(Пархоменко И. К., Киикова Л. К.) («Вопросы ювенальной юстиции», 2009, N 2)
РОЛЬ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ В БОРЬБЕ С ДЕТСКОЙ БЕСПРИЗОРНОСТЬЮ В ПРЕДВОЕННЫЕ ГОДЫ
И. К. ПАРХОМЕНКО, Л. К. КИИКОВА
Пархоменко И. К., преподаватель кафедры истории государства и права СПбУ МВД России, кандидат юридических наук.
Киикова Л. К., преподаватель кафедры истории государства и права СПбУ МВД России, кандидат юридических наук.
Важное место среди всех направлений государственной деятельности занимает забота о детях. Поэтому именно эта проблема имеет приоритетное значение на всех этапах развития нашей страны. С момента образования перед Советским государством и общественностью стояла проблема детской беспризорности. В рассматриваемый период детская беспризорность представляла серьезную трудность, так как затрагивались как экономические и политические, так и социальные интересы государства. Экономические, потому что определенная часть членов общества не только не участвовала в общественно полезном труде, но и не приобретала новых практических навыков и знаний для такого труда в будущем. Социально-политические негативные моменты заключались в том, что беспризорность вела к распространению преступности, проституции, наркомании. Ненормальные условия жизни беспризорных детей способствовали росту социально опасных заболеваний. Обитая на вокзалах, ютясь в подвалах, беспризорники пополняли криминальный мир. Рассматривая проблему детской беспризорности в указанный период, необходимо обратить внимание на причины, условия и факторы, породившие это явление, а также каково участие государственных органов, в том числе и силовых ведомств, в решении данного вопроса. Рост социальной напряженности и углубление кризиса в обществе в первую очередь затрагивают самые незащищенные слои населения, и прежде всего детей и подростков. Причины такого явления, как детская беспризорность, могут быть различными: проблема безработицы взрослых и подростков как города, так и деревни (которая остро стояла в 20-х годах XX в.), голод, разрушение прежнего образа жизни и др. Уже в 1917 г. вновь образованным Советским государством был провозглашен принцип социального воспитания детей, а борьба с детской беспризорностью, безнадзорностью и правонарушениями несовершеннолетних стала рассматриваться как часть единого дела охраны детей. В 1917 — 1919 гг. забота о детях имела материальную направленность, поэтому все вопросы, связанные с охраной детства, были сосредоточены в ведении органов социального обеспечения, в том числе и специальные меры по борьбе с беспризорностью и безнадзорностью и правонарушениями несовершеннолетних. В соответствии с Директивами СНК РСФСР от 9(22) января 1919 г. <1> Народным комиссариатом социального обеспечения была издана Инструкция для комиссии о несовершеннолетних, в обязанности которой входило не только рассмотрение материалов о правонарушениях несовершеннолетних, но и организация борьбы с беспризорностью. При комиссиях был создан институт обследователей-воспитателей для подготовки дел, которые рассматривались на их заседаниях, и последующего надзора за правонарушителями. Уже в 1919 г. была создана детская милиция для осуществления всех мер попечения о беспризорных и безнадзорных детях, состоящая из братьев и сестер социальной помощи. Совершенствование системы воспитательных учреждений обусловило переход в 1920 г. детской милиции, комиссий несовершеннолетних с институтом обследователей-воспитателей в ведение отделов народного образования. В 1921 — 1922 гг. была организована действующая единая система социально-правовой охраны несовершеннолетних, действующая в составе органов народного образования. На основании двухлетнего опыта работы детской милиции 23 сентября 1921 г. В. И. Ленин подписал Декрет «О детской социальной инспекции», которым вводилось новое наименование этих органов — «детская социальная инспекция». К своей работе детская социальная инспекция стала привлекать широкие круги общественности, для борьбы с беспризорностью и безнадзорностью несовершеннолетних на железнодорожном и водном транспорте по стране была создана единая система подразделений в составе органов Народного комиссариата путей сообщения СССР. ——————————— <1> См.: Декреты советской власти. М., 1957. Т. 1. С. 337 — 338.
