(Селиванов А. И., Хабибулин А. Г.) («Российский следователь», 2009, N 4)
РАЗРАБОТКА МЕТОДОЛОГИИ И СОЗДАНИЕ СИСТЕМЫ СТРАТЕГИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТЬЮ РОССИИ КАК КОМПЛЕКСНАЯ НАУЧНАЯ ПРОБЛЕМА
А. И. СЕЛИВАНОВ, А. Г. ХАБИБУЛИН
Хабибулин А. Г., начальник АЭБ МВД России, генерал-лейтенант милиции, доктор юридических наук, профессор.
Селиванов А. И., начальник научно-исследовательского отдела АЭБ МВД России, подполковник милиции, доктор философских наук, профессор.
В статье акцентируется внимание на разработке методологии управления системой безопасности России. Авторы приводят новое понимание безопасности, расширяющее действующую категорию. Безопасность рассматривается в двух аспектах — оперативном (тактическом) и стратегическом. В статье обосновываются меры, направленные на обеспечение безопасности. Россия, как и всякое государство, имеет собственные национальные интересы, собственный набор механизмов, сил и средств для обеспечения национальной безопасности. В последние несколько лет Россия пытается уйти от модели неуправляемого государства, поскольку российский опыт и опыт других стран обязывает критически взглянуть на одну из главных посылок классического либерализма об опасности сильного государства <1>. Стало очевидно, что ничуть не меньшую опасность представляет слабое государство, поскольку неспособность оказывать сколь-либо существенное воздействие на политические и экономические процессы, отсутствие государственной политики в различных сферах жизни общества способны привести к катастрофичным последствиям не только для данного государства, но и для всего международного сообщества, создают опасность для судеб человечества в целом. Начавшийся финансовый и экономический кризис в мире — еще одно тому подтверждение. ——————————— <1> В том числе глазами либеральных ученых (см.: Фукуяма Ф. Сильное государство: управление и мировой порядок в XXI веке. М., 2006).
Для того чтобы совокупность органов государственной власти оказалась способной выполнять свою роль в политической системе общества и иных сферах его жизнедеятельности, необходим определенный набор условий и факторов, адекватно и в полной мере покрывающих весь спектр проблем и по своей масштабности не уступающих, а напротив, превышающих возможности и спектр задач любой отдельной хозяйственной корпорации и иногосударственных субъектов. К числу основных, наиболее сущностных для этого объективных условий следует отнести следующие: правовые — наличие нормативно-правовой системы, являющейся легитимизирующей основой для тех или иных акций государства по воздействию на всю совокупность происходящих общественных процессов; социальные — социальная опора в лице либо населения в целом, либо определенных слоев, а также возможность повышения или понижения государством социального статуса (ранга) индивидов или групп; экономические — материальные ценности, необходимые для обеспечения регулятивного воздействия государства — государственная казна, государственный сектор экономики, плодородные земли, полезные ископаемые, инфраструктура связи, транспорта, энергетики и т. д.; силовые — аппарат принуждения в лице специальных институтов и органов, профессионально подготовленных для этого людей, а также оружия или иных средств; идеологические — наличие неких идеологем и ценностей, позволяющих государству обосновывать свое место в культурной и политической системе мира и добиваться должной степени консолидированности общества; научные, экспертные и информационно-аналитические — информация, объем, качество и каналы доведения которой позволяют осуществлять компетентное руководство процессами в стране. Только в том случае, если государство располагает всей совокупностью должных ресурсов, формирует свою государственную политику, это позволяет ему выполнять свое предназначение. Всякое государство жизнеспособно лишь тогда, когда в должной мере эффективно выполняет весь объем наиболее значимых функций. Отсутствие же или недостаточность какого-либо из названных ресурсов либо существенно снижает характер субъектности государства, либо делает данное государство нежизнеспособным. В этой связи понимание безопасности как состояния защищенности от военных, политических, ресурсных, хозяйственных, продовольственных и иных угроз тактического свойства неправомерно сужает спектр направлений и проблем. При формировании современного концепта «национальная безопасность» необходимо исходить из того, что основной целью национально-государственного строительства становится обеспечение конкурентоспособности страны в ближней и удаленной перспективе. Поэтому национальная безопасность должна рассматриваться как комплексная проблема, включающая в себя весь диапазон гуманитарно-общественных отношений, в особенности обеспечение защищенности и эффективного развития человека как сферы его духовности и культуры (информационно-идеологическая сфера), научно-инновационной, правовой, политической, хозяйственно-экономической в целом и естественно-военной, продовольственной, экологической, ресурсной и т. д. <2>. ——————————— <2> См.: Андреев А. П. Национальная безопасность как базовый принцип аналитической деятельности // Теоретико-методологические основы системных информационно-аналитических исследований. М., 2004.
