ЧРЕЗВЫЧАЙНАЯ СИТУАЦИЯ — ТЕОРИЯ ИЛИ ЮРИДИЧЕСКИЙ ФАКТ (ПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ОПРЕДЕЛЕНИЯ)
В. Б. ГОЛЬЦОВ
Гольцов В. Б., докторант кафедры гражданского права Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент.
Сегодня обобщающий признак чрезвычайности, как непреодолимой силы, так и чрезвычайных ситуаций, упоминается во множестве научных исследований, различных по своей направленности нормативно-правовых актов. Однако мало кто задумывается, что же это такое чрезвычайная ситуация и какие юридические составляющие ее насыщают. В статье раскрывается, что понимается под чрезвычайными ситуациями и как отличить их от огромного разнообразия происходящих в мире других событий, процессов и явлений (катастроф, конфликтов, несчастных случаев).
At the moment resumptive feature of extraordinary element both as force majeur and as extraordinary situation is mentioned in a lot of scholarly studies and different normative legal acts. However it is unclear what extraordinary situation is and what juridical contents it has. The article reveals what is understood by extraordinary situations and how they can be delimited from a lot of different situations and events happening in the world (catastrophes, conflicts, accidents) <*>. ——————————— <*> Golcov V. B. Extraordinary situation — theory or juridical fact (issues of legislative definition).
В современном обществе все более ощутимыми являются противоречия, которые возникают между человеком и окружающей его природной средой. Уязвимость мирового сообщества по отношению к природным катастрофам растет, с каждым годом число пострадавших от них увеличивается. Возрастание потенциальной угрозы чрезвычайных ситуаций вызвано и многими другими явлениями, такими, как терроризм, военные конфликты, социальные волнения, расположением большого количества потенциально опасных объектов и производств, все это является источником экологических, производственных и многих других чрезвычайных ситуаций <1>. С чрезвычайными ситуациями связано множество различных действий органов власти, граждан и организаций, таких, как: выделение финансовых и материальных средств; привлечение сил и средств различных ведомств и организаций; выполнение множества работ и услуг, направленных на предупреждение, профилактику и устранение различных процессов с целью недопущения чрезвычайных ситуаций; надлежащее исполнение обязательств и т. д. ——————————— <1> Филонов Н. Беспризорный Госатомнадзор // Независимая газета. 1996. 16 февраля.
В дореволюционной доктрине понимания чрезвычайной ситуации как категории, имеющей правовое значение, принимаемой всеми однозначно, не произошло. Ученые так и не смогли выработать единые правовые характеристики такого понятия и в большей степени были склонны использовать различные другие термины и определения (например, явления природы или непреодолимая сила), в зависимости от отраслевого назначения и функционального применения их в жизненных ситуациях. Так, например, в комментарии к ст. 1536 Свода русских гражданских законов понятие непреодолимой силы приводилось наряду с прочими «непредвиденными случайностями», такими, как требование закона и простая случайность, придающими извинительный характер просрочке исполнения обязательства. Непреодолимой силой признавались, в частности, физические явления неожиданные и необыкновенные, наступление которых никто не мог не только предотвратить, но и предусмотреть либо предвидеть <2>. Большинство ученых, посвятивших свои исследования таким понятиям, отмечали их чрезвычайную сложность, в особенности в сравнении их с другими схожими понятиями <3>. ——————————— <2> Исаченко В. Л., Исаченко В. В. Обязательства по договорам. Опыт практического комментария русских гражданских законов. Комментарий на VI книгу 1 ч. 10 т. Свода законов. СПб., 1914. Т. 1. С. 366 — 368. <3> Пасек Е. В. Неимущественный интерес и непреодолимая сила в гражданском праве (классика российской цивилистики). М., 2003. С. 196.
