормативный способ проведения сравнительно-правовых исследований в области национальной безопасности. Однако по мере возрастания различий между правовыми системами государств — участников СНГ, их большей интеграции с иными правовыми системами роль функционального сравнения будет возрастать. При этом уже можно с уверенностью говорить о начале данной тенденции. Яркий пример — организация взаимодействия различных государств в рамках ШОС, в деятельности которой в настоящее время принимают участие Республика Казахстан, Китайская Народная Республика, Республика Кыргызстан, Российская Федерация, Республика Таджикистан, Республика Узбекистан. К основным целям Шанхайской организации сотрудничества относятся: укрепление взаимного доверия и добрососедства между странами-участницами; содействие их эффективному сотрудничеству в политической, торгово-экономической, научно-технической и культурной областях, а также в сфере образования, энергетики, транспорта, туризма, защиты окружающей среды и других; совместное обеспечение и поддержание мира, безопасности и стабильности в регионе; продвижение к созданию демократического, справедливого и рационального нового международного политического и экономического порядка <10>. Так, если правовые системы России и государств — участников СНГ тяготеют к романо-германской правовой семье, то правовая система КНР обладает большой спецификой, и функциональное сравнение просто необходимо для поиска оптимальных путей сближения позиций законодателей этих стран в целях решения общих проблем в области обеспечения национальной безопасности, важнейшими из которых являются: борьба с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом, незаконным оборотом наркотиков и оружия, незаконной миграцией. Еще большие возможности для использования функционального подхода в сравнительном правоведении будут открываться по мере более тесного включения в орбиту межгосударственного сотрудничества в области обеспечения национальной безопасности государств с иными правовыми системами, в частности, принадлежащими к англо-американской правовой семье (Англия, США). ——————————— <10> См.: Улахович В. Е. Международные организации: Справочное пособие. М., 2005. С. 212 — 215.
Основными проблемами в сфере законодательного обеспечения национальной безопасности государств — участников СНГ, подлежащими изучению в рамках сравнительно-правового исследования, являются: 1) концептуальные подходы к обеспечению национальной безопасности, находящие свое закрепление в праве, господствующие научные доктрины в данной сфере; 2) правовые основы обеспечения национальной безопасности, в первую очередь конституционно-правовые и административно-правовые основы; 3) правовое положение субъектов обеспечения национальной безопасности; 4) правовое положение государственных органов, наделенных компетенцией в сфере обеспечения национальной безопасности (их предназначение, задачи и функции, принципы деятельности, система и структура, компетенция, взаимодействие с иными субъектами обеспечения безопасности, контроль и надзор за их деятельностью, ответственность органов и должностных лиц, правовой режим государственной службы в данных органах); 5) практика реализации нормативных предписаний в области обеспечения национальной безопасности; 6) правовое регулирование межгосударственного взаимодействия в области обеспечения национальной безопасности. Взятые в единстве эти вопросы характеризуют объект сравнительного правоведения в области обеспечения безопасности государств — участников СНГ. В ходе сравнительно-правового анализа указанной сферы исследуется прежде всего законодательство этих государств. В монографии Ю. А. Тихомирова в этой связи совершенно справедливо отмечается, что «сравнительному анализу подлежат принятые в государствах, входящих в Содружество, нормативные правовые акты (прежде всего, законодательные) по одним и тем же или сходным вопросам» <11>. При этом изучение законодательства в данной области с неизбежностью вовлечет в орбиту сравнительно-правового исследования и иные, тесно связанные с ним, правовые явления: основные концепции и научные понятия; нормативные понятия и термины; источники права; отрасли и подотрасли законодательства; правовые институты, правовые акты, правовые нормы, законодательную технику, правоприменение. Поэтому сравнительно-правовое исследование в области обеспечения национальной безопасности предполагает анализ не только законодательства государств — участников СНГ, но и научных работ по этой проблеме, где дается анализ правовых явлений, связанных с законодательством <12>. ——————————— <11> Методические рекомендации по сравнительному анализу законодательств государств — участников СНГ, разработанные Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. В кн.: Тихомиров Ю. А. Курс сравнительного правоведения. М.: Норма, 1996. <12> См.: Национальная безопасность Республики Беларусь. Современное состояние и перспективы / Коллектив авторов. Минск, 2003; Нижник Н. Р., Ситник Г. П., Белоус В. Т. Национальная безопасность Украины (методологические аспекты, состояние и тенденции развития) / Под общ. ред. П. В. Мельника, Н. Р. Нижника. Киев, 2004.
