Деятельность сельских исполнителей и примирительных камер при сельских Советах как методы формирования правосознания сельского населения в 1928 — 1934 гг

(Мигущенко О. Н.) («Российская юстиция», 2008, N 4)

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ СЕЛЬСКИХ ИСПОЛНИТЕЛЕЙ И ПРИМИРИТЕЛЬНЫХ КАМЕР ПРИ СЕЛЬСКИХ СОВЕТАХ КАК МЕТОДЫ ФОРМИРОВАНИЯ ПРАВОСОЗНАНИЯ СЕЛЬСКОГО НАСЕЛЕНИЯ В 1928 — 1934 ГГ.

О. Н. МИГУЩЕНКО

Мигущенко О. Н., заместитель начальника Курского филиала Орловского ЮИ МВД России.

Институт сельских исполнителей, созданный в целях повышения общественной самодеятельности сельского населения и обеспечения выполнения сельскими Советами заданий по охране общественного порядка, личной и общественной безопасности граждан, не демонстрировал высокой эффективности. С одной стороны, это вызывалось невнимательным отношением сотрудников милиции к данному институту, а с другой — недостатками в организации деятельности сельских исполнителей сельскими Советами. Установка на то, что сельские исполнители должны являться помощниками милиции на селе <1>, в условиях загруженности сотрудников милиции вели к возложению на сельских исполнителей обязанностей сотрудников милиции в ущерб предусмотренным Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 27 марта 1924 г. «О сельских исполнителях» и Инструкцией НКВД РСФСР N 13 1927 года. Сельские исполнители ЦЧО <2> два раза в неделю должны были докладывать в районные административные отделения (РАО) о всех происшествиях на территории их сельского Совета, в то время как по обязанностям — только о совершенных и готовящихся преступлениях. Кроме того, выполняли работу, которая вообще не относилась к их обязанностям. Разносили участковым инспекторам милиции переписку и уголовные дела <3>, назначались на суточные дежурства при РАО и выполняли иные поручения <4>. С 1931 — 1932 гг. сельские исполнители стали активно использоваться РАО на охране урожая и колхозной собственности <5>. В силу этого выполнение прямых обязанностей становилось для сельских исполнителей затруднительным. Такое положение привело к мнению о ненужности сельских исполнителей. Кроме того, в состав сельских Советов с начала 1930 г. входили участковые инспектора милиции, что укрепляло такое мнение. Колхозы стремились освободиться от оплаты труда сельских исполнителей-колхозников. Поэтому в районах сплошной коллективизации с 1931 года были предприняты попытки упразднения данного института. Понадобился специальный циркуляр Главного управления милиции и уголовного розыска при СНК РСФСР от 22 июня 1931 г. N 32-110 с указанием о недопущении этого <6>. ——————————— <1> ГАКО. Ф. Р-2638. Оп. 1. Д. 65. Л. 15. <2> Центрально-Черноземная область (ЦЧО) существовала в период с 1928 по 1934 год. В состав ЦЧО входили современные Воронежская, Курская, Орловская, Белгородская, Липецкая и Тамбовская области, часть южных районов Тульской и Рязанской областей. Центром ЦЧО был город Воронеж. <3> ГАКО. Ф. Р-2638. Оп. 1. Д. 106. Л. 122. <4> ГАКО, Ф. Р-2638. Оп. 1. Д. 78. Л. 8. <5> ГАРФ, Ф. Р-9415. Оп. 3с. Д. 2. Л. 76; ГАРФ. Ф. Р-9415. Оп. 3с. Д. 1. Л. 142. <6> ГАРФ, Ф. Р-9415. Оп. 1. Д. 3. Л. 2 об.

Однако помимо превышения полномочий РАО имелись недостатки и в организации деятельности сельских исполнителей со стороны Советов. По поручению сельских Советов они разносили повестки, несли дежурства при сельсовете, убирали помещения и конюшни сельсоветов. Назначение сельских исполнителей производилось не председателями сельских Советов и не их президиумами, а отдельными членами сельсоветов. Поэтому лица, назначаемые сельскими исполнителями, в подавляющем большинстве были неработоспособными, неграмотными и несовершеннолетними. Имели место случаи назначения классово чуждых элементов, лодырей, стариков и беременных женщин. Они никем не проверялись, поэтому сроки выполнения сельскими исполнителями своих обязанностей длились от 5 дней до годов <7>. Фактически сельские исполнители были превращены в технический персонал РАО и сельских Советов, который объективно им был необходим. ——————————— <7> ГАРФ. Ф. 3316. Оп. 64. Д. 1407. Л. 2, 3, 5.