В сегодняшние дни в законодательстве, регулирующем различные отношения, возникающие в деятельности Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в РФ (РСЧС), с чрезвычайными ситуациями связаны почти все нормы <4>. Широкое распространение соответствующая терминология получила и в других источниках законодательства, которые непосредственно не связаны с деятельностью РСЧС <5>. Отношения, возникающие в сфере РСЧС, которые связаны с чрезвычайными ситуациями, регулируются различными отраслями права, что, впрочем, не способствовало выработке единого подхода к определению понятия «чрезвычайная ситуация». Одни авторы, сопоставляя смежные с чрезвычайной ситуацией понятия, приводят различные отличительные признаки <6>, другие предлагают употреблять эти понятия в качестве синонимов, в зависимости от предмета и метода профессиональной деятельности <7>. ——————————— <4> Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (с изм. от 30 октября 2007 г.) // СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3648; СЗ РФ. 2007. N 45. Ст. 5418; Федеральный закон от 22 августа 1995 г. N 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» (с изм. от 28 апреля 2008 г.) // СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3503; СЗ РФ. 2008. N 18. Ст. 1938; Постановление Правительства РФ от 3 августа 1996 г. N 924 «О силах и средствах единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» (с изм. от 23 декабря 2004 г.) // СЗ РФ. 1996. N 33. Ст. 3998; СЗ РФ. 27 декабря 2004. N 52 (ч. 2). Ст. 5499; Постановление Правительства РФ от 21 мая 2007 г. N 304 «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» // СЗ РФ. 2007. N 22. Ст. 2640. <5> Так, соответствующая терминология встречается в части первой Гражданского кодекса РФ (п. 1 ст. 242 «Реквизиция», п. 3 ст. 401 «Основания ответственности за нарушение обязательства») // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301; СЗ РФ. 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3617; в п. 8 ст. 2 «Основные принципы законодательства о градостроительной деятельности» Градостроительного кодекса РФ от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ (с изм. от 22 июля 2008 г.) // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16; СЗ РФ. 28 июля 2008. N 30 (ч. 1). Ст. 3604; в п. 7 ст. 93 «Земли обороны и безопасности» Земельного кодекса РФ от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ (с изм. от 22 июля 2008 г.) // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147; СЗ РФ. 2008. N 30 (ч. 1). Ст. 3597 и др. <6> Григорьев В. Н. Расследование преступлений в чрезвычайных условиях (правовое обеспечение, организация, методика): Дис. … докт. юрид. наук. М., 1993. С. 112. <7> Предлагается рассматривать чрезвычайную ситуацию как экстремальную (Майдыков А. Ф. Предмет, задачи и система курса «Управление ОВД в экстремальных условиях». М., 1989. С. 6) либо социальное или национальное бедствие (Ларин А. М. Чрезвычайные ситуации и деятельность правоохранительных органов // Право и чрезвычайные ситуации. М., 1992. С. 102; Петрухин И. Л. Правовой режим в условиях социального бедствия // Государство и право. 1993. N 2. С. 46).
Раскрывая понятие «чрезвычайная ситуация», необходимо отметить, что в толковых и энциклопедических изданиях такое определение отсутствует, а существующая в них трактовка понятия «чрезвычайный» (исключительный, превосходящий, не предусмотренный обычным ходом дел, внезапно возникающий) <8> не позволяет достаточно точно и конкретно уяснить смысл рассматриваемого понятия. В послевоенный период, определяя термин чрезвычайности, некоторые ученые высказывали мнение о необходимости отнесения его к непреодолимой силе, явлениям природы и обстоятельствам общественной жизни <9>. В толковом словаре «ситуация» — это положение, составляющее сочетание условий и обстоятельств, создающих определенную обстановку <10>, что также не позволяет уяснить смысл чрезвычайной ситуации в целом. Несколько шире характеризуется «чрезвычайная ситуация» в словаре Уэбстера — неожиданная, непредвиденная обстановка, требующая немедленных действий <11>. Приведенные определения понятия «чрезвычайная ситуация» указывают на некоторые важные элементы (неожиданность, внезапность, непредсказуемость и т. п.), которыми, правда, можно охарактеризовать любое экстраординарное событие. ——————————— <8> Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1999; Советский энциклопедический словарь. М., 1987. <9> Семенов П. Г. Категория непреодолимой силы в советском праве // Советское государство и право. 1956. N 10. С. 46. <10> Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Указ. соч. С. 719. В психологическом плане «ситуация» — система внешних по отношению к субъекту условий, побуждающих и определяющих его активность (Краткий психологический словарь. М., 1985. С. 393). <11> Webster’s New World dictionaru of the Amerikan language. 2-nd College edition. Washington, 1996.
