(Лесников П. А.) («Информационное право», 2009, N 3)
ИНФОРМАЦИОННОЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ И ПОДРАЗДЕЛЕНИЙ ГИБДД МВД РОССИИ
П. А. ЛЕСНИКОВ
Лесников П. А., главный государственный таможенный инспектор правового отдела Челябинской таможни, аспирант Российской таможенной академии.
В статье рассмотрены основы взаимодействия таможенных органов и подразделений ГИБДД МВД России, цели и принципы взаимодействия, применяемые формы и связанные с ними проблемные вопросы информационного взаимодействия таможенных органов и подразделений ГИБДД МВД России. Обозначены предложения по повышению эффективности такого информационного взаимодействия.
Система информационного обеспечения государственных органов исполнительной власти должна обеспечивать оптимальное взаимодействие органов между собой в решении насущных задач государственного управления. Наличие большого количества нормативных актов свидетельствует о признании законодателем необходимости совершенствования взаимодействия при решении задач, возлагаемых на различные государственные органы. В частности, в соответствии с пунктом 4 Положения о ФТС России <1> Федеральная таможенная служба осуществляет свою деятельность непосредственно и через таможенные органы и представительства службы за рубежом во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, Центральным банком Российской Федерации, общественными объединениями и иными организациями. ——————————— <1> Постановление Правительства РФ от 26 июля 2006 г. N 459 «О Федеральной таможенной службе» (ред. от 10.03.2009) // Справочная система «КонсультантПлюс», 2009.
Так, согласно Положению о ГИБДД МВД России <2> Госавтоинспекция осуществляет свою деятельность во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления муниципальных образований, другими подразделениями органов внутренних дел Российской Федерации, организациями, средствами массовой информации, а также сотрудничает в установленном порядке с компетентными органами иностранных государств. ——————————— <2> Указ Президента РФ от 15 июня 1998 г. N 711 «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения» (ред. от 03.07.2008) // Справочная система «КонсультантПлюс», 2009.
Вместе с тем в нормативно-правовых актах понятие «взаимодействие» не закреплено. В Толковом словаре С. И. Ожегова и Н. Ю. Шведовой дано следующее определение понятия взаимодействия: взаимная связь явлений; взаимная поддержка. Взаимодействие войск (согласованные действия войск при выполнении боевой задачи) <3>. ——————————— <3> Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М.: АЗЪ, 1998. С. 77.
Подразделения ГИБДД МВД России, как и таможенные органы, созданы для выполнения определенных функций и решения поставленных перед ними задач. В связи с чем и взаимодействие данных государственных органов должно способствовать выполнению функций и решению задач, поставленных перед данными государственными органами, посредством повышения эффективности их деятельности. Необходимо отметить, что повышение эффективности деятельности на основе взаимодействия подразделений ГИБДД МВД России с таможенными органами должно быть взаимным, а не одного государственного органа за счет другого, данное условие можно назвать качественной характеристикой налаженного взаимодействия. Кроме того, налаженное взаимодействие можно охарактеризовать по результатам, достигнутым действиями одного государственного органа, направленным на достижение собственных целей, которые при этом способствуют достижению целей другого государственного органа. В связи с чем согласимся с Н. В. Бугелем, который характеризует взаимодействие в органах внутренних дел как регламентированный нормативными правовыми актами способ организации совместной деятельности, направленный на повышение эффективности системы органов внутренних дел в целом и каждого звена в отдельности, что достигается взаимным учетом сфер компетенции, сил, средств, интересов и целей всех сторон взаимодействия <4>. ——————————— <4> Бугель Н. В. Обеспечение функционирования механизма управления органами внутренних дел (правовые, методологические и организационные аспекты). СПб.: СПб. ун-т МВД России, 2000. С. 32.
Учитывая, что целью организации взаимодействия является решение определенных задач, главная цель взаимодействия — обеспечение эффективности деятельности государственных органов, в том числе в рассматриваемой сфере деятельности. Вместе с тем необходимо выделить промежуточные цели взаимодействия — своеобразные ступеньки, преодоление которых позволит достичь главной цели. Такими ступеньками во взаимодействии таможенных органов и подразделений ГИБДД МВД России являются системность и последовательность в решении задач, устранение дублирования, в том числе и посредством создания единых информационных систем, обеспечение рационального использования сил и средств, в том числе и путем совместного проведения государственных закупок. Анализ практической деятельности таможенных органов и подразделений ГИБДД МВД России указывает, что особенности функционирования определенной службы или подразделения, их материально-ресурсное, информационное обеспечение и, конечно, кадровые возможности формируют их потенциальные возможности, которые не всегда используются в полном объеме, что приводит к сбоям на уровне всей системы, будь то таможенные органы или подразделения ГИБДД МВД России. Между тем полное использование возможностей только отдельных подразделений также негативно скажется на функционировании всей системы. Анализ задач, решаемых таможенными органами и подразделениями ГИБДД МВД России, предполагает необходимость определения форм взаимодействия, порядка взаимного обмена информацией между должностными лицами, структурными подразделениями, ведомствами. Несмотря на то что формам взаимодействия в юридической литературе уделяется существенное внимание, единого понятия «форма взаимодействия» не сформулировано. Соглашаясь с мнением Н. А. Якубовича, форма взаимодействия — вид связи участников взаимодействия и те средства, с помощью которых достигается согласованность в их деятельности <5>. ——————————— <5> Бердичевский Ф. Ю. Условия эффективности взаимодействия органов следствия и милиции по уголовному делу. Проблемы повышения эффективности предварительного следствия // Тезисы научно-практической конференции. Л., 1973. С. 73.