В первое время проблему пытались решить силами различных органов государственного управления, педагогических организаций, силами воспитательных учреждений, путем широкого привлечения общественности. В систему органов, призванных реализовывать государственную политику в сфере борьбы с беспризорностью и безнадзорностью несовершеннолетних в предвоенный период, входили: Народный комиссариат просвещения, Народный комиссариат здравоохранения, Народный комиссариат социального обеспечения, Народный комиссариат путей сообщения, Народный комиссариат юстиции, Народный комиссариат финансов, а также соответствующие исполнительные органы на местах, областные, краевые, республиканские бюро по учету и распределению рабочей силы и др. Однако столь серьезная задача государственного масштаба требовала привлечения внимания к этой проблеме широкого круга государственных органов, в том числе и силовых ведомств, среди которых ведущую роль взяли на себя органы внутренних дел. Особое место в системе органов, занимающихся борьбой с беспризорностью и безнадзорностью несовершеннолетних, отводилось Народному комиссариату внутренних дел, который выполнял не только специальные функции, но и такие, как выявление и изъятие беспризорных и безнадзорных детей с улиц и других общественных мест, их фильтрация. НКВД занимался также организацией, обеспечением и контролем за работой детских приемников-распределителей, детских трудовых и детских трудовых воспитательных колоний, детских комнат милиции, комплектованием специальных нарядов по борьбе с беспризорностью и безнадзорностью несовершеннолетних и согласованием всех вопросов, связанных с ликвидацией беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних, с другими ведомствами и организациями, контролем за их реализацией. Для эффективности проведения политики в области борьбы с детской беспризорностью был изменен подход к осуществлению полномочий между органами государственного образования и милицией. Основные полномочия и ответственность за проведение борьбы с детской беспризорностью передавались соответствующим детским комиссиям при органах народного образования, а милиция как таковая должна была оказывать всемерное содействие этим комиссиям. Это было связано с тем, что, по сути, все способы борьбы с детской беспризорностью, которые осуществлялись милицией, по существу не являлись борьбой с самой беспризорностью как негативным явлением, а были лишь, с одной стороны, некоторым предотвращением от совместного проживания малолетних с взрослыми гражданами, большая часть которых имеет отношение к преступному миру, а с другой — ограждением общества от малолетних преступников. Поэтому лишь при выполнении определенных условий: устройстве детдомов с необходимыми жилищными условиями и питанием; обязательных занятиях по общеобразовательным предметам с такой категорией несовершеннолетних; необходимом надзоре со стороны администрации за детьми, проживающими в детдоме, чтобы последние не могли уходить из домов и шататься по городу — и со стороны милиции будет проявлена целесообразная работа в борьбе с беспризорностью <2>. ——————————— <2> См.: Новгородские полиция, милиция и органы внутренних дел в 1733 — 2000 годы. Великий Новгород, 2001. С. 232.
Нужно отметить, что действующая в то время система органов внутренних дел вобрала в себя весь опыт работы, накопленный в нашей стране по борьбе с беспризорностью и безнадзорностью несовершеннолетних за предыдущие годы. Только постепенное совершенствование деятельности помогло выработать эффективные методы работы с беспризорниками. К началу 30-х годов в области организации борьбы с беспризорностью, безнадзорностью и правонарушениями среди несовершеннолетних происходит некоторое снижение интенсивности использования специальных мер борьбы с этими явлениями. Одной из причин, по мнению З. Индрикова <3>, является недооценка народными комиссариатами просвещения союзных республик не только социальной опасности беспризорности, безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, но и возможности рецидивов правонарушений детьми. Возможно, такая недооценка явилась следствием как достигнутых успехов в ликвидации массовой уличной беспризорности и безнадзорности, так и широкого применения специальных мер предупреждения беспризорности, безнадзорности и правонарушений, давших положительный эффект. Результатом этой ликвидации стало преждевременное упразднение детской социальной инспекции (к 1932 г.), с одновременным сокращением штатов обследователей-воспитателей и ослаблением работы общественной детской инспекции, и упразднение аппарата управления по предупреждению беспризорности, безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на всех уровнях. Одновременно с этим были предприняты меры по усилению роли детских домов в искоренении беспризорности и безнадзорности. ——————————— <3> См.: Индриков З. Я. Организация и деятельность детских комнат милиции как органов социальной профилактики правонарушений несовершеннолетних (1935 — 1977): Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 1981. С. 20.
В период с 1917 по 1935 г. заметно возрастает роль милиции. В области борьбы с детской беспризорностью ею принимались следующие меры <4>: ——————————— <4> ГАНО. Ф. 819. Оп. 1. Д. 45. Л. 77.