Стремление Советского правительства к преодолению недостатков в деятельности исполнителей и завершение в 1932 году сплошной коллективизации, когда большинство сельских жителей стало колхозниками, вызвали к жизни Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 10.05.32 «О сельских исполнителях». Пунктом восемь данного Постановления рабочее время, затраченное колхозником на выполнение обязанностей сельского исполнителя, зачитывалось как обычная его работа в колхозе с начислением трудодней. Однако следствием сплошной коллективизации, с одной стороны, стал рост иждивенческих настроений части колхозников, а с другой — возложение на колхозы обязанности по оплате труда всех работающих в сельской местности. Это значительно снижало жизненный уровень колхозников и доходность колхозов. Желание улучшить материальное положение колхозников вынудило Президиум ЦКК ВКП(б) и Коллегию НК РКИ СССР 14 октября 1932 г. принять решение о снятии с оплаты за счет колхозов всех лиц, не имеющих непосредственного отношения к колхозному производству. Под эту категорию лиц попадали и сельские исполнители. Возникшая в результате этого коллизия привела к тому, что областной комитет ВКП(б) ЦЧО стал запрещать начисление трудодней колхозникам — сельским исполнителям <8>. В этом решении областного комитета ВКП(б) ЦЧО достаточно наглядно прослеживается, во-первых, последовательная позиция Советского руководства к деятельности на основе принципа основного звена и потому стремление компенсировать недостаток материальных средств активизацией энтузиазма населения. Во-вторых, решающее влияние задач социально-экономической политики государства на все стороны общественной жизни и, в частности, на формирование правосознания. В-третьих, дает наглядное представление о понимании иерархии источников права, которое сложилось в правосознании того времени. ——————————— <8> ГАРФ. Ф. 3316. Оп. 64. Д. 1407. Л. 21.

Все указанное выше привело к трем следствиям. Стремление местных органов власти решать возникающие перед ними проблемы за счет сельских исполнителей превратили их в посыльных, уборщиков, сторожей, что понизило их социальный статус. Назначение несоответствующих лиц исказили значение этого института. Неначисление колхозникам трудодней за время выполнения ими обязанностей сельских исполнителей ухудшило их состав. Но главным следствием стало возрастание стремления населения всячески освободиться от выполнения обязанностей сельских исполнителей на условиях общественной нагрузки. Отсюда главным методом стимулирования населения к работе сельскими исполнителями становилось государственное принуждение. В ЦЧО с июня 1929 г. за неточное выполнение распоряжений руководства сельские исполнители стали привлекаться не к административной, а к дисциплинарной ответственности. За отказ от выполнения поручения или отказ граждан становиться сельскими исполнителями начальники РАО получали право привлекать таких лиц к уголовной ответственности по ст. 61 УК РСФСР (отказ от выполнения повинностей, имеющих общегосударственное значение) <9>. Тем самым с 1929 года был оформлен новый правовой статус сельских исполнителей. В этом смысле позиция областного комитета ВКП(б) ЦЧО в вопросе оплаты их труда может быть признана соответствующей логике того переходного времени, которая признавала приоритетность только задач социально-экономической политики. ——————————— <9> ГАКО. Ф. Р-2638. Оп. 1. Д. 78. Л. 8 об.

Эта логика нашла свое отражение и в Постановлении ВЦИК и СНК РСФСР от 26 марта 1928 г. «О карательной политике и состоянии мест заключения» (подробнее глава четвертая, параграф первый). Стремление разгрузить переполненные места лишения свободы диктовало необходимость усиления морального воздействия на лиц, совершивших незначительные правонарушения. Однако недостаток денежных средств вынуждал искать новые формы такой работы. И такая форма, с учетом опыта царской России, была найдена. Было решено возродить практику сельских общественных судов в виде примирительных камер при сельских Советах. Причинами создания примирительных камер стали, прежде всего, социально-экономические. 1. Экономическая причина, помимо указанной выше, заключалась в попытке поиска источников накопления капитала для проведения индустриализации за счет сокращения расходов на содержание государственного аппарата, а сельские общественные суды предполагали бесплатную в них работу судей <10>. Введение сельских общественных судов позволило сократить в 1929 году штаты только Курского окружного суда с 40 до 13 судей <11>. ——————————— <10> ГАОО. Ф. Р-473. Оп. 1. Д. 54. Л. 7. <11> ГАКО. Ф. Р-345. Оп. 1. Д. 47. Л. 21.