В рассматриваемой сфере отношений между государственными органами выделяют две формы взаимодействия — внутриведомственную и межведомственную. Внутриведомственная форма взаимодействия — совместная деятельность должностных лиц (подразделений, служб) одного государственного органа. Межведомственная форма взаимодействия — совместная деятельность должностных лиц (подразделений, служб) разных государственных органов. По периоду времени и уровню взаимодействия выделяют следующие формы взаимодействия: — единовременная — наиболее распространенная форма взаимодействия, представляет собой разовые согласованные действия, в том числе оказание содействия для решения какого-либо вопроса; — периодически действующая — согласованные действия проводятся время от времени, по мере необходимости; — постоянно действующая — согласованная деятельность осуществляется на всем протяжении деятельности государственных органов. Наиболее характерными формами взаимодействия таможенных органов и подразделений ГИБДД МВД России при легализации транспортных средств является издание совместных правовых актов, а также обмен информацией по письменным запросам. Издание совместных правовых актов является межведомственной, обычно постоянно действующей формой взаимодействия. В качестве условий для издания совместных правовых актов можно выделить: — наличие проблемных вопросов в условно общей сфере деятельности, закрепленной законом, требующих комплексного (системного) подхода; — назревшая потребность решения таких вопросов, в том числе проявляющаяся в сложности прямого применения законодательных актов; — прогнозируемый экономический эффект проводимых мероприятий соотносим или превосходит затраты на осуществление таких мероприятий; — наличие передового мирового опыта или разработанных мировых стандартов, диктующих необходимость их внедрения. Целью принятия таких актов является качественное исполнение законов, в соответствии с которыми они принимаются, а зачастую и создание механизмов их реализации. Еще в 1996 г. изданием Положения о взаимодействии таможенных органов, подразделений государственной автомобильной инспекции и служб международных автомобильных перевозок при контроле товаров и автотранспортных средств, перемещаемых через Государственную границу РФ <6>, была сделана попытка закрепить порядок взаимодействия таможенных органов и подразделений ГИБДД МВД России. В том числе подпунктами «б», «в» пункта 3.2.1 данного Положения информационное взаимодействие предусматривалось: ——————————— <6> Письмо ГТК России от 11 июля 1996 г. N 01-15/12349 «О Положении о взаимодействии» (отказано в регистрации Минюстом России Положению, направленному данным документом. Письмо Минюста России от 10 марта 1997 г. N 07-02-234-97) // Справочная система «КонсультантПлюс», 2009.
— в виде обмена информацией об автотранспортных средствах, прошедших таможенное оформление и зарегистрированных в подразделениях Госавтоинспекции (данные о владельцах, реквизитах оформленных документов, самих автотранспортных средствах, порядке регистрации и регистрационных знаках); — направлением взаимных мотивированных запросов по возникающим вопросам в порядке оперативной деятельности. К сожалению, данный документ не применялся в связи с отказом в государственной регистрации Минюстом России. В качестве яркого, работающего примера можно привести совместный Приказ ФПС России N 32, МВД России N 75, МНС России N АП-3-34/75, Минсельхозпрода России N 60, Минтранса России N 10, Минздрава России N 79, ГТК России N 52, ФСБ России N 77, ФСНП России N 71 от 28 февраля 2000 г. «Об утверждении Положения об основах взаимодействия ФПС России, МВД России, МНС России, Минсельхозпрода России, Минтранса России, Минздрава России, ГТК России, ФСБ России, ФСНП России при пересечении Государственной границы РФ транспортными средствами и перемещении через Государственную границу РФ товаров в морских пунктах пропуска» <7>. ——————————— <7> Приказ ФПС России N 32, МВД России N 75, МНС России N АП-3-34/75, Минсельхозпрода России N 60, Минтранса России N 10, Минздрава России N 79, ГТК России N 52, ФСБ России N 77, ФСНП России N 71 от 28 февраля 2000 г. «Об утверждении Положения об основах взаимодействия ФПС России, МВД России, МНС России, Минсельхозпрода России, Минтранса России, Минздрава России, ГТК России, ФСБ России, ФСНП России при пересечении Государственной границы РФ транспортными средствами и перемещении через Государственную границу РФ товаров в морских пунктах пропуска» // Таможенные ведомости. 2000. N 4.