При таком подходе первым методологическим основанием формирования системы национальной безопасности и управления ею является расширенная трактовка самого понятия национальной безопасности, которая должна пониматься как состояние тактической (в смысле краткосрочной) и стратегической (удаленной во времени) защищенности общества (нации и государства), как целостный комплекс условий и мер для обеспечения эффективного функционирования и развития общества и его хозяйственных механизмов, обеспечения их конкурентоспособности на национально-государственном уровне, минимизации рисков, предотвращения угроз и всех форм негативного воздействия на территориальную целостность, природную, хозяйственную, финансовую, политико-правовую, кадровую, научную, техническую, культурно-духовную, информационную и иные сферы жизнедеятельности общества во всех природных средах деятельности человека (земля, вода, воздух, космос) и в информационных пространствах. Кроме того, как национальные интересы, так и национальная безопасность могут и должны рассматриваться как в тактическом (краткосрочном и среднесрочном, с удалением 5 — 15 лет), так и в стратегическом (долгосрочные — с удалением в 20 — 25 лет и сверхдолгосрочные — с удалением в 50 — 75 и более лет) планах с формированием соответствующих организационных и управленческих механизмов <3>. ——————————— <3> Подробнее см.: Хабибулин А. Г., Селиванов А. И. Стратегическая безопасность Российского государства: политико-правовое исследование. М., 2008.
Из данного подхода вытекает несколько важных следствий, остановимся на трех из них. Первое следствие: обеспечение безопасности — это не просто «защита» от возникших (существующих) угроз, но и прогнозирование, предупреждение и профилактика внутренних и внешних угроз с целью обеспечения стабильного развития общества. Такая постановка проблемы безопасности требует качественного изменения уровня интеллектуально-научного обеспечения принятия управленческих решений (как оперативных, так в особенности и стратегических), формирования в стране совокупности научных и экспертно-аналитических структур, сопоставимых по масштабам и эффективности с аналогичными структурами развитых стран, т. е. десятков и сотен федеральных, региональных и отраслевых научных и экспертно-аналитических структур, десятков тысяч специалистов, которые должны стать органической частью системы управления развитием страны и обеспечения ее безопасности. Для справки: только в одной экспертно-аналитической структуре Конгресса США работают около 800 экспертов, специализирующихся практически во всех отраслях научного знания и практики управления. А таких государственных, коммерческих, разведывательных и иных аналитических структур только в США более 300. Второе следствие: принципиальные различия между тактическим и стратегическим управлением создают необходимость формирования подсистемы управления системой национальной безопасности таким образом, чтобы в ней были учтены как тактические, так и стратегические аспекты. Несколько детализируем этот тезис. Оперативное (тактическое) управление имеет цель-задачу реагировать на возникшую ситуацию (проблему) для ее эффективного использования либо нейтрализации и обеспечения тактических шагов для достижения стратегической цели. Стратегическое управление — это управление объектом исходя из задач достижения некоторой удаленной во времени (т. е. стратегической) цели, которая предполагает наличие осмысленного образа нового состояния объекта (его идеального плана). Это качественно отличает алгоритмы выработки управленческих решений оперативного и стратегического типов и соответствующее им научное обеспечение. Алгоритм выработки управленческого решения оперативного типа: 1) обнаружение и определение проблемы; 2) сбор информации, относящейся к проблеме; 3) составление плана принятия решения, включающего в себя выбор метода анализа ситуации, относящейся к проблеме, прогноза, определение исполнителей каждого из этапов, определение информационных, временных, финансовых, организационных и прочих ресурсных ограничений; 4) анализ ситуации, относящейся к проблеме; 5) определение того, как будут развиваться события при сохранении существующих тенденций и без активного вмешательства; 6) формирование альтернативных вариантов решения проблемы; 7) прогноз относительно последствий, к которым приведет реализация той или иной альтернативы; 8) определение целей субъекта принятия решения и выбор наилучшего варианта решения с учетом ресурсов; 9) исполнение решения; 10) анализ реакции на решения — реализация принципа обратной связи, мониторинг ситуации; 11) коррекция решения <4>. ——————————— <4> См., например: Симонов К. В. Политический анализ. М., 2002.