На основании ст. 1 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» чрезвычайная ситуация — это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей. Несмотря на существующее понятие «чрезвычайная ситуация» в специальном законодательстве РСЧС, не существует единого выражения всех качественных характеристик указанного понятия, соответствующее определение чрезвычайной ситуации иногда дублируется в законодательстве, а иногда выражается несколько иным образом, что свидетельствует о несовершенстве рассматриваемого понятия. Так, в абз. 1 ст. 1 Соглашения о взаимодействии государств — участников Содружества Независимых Государств в случае эвакуации их граждан из третьих стран при возникновении чрезвычайных ситуаций <12> «чрезвычайная ситуация — ситуация, при которой вследствие крайнего обострения внутриполитической обстановки либо вследствие вооруженных конфликтов с участием страны пребывания, стихийных бедствий, эпидемий, крупных аварий и катастроф в стране пребывания или в сопредельных странах возникает угроза жизни и здоровью граждан государств — участников настоящего Соглашения». ——————————— <12> Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ «Содружество». 1996. N 2. С. 102.
В других источниках понятие чрезвычайных ситуаций не раскрывается, а указывается на присущие им признаки, раскрывая их через «аварию», «несчастный случай», «чрезвычайные обстоятельства» и другие и характеризуя их по-своему <13>. Обобщающее законодательное понимание соответствующих терминов в законодательстве также отсутствует. Например, абз. 14 ст. 4 Трудового кодекса РФ <14> указывает на чрезвычайные обстоятельства (в условиях которых выполняются определенные работы), характеризуя их как чрезвычайное и военное положение, бедствие или угрозы бедствия (пожары, наводнения, голод, землетрясения, сильные эпидемии или эпизоотии), а также иные случаи, ставящие под угрозу жизнь или нормальные жизненные условия всего населения или его части; п. 3 ст. 401 Гражданского кодекса РФ <15> определяет чрезвычайные обстоятельства как непреодолимую силу и иные непредотвратимые при данных условиях обстоятельства; п. 1 ст. 111 Налогового кодекса РФ <16> сравнивает чрезвычайные обстоятельства со стихийными бедствиями или другими чрезвычайными и непреодолимыми обстоятельствами, которые устанавливаются наличием общеизвестных фактов, публикаций в средствах массовой информации и иными способами, не нуждающимися в специальных средствах доказывания. ——————————— <13> См.: ст. 286 Кодекса торгового мореплавания РФ от 30 апреля 1999 г. N 81-ФЗ (с изм. от 14 июля 2008 г.) // СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2207; СЗ РФ. 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3418. <14> Трудовой кодекс РФ от 30 декабря 2001 г. N 197-ФЗ (с изм. от 22 июля 2008 г.) // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 3; СЗ РФ. 2008. N 30 (ч. 1). Ст. 3613. <15> Гражданский кодекс РФ (часть первая) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ (с изм. от 1 сентября 2008 г.) // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301; СЗ РФ. 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3617; Гражданский кодекс РФ (часть вторая) от 26 января 1996 г. N 14-ФЗ (с изм. от 1 сентября 2008 г.) // СЗ РФ. 1996. N 5. Ст. 410; СЗ РФ. 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3418; Гражданский кодекс РФ (часть третья) от 26 ноября 2001 г. N 146-ФЗ (с изм. от 29 апреля 2008 г.) // СЗ РФ. 2001. N 49. Ст. 4552; СЗ РФ. 2008. N 18. Ст. 1939. <16> Налоговый кодекс РФ (часть первая) от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ (с изм. от 30 июня 2008 г.) // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3824; СЗ РФ. 2008. N 26. Ст. 3022; Налоговый кодекс РФ (часть вторая) от 5 августа 2000 г. N 117-ФЗ (с изм. от 30 июня 2008 г.) // СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3340; СЗ РФ. 2008. N 27. Ст. 3126.