Бесспорно, существенное значение для деятельности как таможенных органов, так и подразделений ГИБДД МВД России имеет внедрение наиболее рациональных, эффективных методов и приемов взаимодействия. Следующей характерной и при этом наиболее распространенной формой взаимодействия является обмен информацией по письменным запросам, которая является межведомственной единовременной формой взаимодействия. При этом сложно назвать данную форму взаимодействия эффективной и рациональной. В качестве примера можно привести информацию, доведенную письмом ГТК России от 27 июля 2000 г. N 05-10/21147 «О получении из МВД России информации по транспортным средствам», которым сообщалось следующее. По информации ГИБДД МВД России, в ГУ ГИБДД МВД России поступает большое количество обращений от таможенных органов о предоставлении информации из баз данных зарегистрированного автотранспорта, похищенной (утраченной) и распределенной спецпродукции. В связи с отсутствием федеральной базы данных зарегистрированного автотранспорта справки о совершенных регистрационных действиях, зарегистрированных транспортных средствах и их собственниках либо лицах, от имени собственников пользующихся и (или) распоряжающихся транспортными средствами на основании доверенности, а также документы, послужившие основанием для совершения регистрационных действий, выдаются на основании письменного запроса территориальными подразделениями Госинспекции по месту регистрации автотранспорта. При направлении запроса необходимо указывать двухзначный код региона в соответствии с Перечнем цифровых кодов регионов РФ, приведенным в приложении 1 к Положению о паспортах транспортных средств и шасси транспортных средств, утвержденному совместным Приказом МВД России, ГТК России и Госстандарта России от 30 июня 1997 г. N 399/388/195. Подразделения Госинспекции и ИЦ МВД, ГУВД, УВД субъектов РФ обладают необходимыми возможностями для исполнения запросов по транспортным средствам в пределах региона, а в случае необходимости и возможностью постановки их в розыск. В изложенной информации трудно не обратить внимание на следующие факты: большое количество запросов от таможенных органов, отсутствие федеральной базы зарегистрированного автотранспорта, а также необходимость при направлении запроса заранее знать, в каком регионе искать транспортное средство. При этом необходимо заметить, что с того времени двумя ведомствами сделано многое для урегулирования сложившейся ситуации информационного голода, в частности, совместным Приказом МВД России и ГТК России от 7 июля 2003 г. N 522/741 «О мерах по реализации взаимного автоматизированного обмена информацией по транспортным средствам» <8> утверждено Положение о порядке организации взаимного автоматизированного обмена информацией между подразделениями Госавтоинспекции и таможенными органами Российской Федерации. Хотя данным Приказом кроме взаимного информационного обмена закреплялась необходимость не сведения информации в единую базу данных, а ведение двух параллельных баз данных с некоторым различием в реквизитах и областью применения, изданием данного Приказа совершен большой шаг двух ведомств навстречу друг другу. ——————————— <8> Приказ МВД России N 522, ГТК России N 741 от 7 июля 2003 г. «О мерах по реализации взаимного автоматизированного обмена информацией по транспортным средствам» // Справочная система «КонсультантПлюс», 2009.
Вместе с тем, несмотря на нормативное закрепление взаимного информационного обмена, ФТС России в 2006 г. выявлено, что в ряде таможен не налажено взаимодействие с территориальными подразделениями Госавтоинспекции органов внутренних дел по постановке в розыск, взаимному информированию и снятию с розыска транспортных средств, в связи с чем издано распоряжение Федеральной таможенной службы от 2 марта 2006 г. N 65-р «О розыске автотранспортных средств, незаконно ввезенных на таможенную территорию Российской Федерации». И только в 2006 г. как логическое продолжение Приказа МВД России и ГТК России от 7 июля 2003 г. N 522/741 был издан Приказ МВД России и ФТС России от 19 июля 2006 г. N 571/671 «Об утверждении Инструкции о порядке совместных действий подразделений органов внутренних дел и таможенных органов при выявлении транспортных средств, находящихся в розыске». На основании изложенного можно сделать следующий вывод, что в отношении информационного взаимодействия таможенных органов и подразделений ГИБДД МВД России оптимальной формой данного межведомственного взаимодействия является постоянно действующая единая автоматизированная информационная система, позволяющая получать доступ к необходимой информации в режиме прямого доступа, чего можно достичь благодаря применению современных информационных технологий, на основании принятия совместных нормативно-правовых актов по вопросам, отнесенным к их ведению. Исходя из вышеизложенного, сформулируем понятие: форма информационного взаимодействия таможенных органов и подразделений ГИБДД МВД России — способ осуществления ими совместных действий, нацеленных на повышение эффективности государственного управления в сфере легализации транспортных средств. Учитывая, что вопрос информационного взаимодействия является важным и вместе с тем не может рассматриваться в отрыве от всей системы информационного обеспечения, представляется необходимым отразить данный вопрос в сформулированной и в дальнейшем предложенной к рассмотрению Концепции информационного обеспечения таможенных органов и подразделений ГИБДД МВД России. Концепция подразумевает наличие налаженного информационного взаимодействия данных государственных органов, заключается в первую очередь в заключении соглашения о взаимодействии между ФТС России и ГИБДД МВД России, которое должно быть построено на основных принципах взаимодействия, определять его цели и задачи, включать формы сотрудничества. Данное соглашение будет служить правовой основой, закрепляющей направления и конкретные формы взаимодействия, позволяющей достичь целей повышения эффективности государственного управления в сфере легализации транспортных средств.