Алгоритм выработки управленческого решения стратегического типа: 1) целеполагание, т. е. выработка удаленной стратегической цели, формирование плана-образа объекта в удаленном состоянии; 2) анализ состояния объекта, его реальных возможностей (ресурсов и потенциала) и оценка альтернативных вариантов развития; 3) соотнесение целей и ресурсов (человеческих, материальных, финансовых, идеологических, информационных), корректировка целей с учетом ресурсов; 4) разработка способов достижения цели (собственно стратегии, государственной политики и тактических шагов по ее осуществлению); 5) осуществление пилотных проектов; 6) разработка целевых программ, календарного плана их реализации, коллективов исполнителей и ответственных; 7) разработка пакета документов, регламентирующих деятельность и ответственность коллективов исполнителей; 8) мониторинг ситуации; 9) механизмы корректировки планов и программ. Для примера приведем разделение на тактические и стратегически аспекты экономической безопасности, различающиеся по целям, спектрам задач и методам их решения. Тактические задачи обеспечения экономической безопасности: финансы, налоги, социально-экономическая безопасность и ближайшие перспективы регионов, состояние различных производств, происходящие экономические и управленческие операции и махинации (рейдерство, хищения, вывоз капитала, коррупция, легализация криминальных доходов и т. д.), деятельность преступных сообществ, деятельность информационных структур (идеологических, конкурентных, рекламных, PR и иных) и т. д. Стратегические задачи обеспечения экономической безопасности: управление государственными проектами; экспертно-аналитическое сопровождение государственного управления как специальной стратегической научно-методической, организационной и кадровой задачи; управление (включая безопасность) национально-государственными проектами (демография, молодежь, профессиональные кадры, образование и наука, хозяйственные проекты), инновационными проектами, проектами по новым и критическим технологиям, федеральными целевыми программами, экономическими рисками; продвижение и отстаивание собственной национальной идеологии и ценностей внутри страны и в мире. Третье следствие: разработка методологии и создание системы стратегического управления безопасностью России является самостоятельной комплексной научной и практической проблемой. Цель стратегической безопасности — обеспечение и защита национальной конкурентоспособности во всем спектре человеко-природно-технических отношений. Отправным моментом стратегического управления является определение (выбор) стратегической цели, разработка способов ее достижения (собственно стратегии и тактических шагов по ее осуществлению), т. е. целеполагание. Целеполагание — это многомерная и достаточно сложная процедура, предполагающая ряд шагов, но допускающая организационно-технологическую алгоритмизацию. Ее сущностью является разработка мысленного плана — образа нового состояния объекта, его модели, возможно, с набором параметров, с доказательством его оптимальности (предпочтительности, желательности) и аргументированным обоснованием его необходимости и возможности, а также технологии движения к этому плану-образу с формулировкой последовательности целей (группы целей) <5>. ——————————— <5> См.: Селиванов А. И. Процедура целеполагания в стратегическом управлении: мировоззренческое, научное и экспертно-аналитическое обеспечение // Информационно-аналитическое обеспечение стратегического управления: теория и практика. Труды второй Всероссийской научно-практической конференции. М.: ИНИОН РАН, 2006.
Осмысленное целеполагание и формирование перспективных планов развития социального объекта является одним из решающих условий деятельности «на опережение», предотвращения угроз развитию, качественного решения задач управления и реализации функций подсистемы управления, концентрации усилий и интеграции деятельности всей системы как целого вокруг избранных приоритетных целей, комплексного решения оперативных проблем в противовес реагированию на них после событий, во многом делающих подсистему управления заложником возникающих ситуаций либо манипулирования ею различными подсистемами самого объекта управления либо внешними системами. Поэтому совершенствование управления должно рассматриваться как управляемый (т. е. планируемый и контролируемый) процесс, требующий комплексного подхода. Государственное стратегическое целеполагание — сложная процедура, которая имеет как ценностно-мировоззренческое, так и научное наполнение. Принципиальное положение: мировоззренческое наполнение обусловлено в первую очередь духовно-ценностными установками народа. Действительные цели вырастают и опираются на углубленные ценностно-целевые запросы народа, уходящие в его духовно-историческую традицию и в реалии, с которыми он сталкивается в ту или иную эпоху. Потому первая задача ученых, экспертов, аналитиков — искать и находить во внутреннем духовно-ценностном мире своего народа, культуры установки, способные активизировать, мотивировать, способствовать реализации этого духа. Это и есть научность, понимаемая как соответствие целей управления объекту управления. Научные аспекты обеспечиваются, как в наиболее развитых странах, экспертным сообществом по всем направлениям функционирования и развития общества, в том числе на основе Форсайт-технологий. Подводя итог, отметим, что в настоящее время назрела необходимость трансформации механизма обеспечения стратегической безопасности, органически вплетенного в систему обеспечения национальной безопасности и обеспечивающего национальную безопасность на удаленную перспективу. Это требует, в частности, перехода от таких идеологических установок, как «разгосударствление», «приватизация», «собственность», «прибыль», к установкам «стратегическая национальная конкурентоспособность», «стратегическая национальная безопасность», «эффективность управления», «наукоемкость», «качество человека» и т. д. Отсюда следует, что государству необходима собственная четкая политика (стратегия), по крайней мере в таких важнейших