Нестабильность в понимании чрезвычайных ситуаций вызывает неоднозначные научные мнения как в отечественной, так и в зарубежной литературе. В научной американской литературе и обиходной лексике в качестве синонима термина «чрезвычайная ситуация» используется термин «кризис» или «кризисная ситуация» <17>. Аналогичного мнения придерживается и О. Л. Дубовик, указывая на характерные присущие чрезвычайным ситуациям новые черты и тенденции, усматриваемые им в кризисе <18>. Однако такое положение дел совершенно неприемлемо в отечественных условиях. Следует поддержать мнения тех авторов, которые указывают на то, что если соответствующие термины рассматривать как синонимы чрезвычайным ситуациям, то это зачастую приводит к смешению разных понятий в теории и путанице в действиях <19>. Кризисы могут наступать в различных ситуациях, но не все из них можно считать чрезвычайными, требующими изменения правовой политики, привлечения сил и средств РСЧС и других действий. В определенных обстоятельствах (особенно в ожидаемых случаях стихийной и иной угрозы) при возникновении чрезвычайных ситуаций кризис вообще может отсутствовать, а есть свершившиеся факты, быстрые, решительные и слаженные действия различных организаций, сил и средств в сложившихся условиях. ——————————— <17> Hohenemaer Gh., Kater R. W., Slovic P. The nature of Technological Hazard // Science. 1983. April 22. N 220. P. 379; Kaplan S., Garrik B. J. On the Quantitative Definition of Risk // Journal Risk Analyze. 1981. N 12. P. 12. <18> Дубовик О. Л. Механизм действия права в чрезвычайных ситуациях // Обеспечение безопасности населения и территорий (организационно-правовые вопросы). М., 1994. С. 4 — 5. <19> Воробьев Н. Н. Развитие теории игр и экономическое поведение. М., 1970. С. 32.
Некоторые авторы отождествляют понятие «чрезвычайная ситуация» с понятием «катастрофа» и считают их взаимозаменяемыми понятиями <20>. Характеризуя «катастрофу» как серьезный срыв в жизнедеятельности общества, ведущий к большим человеческим и материальным потерям, которые наносят большой ущерб окружающей среде, данное понятие все же не может быть отождествлено с чрезвычайными ситуациями, поскольку не всегда может охватить возникающее явление общественной жизни, характеризуя его как чрезвычайную ситуацию. В данном случае, например, обострение внутриполитической обстановки в стране, согласно абз. 1 ст. 1 Соглашения о взаимодействии государств — участников Содружества Независимых Государств в случае эвакуации их граждан из третьих стран при возникновении чрезвычайных ситуаций, может характеризоваться как серьезный срыв в жизнедеятельности общества, однако не всегда ведущий к человеческим потерям и нанесению большого ущерба окружающей среде. В этом плане наиболее близки те авторы, кто рассматривает чрезвычайную ситуацию как катастрофу не только природного, экологического, техногенного, но и социального характера <21>. Возражая против отождествления катастрофы с чрезвычайными ситуациями, следует заметить, что катастрофу нужно рассматривать как внутреннее явление (как, например, авария, стихийное бедствие), являющееся одним из элементов наполнения, из чего состоит сама чрезвычайная ситуация, тем более что многие ученые впоследствии не отрицают, что катастрофу можно рассматривать все же как особый тип чрезвычайной ситуации. В этом плане следует поддержать тех исследователей, кто указывает на характерные ошибки таких взглядов, выражающиеся в том, что в таких определениях не учитывается состояние угрозы возрастания вреда от «обычных происшествий» и, кроме того, термин «катастрофа» представляет собой явление более узкого порядка в сравнении с чрезвычайной ситуацией <22>. Катастрофа, как и многие другие явления, предшествует возникновению чрезвычайной ситуации, являясь