1. Всех беспризорных детей на улице задерживают с целью выяснения личности и происхождения и направляют в приемник-распределитель. 2. Производит обходы мест общественного пользования, ночлежных домов, пивных, столовых, различных притонов, где ютятся вместе со взрослыми дети, с целью удаления последних и направления в приемник. 3. Беспризорных, замеченных в совершении деяний, законом наказуемых, милиция привлекает к ответственности, заводит уголовные дела, каковые направляет в комиссию при отделе народного образования. 4. В отношении тех, кто привлекается неоднократно за уголовные преступления и медико-педагогическое воздействие в отношении которых не помогает, милиция по согласованию вопроса с соответствующей комиссией передает дела в народный суд. Таким образом милиция оказывала всяческое содействие в работе детской социальной инспекции, а также вела борьбу с правонарушениями несовершеннолетних путем их раскрытия, задержания, проведения дознания по делам несовершеннолетних. В связи с сокращением штатов детских социальных инспекторов в конце 1920-х и начале 1930-х на милицию возлагалась большая часть работы с беспризорными и безнадзорными правонарушителями. В 1932 — 1933 гг. в Москве и Ленинграде в милиции начали создаваться специальные подразделения по борьбе с беспризорностью и безнадзорностью несовершеннолетних. К 1934 — 1935 гг. на местах создались реальные предпосылки для концентрации в ведении отделений милиции всех вопросов организации специальных мер борьбы с беспризорностью, безнадзорностью и правонарушениями несовершеннолетних, появилась возможность освободить органы народного образования от выполнения чисто «наружных» мероприятий по обеспечению общественного порядка со стороны несовершеннолетних. В связи с упразднением комиссий по делам несовершеннолетних и возложением на органы милиции обязанностей по борьбе с беспризорностью, безнадзорностью и правонарушениями несовершеннолетних НКВД СССР 28 июня 1935 г. издал Инструкцию о порядке задержания и дальнейшего направления беспризорных и безнадзорных детей. В данной Инструкции, в частности, предусматривалось создание комнат привода для детей, которые предназначались для временного содержания задержанных беспризорных, безнадзорных и заблудившихся детей и подростков. Характерно, что штатных сотрудников в них не было. Для непосредственной работы в этих комнатах выделялись работники милиции (по возможности с педагогической подготовкой). На них-то и возлагались обязанности проводить допрос доставленных, выяснять причины беспризорности и безнадзорности, выявлять взрослых, вовлекающих детей в антиобщественные занятия, подготавливать материалы для привлечения родителей к административной ответственности за озорство и уличное хулиганство детей. В зависимости от причин доставления задержанные возвращались родителям или направлялись в соответствующие детские учреждения. Руководство комнатами привода осуществляли органы внутренних дел. Проводимые в стране меры по борьбе с беспризорностью и безнадзорностью несовершеннолетних дали свои положительные результаты и вскоре позволили успешно решать поставленные задачи. Факт ликвидации детской беспризорности и безнадзорности в РСФСР к 1932 г. нашел свое отражение в Постановлении СНК РСФСР от 25 февраля 1935 г. по докладу НК РКИ РСФСР о ходе борьбы с детской беспризорностью <5>. Несмотря на достигнутые успехи, Советское государство не сняло с контроля работу с несовершеннолетними правонарушителями. В 1930-е годы уделялось большое внимание рассматриваемой проблеме. Наряду с органами народного образования органы милиции активно принимали участие в проведении различных мероприятий, направленных на борьбу с детской беспризорностью и безнадзорностью. ——————————— <5> СУ РСФСР. 1932. N 21. Ст. 106. Отд. 1.
В декабре 1937 г. было утверждено новое Положение о приемниках-распределителях НКВД для несовершеннолетних. В дальнейшем в 1940 г. с учетом пятилетнего опыта работы по ликвидации беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних издается новый ведомственный нормативный акт о работе по ликвидации беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних, непосредственно возлагавший обязанность заниматься осуществлением конкретных мероприятий в данном направлении на начальников территориальных отделений милиции. Получило официальное признание установившееся на практике наименование комнат привода для детей — «детская комната». Были расширены функции работников этих комнат (организация работы по выявлению и изъятию беспризорных и безнадзорных, обследование семейно-бытовых условий задержанных несовершеннолетних) и созданы специальные подразделения в отделах службы и боевой подготовки управлений рабоче-крестьянской милиции для руководства работой органов милиции по борьбе с беспризорностью и безнадзорностью несовершеннолетних <6>. ——————————— <6> См.: Смирнова Н. В. Реализация органами внутренних дел в годы Великой Отечественной войны и послевоенный период государственной политики в сфере борьбы с беспризорностью, безнадзорностью и преступностью несовершеннолетних. СПб., 2002. С. 15.
С началом Великой Отечественной войны проблема детской беспризорности и безнадзорности переходит на новый виток своего развития. Это связано с тем, что начавшаяся война создала новые условия для работы всех подразделений ОВД, сложились новые условия, способствующие росту беспризорности и безнадзорности. Для того чтобы справиться с этой проблемой, необходимо было провести ряд изменений в этой сфере с учетом имеющегося опыта, так как возникла настоятельная потребность создания такой системы органов внутренних дел, которая была бы способна успешно решать вопросы борьбы с беспризорностью, безнадзорностью и преступностью несовершеннолетних применительно к условиям военного времени. Стремясь сегодня найти пути и способы радикального решения острейших проблем беспризорности, безнадзорности и преступности несовершеннолетних, разумеется, необходимо учитывать имеющийся опыт прошлого. Использование накопленного исторического опыта позволяет установить принципиальные подходы к охране детства в Советском государстве; осмыслить природу сегодняшнего проявления рассматриваемого явления; использовать надежные и действенные способы борьбы органов внутренних дел с беспризорностью, безнадзорностью и преступностью несовершеннолетних. Беспризорные дети являются угрозой будущему России, так как перспективы развития государства непосредственно зависят от физического здоровья, нравственного воспитания и образования подрастающего поколения. Разработка и реализация основных мероприятий, связанных с совершенствованием системы выявления и учета беспризорных детей, социальных условий для их реализации, должны базироваться на сравнительно недавнем как положительном, так и отрицательном опыте Советского государства.