Ю. А. Тихомиров отмечает, что в прикладном сравнительно-правовом анализе допускается немало ошибок, как познавательных, так и политико-юридических <13>. К наиболее типичным ошибкам он относит: механическое привнесение в российское право процедур управления, которые приложимы к органам иностранных государств с иной компетенцией; сопоставление норм, актов, институтов без учета общей системы национальных законодательств, конкретно-исторических процессов и ситуаций разных стран; игнорирование национальной специфики юридического мышления и правовой культуры, традиций; лоббирование механического заимствования норм извне и ряд других. ——————————— <13> См.: Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: Полный курс. Второе изд., доп. и перераб. М., 2005. С. 100.
Эти ошибки характерны и для отечественной практики правового регулирования отношений в сфере обеспечения безопасности. В качестве примера следует отметить само привнесение в российское право термина «национальная безопасность», взятого из американских источников. Ряд исследователей исходят из того, — говорит В. Г. Вишняков, что понятие «национальная безопасность» — следствие непрофессионального перевода понятия «national security», где слово «national» означает не нацию или национальность, а народ, государство. Поэтому правильным считается перевод «государственная безопасность» <14>. В нормативных правовых актах, принятых в России, активно используются эти два понятия без четкого установления соотношения между ними. ——————————— <14> См.: Правовое обеспечение безопасности Российской Федерации: Научно-практическое пособие / Под ред. В. Г. Вишнякова. М., 2005. С. 9.
Несколько слов о возможности применения результатов сравнительно-правового исследования. В наиболее общем виде итоги сравнительно-правового исследования, по мнению Ю. А. Тихомирова, могут быть применены: в процессе законотворческой деятельности; в толковании законов; в правоприменительной практике; в деятельности хозяйствующих субъектов; в научных исследованиях; в образовании кадров; в деятельности международных организаций и межгосударственных объединений <15>. ——————————— <15> См.: Тихомиров Ю. А. Курс сравнительного правоведения. М.: Норма, 1996. С. 49.
В процессе законотворческой деятельности результаты сравнительно-правового исследования обеспечения безопасности государств — участников СНГ могут найти применение при разработке проектов Федеральных законов «О национальной безопасности», «О Совете безопасности Российской Федерации», «О противодействии коррупции», «О правоохранительных органах», внесении изменений и дополнений в действующие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, регламентирующих различные направления обеспечения национальной безопасности. В правоприменительной практике очень важным является организация взаимодействия и координации деятельности специальных служб и правоохранительных органов государств — участников СНГ по противодействию терроризму, экстремистской деятельности, организованной преступности, коррупции, незаконному обороту наркотиков, оружия и боеприпасов, незаконной миграции. В научных исследованиях результаты сравнительно-правового исследования могут использоваться для конкретизации содержания таких фундаментальных для конституционного права, административного права, общей теории обеспечения национальной безопасности понятий, как «национальная безопасность», «государственная безопасность», «угрозы безопасности», «национальные интересы», «система обеспечения национальной безопасности», «специальные службы», и ряда других. В деятельности международных межправительственных организаций важнейшими направлениями использования результатов сравнительного анализа будут являться совместные скоординированные действия участников организаций, направленные на достижение общих целей, разработка модельных нормативных правовых актов, которые будут рекомендоваться к использованию при формировании национального законодательства. Сравнительно-правовой анализ законодательств государств — участников СНГ в области обеспечения национальной безопасности может многое дать как для теории, так и для практики регулирования общественных отношений в данной важнейшей области государственного управления, а оценка социальных систем различной степени сложности (государства в целом, его органов, организаций граждан, в том числе и коммерческих) и прогнозирование их развития с позиции обеспечения безопасности становятся важнейшими направлениями научных исследований.