по своей сути одним из чрезвычайных обстоятельств (чрезвычайных происшествий), из которых впоследствии может возникнуть чрезвычайная ситуация. Причем чрезвычайная ситуация может состоять как из совокупности различных обстоятельств (случившейся катастрофы, вследствие которой наступила авария ряда объектов или объекта), так и самих непосредственных событий (например, взрыв, повреждение материального объекта, гибель людей и т. д.). ——————————— <20> Марчук Т. Н. Управление процессом предупреждения ЧС и ликвидации их последствий: Дис. … канд. экон. наук. М., 2000. С. 19. <21> Пригожин А. И. Социодинамика катастроф // Социологическое исследование. 1989. N 3. <22> Тычинин С. В. Гражданско-правовые способы защиты прав граждан и организаций при чрезвычайных ситуациях: Дис. … канд. юрид. наук. СПб., 1996. С. 32.
Главное заключается не в количестве определенных событий и обстоятельств (т. е. их совокупности или перечислении, на чем настаивают отдельные представители), а в их качестве, признании их «чрезвычайными». Именно критерий чрезвычайности тех или иных условий, событий и обстоятельств позволяет в дальнейшем определить, чрезвычайная это ситуация или нет. Критерий чрезвычайности — отклонение от нормальных условий жизнедеятельности общества, вызванное необычным обстоятельством, событием или условием, исключающее возможность предусмотреть или предвидеть то или иное явление, даже при самой тщательной предосторожности и предусмотрительности, оно должно характеризоваться как не предусмотренное нормой или отклоняющееся от нормы в обществе, выражающейся в нормальном ритме и планомерном развитии всех структур и организаций в нем. Критерий чрезвычайности различных условий, событий и обстоятельств носит при этом конкретный характер и во многом зависит не от природы (происходящих в ней явлений), а от действий людей, формируемого ими законодательства, отражающего научно-технический прогресс, социальные явления, отражающиеся в обществе, характеризующего планомерность его развития на определенном жизненном этапе. От того, как общество предусмотрело и подготовилось к аварии на объекте, наводнению, другому стихийному бедствию, во многом будет зависеть возникновение самих чрезвычайных ситуаций. В истории развития общества начиная с древнеримской империи можно приводить достаточно примеров, когда вооруженные походы, войны, конфликты, сопровождающиеся гибелью людей, не являлись чрезвычайными обстоятельствами, а являлись нормальным планомерным развитием того или иного общества. Другой пример, когда происходит нарушение норм и правил при строительстве либо технической эксплуатации объекта, которое в дальнейшем может привести к его разрушению и возникновению чрезвычайной ситуации. Таким образом, во-первых, необходимо актуализировать правовое понимание чрезвычайной ситуации. Во-вторых, формулируя определение чрезвычайной ситуации в самом общем плане, необходимо, чтобы оно указывало на цель — установить состояние угрозы возникновения опасных явлений, которые могут повлечь негативные изменения в системе. В-третьих, такое определение должно быть единым в большом массиве законодательства, формируемом в отдельную отрасль законодательства о чрезвычайных ситуациях, которая должна стать основой единого регулирования и развития всего многообразия различных по своей сути отношений. Формулируя юридическое определение чрезвычайных ситуаций, особо следует обращать внимание на такие его основные составляющие, как оценка произошедшего события; следствие события или совокупности событий; воздействие на событие преднамеренных, непреднамеренных и смешанных юридических фактов; последствия таких юридических фактов, которые всегда влекут за собой негативные изменения качества объекта воздействия, выражающиеся в чем-либо.