2. Социальная, определялась разгоравшимся в деревне конфликтом беднейшей части сельского населения и зажиточных. Кроме того, при подготовке мероприятий по массовой коллективизации и раскулачиваниям Советское правительство прогнозировало рост недовольства. На фоне традиционного недовольства сельского населения любым судом было важно, чтобы это недовольство не направлялось против государства, смягчалось участием в нем своих людей. Этому же служило и привлечение в народный суд заседателей <12>. ——————————— <12> ГАРФ. Ф. Р-3316. Оп. 65. Д. 12. Л. 5.

3. Важной причиной являлось стремление к повышению революционной законности через приближение суда к населению <13>. Примирительные камеры решали проблему массового (до 80%) прекращения дел частного обвинения по причине неявки сторон в силу удаленности их места проживания от суда <14>. С другой стороны, решали проблему непроведения выездных сессий судов из-за отсутствия средств. Кроме того, перегруженность народных судов способствовала их формальному отношению к делам частного обвинения, что снижало воспитательное воздействие. Создаваемые камеры решали и эту проблему <15>. ——————————— <13> ГАКО. Ф. Р-345. Оп. 1. Д. 40. Л. 134. <14> ГАОО. Ф. Р-473. Оп. 1. Д. 54. Л. 6. <15> ГАОО. Ф. Р-473. Оп. 1. Д. 143. Л. 45.

4. Повышению революционной законности способствовала и разгрузка народных судов. Отсюда следующая причина: организационно-практическая. Примирительные камеры должны были принять часть дел от народных судов и тем разгрузить их. На 1 июля 1929 г. в 226 народных судах области в производстве находилось 33065 неоконченных дел, что составляло почти 95% месячной нормы <16>. В среднем на один районный суд приходилось 146 неоконченных дел при месячной норме 150 дел. Последний факт объясняет причину появления в середине июля 1929 г. распоряжения областного суда о создании примирительных камер при всех сельских Советах области. ——————————— <16> ГАВО. Ф. Р-1439. Оп. 1. Д. 50. Л. 195, 196.

5. Последняя причина определялась господствовавшей тогда правовой идеологией. Идея отмирания суда нашла свое отражение в примирительных камерах. Они рассматривались как «орган отмирания суда» <17>. ——————————— <17> ГАКО. Ф. Р-345. Оп. 1. Д. 47. Л. 24 об.

Указанными причинами определялись и цели, которые планировалось достичь созданием примирительных камер. За первую половину 1928 года через производство органов прокуратуры области прошло более 20000 жалоб от крестьян. Из них 25% — от «нетрудового» элемента и только 0,6% — от батраков <18>. Такие факты на фоне массовых нарушений «зажиточными» законодательства о защите прав трудового крестьянства говорили о боязни беднейших слоев деревни выступать в защиту своих прав. Это свидетельствовало о неудовлетворительном выполнении государством социальной функции. Деятельность советского правительства по развитию социальной направленности государства в современной литературе иногда оценивается упрощенно, и потому необъективно, как процесс утверждения в содержании механизма правового регулирования «моноинтереса административно-командной системы, объявленного пролетарским, классовым» <19>. Но реальность заключалась в том, что все мероприятия в исследуемый период конечной целью имели именно пролетарский интерес. Одним из средств построения справедливого общества для беднейшего крестьянства и было создание примирительных камер. Поэтому основными целями их организации становились: вовлечение трудового крестьянства в управление страной через участие в работе суда (сформулировано В. И. Лениным в работе «Очередные задачи Советской власти»), культурно-правовое перевоспитание деревни и преодоление бюрократизма в деятельности народных судов <20>, защита интересов и прав трудящихся, борьба с пережитками старого быта и воспитания <21>. ——————————— <18> ГАВО. Ф. Р-600. Оп. 1. Д. 55. Л. 323. <19> Завадская Л. Н. Механизм реализации права. М.: Наука, 1992. С. 76. <20> ГАОО. Ф. Р-473. Оп. 1. Д. 54. Л. 114. <21> ГАВО. Ф. Р-600. Оп. 1. Д. 55. Л. 325.

Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 26 марта 1928 г. «О карательной политике и состоянии мест заключения» способствовало определению содержания деятельности примирительных камер как судебной деятельности, носящей воспитательный характер, исключающей применение репрессии. Поэтому сельские общественные суды в отличие от народного становились «бескодексными» судами. В этом смысле они рассматривались не как суды, а особые формы социального характера разрешения конфликтов. Они отличались от обычных судов своей сущностью, политикой и избираемыми мерами воздействия <22>. Все это позволяет характеризовать деятельность Советского правительства как работу по созданию основ гражданского общества. ——————————— <22> ГАКО. Ф. Р-345. Оп. 1. Д. 40. Л. 255, 527.

В работе примирительных камер имели место значительные недостатки. Вызывалось это прежде всего тем, что массовая работа по их созданию привела к комплектованию их неквалифицированными кадрами, а в ряде случаев и членами, обладавшими невысокими моральными качествами. В определенной степени причиной недостатков в работе камер выступало и избрание их руководителями председателей сельских Советов, которые подчиняли свою деятельность интересам Совета. Однако ответственность за недостатки в работе камер не может быть полностью адресована только ее членам. Работа камер не была обеспечена материально, в подавляющем большинстве случаев в них отсутствовало даже положение о примирительных камерах, не говоря уже о юридической литературе. Данный недостаток планировалось компенсировать увеличением выездов на места народных судей для инструктажа <23>. Однако ответственные за работу камер на своей территории народные судьи инструктажем и контролем практически не занимались. В лучшем случае обследовалось и инструктировалось 35% камер <24>, и происходило это, как правило, в случаях выезда судей в деревню по обеспечению хозяйственно-политических кампаний <25>. Отсюда можно сделать вывод о качестве такого инструктажа. Более того, взаимодействие камер и народных судов было невысоким. Народные судьи часто сами не знали о подсудности камер. Имели место факты неоднократного направления одного и того же дела на рассмотрение из народного суда в камеру, а из камеры в суд <26>. ——————————— <23> ГАОО. Ф. Р-473. Оп. 1. Д. 54. Л. 23. <24> ГАОО. Ф. Р-оп. 1. Д. 143. Л. 39. <25> ГАКО. Ф. Р-1826. Оп. 1. Д. 34. Л. 59. <26> ГАКО. Ф. Р-345. Оп. 1. Д. 40. Л. 42.

В то же время следует признать верность формулы, озвученной И. В. Сталиным: «Кадры решают все» <27>. Обследование примирительных камер Острогожского округа ЦЧО, проведенное в марте 1931 г., выявило две основные группы камер. Такие, где работа была организована, имелись незначительные недостатки, но население относилось к их работе с доверием и такие, в которых царило полное разложение, а отношение населения к ним было отрицательным. Главные причины этого заключались в отношении председателей к работе. В первом случае добросовестное, во втором, даже членами ВКП(б), или нежелание, или неумение организовать работу <28>. Это позволяет утверждать, что, во-первых, даже при наличии указанных выше проблем примирительные камеры могли вести работу достаточно эффективно, но для этого требовалось ответственное отношение ее членов, их энтузиазм. Во-вторых, в функционировании примирительных камер, так же как и в остальных сферах руководства сельской жизнью, сложилось два основных типа сельских руководителей. Тех, кто своим социально активным поведением принимал активное участие в преобразованиях, и других, отличавшихся пассивным поведением в силу чаще всего эгоистических мотивов. В отношении этих вторых и требовалось государственное принуждение в виде привлечения к уголовной ответственности. Тем самым мероприятия по чистке государственного и партийного аппаратов становились жизненно необходимы. ——————————— <27> Сталин И. В. Речь в кремлевском дворце на выпуске академиков Красной Армии. Вопросы ленинизма. Изд. одиннадцатое. М.: Государственное издательство политической литературы, 1946. С. 490. <28> ГАВО. Ф. Р-787. Оп. 1. Д. 23. Л. 38, 39.

——————————————————————