сферах жизни общества, как научно-техническая, промышленная (включая региональные и отраслевые аспекты), инновационная, аграрная и продовольственная, молодежная, образовательная, кадровая, социальная, демографическая, идеологическая, информационная, в сфере природопользования, международная, миграционная, инфраструктурная политика и политика в развитии основных систем жизнеобеспечения (транспортные магистрали, водо-, газо-, энергоснабжение, утилизация отходов), которые несут в себе в том числе элементы стратегической политики в сфере обеспечения безопасности. Это предполагает соответственно выработку целей, системную разработку и корректировку национальных проектов и целевых программ, и, что особенно важно, создание механизмов (технологий) их реализации, ресурсного и правового обеспечения, контроля исполнения. По указанным выше направлениям необходимо, на наш взгляд, сформировать и утвердить на законодательном уровне Основы государственной политики, разработать соответствующие федеральные целевые программы, создать систему мониторинга по основным параметрам. Государство должно взять на себя кроме функций исполнения бюджета функции оценки перспектив развития отраслей, осуществления общенациональной стратегии развития, выделения приоритетных стратегических направлений, формирования инструментов для их осуществления (начиная с информационно-идеологической политики), формирования механизмов государственно-частного партнерства в реализации стратегических проектов. Это предполагает необходимость развития следующих направлений экспертно-научного обеспечения государственного управления: — разработка эффективных организационных систем и механизмов целеполагания, прогноза, выбора приоритетов, формирования национальных проектов и программ, эффективных механизмов их реализации, обеспечения политического, правового и экономического сотрудничества институтов государственной власти различного уровня и хозяйствующих структур всех форм собственности; — выделение с помощью этих механизмов «точек роста», формирование социальной базы, направленной информационной и идеологической политики; — совершенствование правовых механизмов формирования и реализации приоритетных национальных проектов; — разработка комплекса моделей для всех уровней экономической жизни страны, включая модели плановой организации различных сегментов и объектов экономики, оптимальных моделей функционирования производственных комплексов с учетом всех факторов: конкуренции, состояния и развития производственных мощностей и инфраструктур, ментальности кадров и т. д.; — разработка и перерасчет комплексных региональных проектов размещения новых производств, производительных сил и инфраструктур с учетом сложившейся в экономике ситуации и перспектив развития России; — разработка критериев оценки эффективности реализации государственных проектов и программ, системы регламентов и нормативов; — разработка систем контроля и комплекса контрольных показателей; — разработка научной и учебно-методической базы для подготовки и переподготовки кадров государственных служащих и специалистов негосударственных секторов экономики с учетом введения программно-целевого планирования в экономическую деятельность государства; — формирование механизма социальной и научной экспертизы и аудита национальных проектов и программ на стадии выбора приоритетов, предпроектных стадиях и стадиях разработки и утверждения национально-государственных проектов; — создание постоянно действующих механизмов и структур по обнаружению и мониторингу внешних и внутренних угроз для России, нормативно-правовой базы, регламентирующей использование данных прогнозных оценок; — разработка механизмов эффективного сотрудничества общества и экономических институтов, адаптированных для России; — разработка системных экспертно-аналитических структур для обеспечения принятия управленческих решений, включающих федеральные, региональные, отраслевые, хозяйственные элементы с выделенным и значимым общенациональным научно-методическим и экспертно-аналитическим ядром, функции которого должен исполнять уполномоченный государственный орган; — экономическая и правовая оценка всех аспектов международного сотрудничества России, экспертиза и моделирование процессов; — выявление иногосударственных, государственных и негосударственных технологий на территории России, особенно криминальных и теневых экономических механизмов и технологий, разработка механизмов и технологий противодействия, формирование правовой базы для ограничения угроз и опасных видов деятельности, формирование с этой целью специальных структур и механизмов государственной экспертно-аналитической оценки иностранных инвесторов во избежание искусственных банкротств, рейдерства, различных форм межгосударственной конкуренции; — формирование механизмов системного информационного взаимодействия правоохранительных органов с добропорядочными деловыми структурами с государственным участием с целью снижения государственных экономических рисков путем предотвращения деловых контактов с криминальными группировками и непорядочными партнерами (широко распространенная мировая практика); — формирование правовой базы для закрепления кадров, получивших образование на бюджетной основе, в бюджетных отраслях и учреждениях России и компенсации бюджетных затрат в противном случае; — обеспечение соответствия подготовки кадров потребностям реализации приоритетных направлений развития науки, технологий и техники и важнейших инновационных проектов; — создание условий для привлечения и закрепления талантливой молодежи в сфере науки и технологий, включая совершенствование практики стажировки за рубежом; — формирование информационной политики, направленной на повышение престижа труда (ученого, инженера, рабочего, служащего, врача, учителя, военного, сотрудника правоохранительных органов и т. д.); — создание целостной межведомственной системы правоохранительных органов по обмену передовым опытом и научно-методическими разработками по борьбе с преступлениями в экономической сфере. Это целостный комплекс государственных задач.
