Пограничный и таможенный контроль на границах Российского государства как инструмент противодействия незаконной миграции: исторический опыт

(Ульянич А. М.) («Миграционное право», 2011, N 4)

ПОГРАНИЧНЫЙ И ТАМОЖЕННЫЙ КОНТРОЛЬ НА ГРАНИЦАХ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА КАК ИНСТРУМЕНТ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ НЕЗАКОННОЙ МИГРАЦИИ: ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ

А. М. УЛЬЯНИЧ

Ульянич А. М., Пограничная академия ФСБ России, кандидат исторических наук.

Российская Федерация имеет самую протяженную в мире границу, которую пересекают сотни воздушных, морских (речных), автомобильных и железнодорожных путей сообщения, по которым ежедневно движется значительное количество людей, транспортных средств, перемещаются товары и грузы. По этим же путям попадают в Россию и иммигранты. На путях международного сообщения находятся пункты пропуска, в которых осуществляется пропуск через границу, включающий осуществление пограничного, таможенного контроля, а в случаях, установленных международными договорами Российской Федерации и федеральными законами, и иные виды контроля. В перечень иных видов контроля иммиграционный контроль как отдельный вид контроля не включен. Однако законодательство о государственной границе <1> предусматривает осуществление некоторых функций иммиграционного контроля пограничными органами (органами пограничного контроля). ——————————— <1> Закон РФ от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации», Постановление Правительства РФ от 16 февраля 2008 г. N 77 «Об утверждении Правил учета в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, въезжающих на территорию Российской Федерации (в том числе лиц, ищущих убежище), следующих транзитом через территорию Российской Федерации, и взаимодействия органов пограничного контроля и органов иммиграционного контроля при его осуществлении» и др.

На деятельность государства по организации и осуществлению пропуска через границу существенное влияние оказывают угрозы интересам и безопасности Российской Федерации в пограничной сфере <2>, которые носят в большинстве своем невоенный характер, в т. ч. связанные с неконтролируемой и незаконной миграцией <3>. ——————————— <2> Пограничная сфера Российской Федерации — область жизнедеятельности личности, общества и государства, определяющими факторами которой являются государственная граница Российской Федерации, приграничная территория, внутренние морские воды, территориальное море и их подводная среда. <3> Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года».

Знание и учет исторического опыта контроля за пересечением границы являются важным условием для организации комплексной работы по противодействию существующим угрозам на путях международного сообщения, в т. ч. и незаконной миграции. Российское государство за время своего существования накопило значительный опыт по защите национальных интересов на государственной границе, путях международного сообщения, что требует внимательного отношения к его изучению и практическому использованию. Говорить о единых требованиях к осуществлению контроля за пересечением границ до образования Русского централизованного государства не представляется возможным. На территории Руси располагалось несколько самостоятельных княжеств, подчинявшихся собственным законам, традициям, обычаям. Появление на границах княжеств каких-либо дополнительных специальных сил воспринималось как угроза и могло привести к военным столкновениям между феодалами. С XIII в. попыткам создания системы охраны границы, а следовательно, и контроля за ее пересечением решительно противилась Золотая Орда. Система управления пограничным и таможенным контролем была рассчитана на обеспечение пропуска относительно небольших потоков лиц, пересекающих границу государства, и перевозимых через нее товаров. Основными категориями лиц, пересекавших границу в то время, продолжали оставаться посольские делегации и купцы с сопровождающими лицами. Особое внимание уделялось пропуску посольских делегаций, правовым обеспечением которого были требования международных договоров (трактатов) и традиции: «…Послов и знаменитых людей встречали на границе земли русской служилые люди и воеводы заставные и с честью, грамотами пропускными провожали по земле русской» <4>. Организовывал пропуск Посольский приказ, пограничный и таможенный контроль осуществляли воеводы и представители этого Приказа, специально выезжавшие заблаговременно на границу. Существовала проверенная временем технология пограничного и таможенного контроля <5>, которая включала в себя торжественную встречу, проверку соответствующих документов, размещение, сопровождение делегации в Москву и др. ——————————— <4> Боярский В. И. На стороже Руси стояти. Страницы истории пограничной стражи Российского государства. М.: Изд-во «Граница», 1992. С. 46. <5> Совокупность логически последовательных приемов и способов действий государственных органов по осуществлению пропуска через границу лиц, товаров и транспортных средств.

Подробное описание технологии пропуска шведского посла и делегации дал артиллерийский капитан Эрик Пальмквист, прикомандированный в качестве военного агента к шведскому посольству. В своем дневнике он описывает нелегкий путь посольства и технологию пограничного и таможенного контроля своей делегации. На границе она было встречена царскими приставами, призванными сопровождать до столицы. После того, как представитель Посольского приказа проверил документы, было организовано торжественное пересечение границы. На каждой станции для посольства было заготовлено 440 лошадей. В составе посольского поезда была особая «собственная его королевского величества карета» <6>, для проезда которой в Новгород пришлось ломать ворота, настолько она была громоздкой. ——————————— <6> Пальмквист Эрик. Некоторые заметки о России, ее дорогах, крепостях и границах, сделанные во время последнего королевского посольства к царю Московскому в 1674 г. Новгород, 1993. С. 5 — 9.

Самой многочисленной категорией пересекающих русскую границу были иностранные купцы и сопровождающие их лица. В абсолютном большинстве их путешествие заканчивалось в пограничных городах, где устраивались ярмарки и находились таможни. Конкуренцию иностранцам могла составить лишь крайне немногочисленная группа крупных русских оптовиков, принадлежавших к полуслужилому сословию гостей. Это была высшая категория привилегированного русского купечества, которую по мере необходимости пополняли наиболее состоятельные выходцы из гостиной и суконной сотен, а также из посадских людей, разбогатевших на торгах и промыслах. Гости имели право торговать за границей. Выезд же других русских купцов за границу был затруднен, и если дозволялся, то лишь «с крепкою порукою и с особым дозволением, которое получить было не легко» <7>. Если же торговец решал выехать за границу самовольно, то у него отбиралось все имущество, его родственников допрашивали, подвергали пыткам и отправляли в ссылку. ——————————— <7> Шумилов М. М. История торговли и таможенного дела в России IX — XVII вв. СПб.: Синтез-Полиграф, 1999. С. 358.

Но и иностранным купцам пропуск через границу был ограничен. В 1667 г. Новоторговый устав определил, что в Москву и другие города пропускали торговавших иностранцев только при наличии у них «Великого Государя жалованной грамоты о торгах, за красною печатью», что же касалось тех иностранцев, у которых таких грамот о торгах не было, то их в Москву и другие города не пускали, и торговать им разрешалось «у города Архангельска, в Пскове и Новгороде» <8>. ——————————— <8> Кисловский Ю. Г. История таможенного дела и таможенной политики России. М., 2004. С. 265.

Решительные изменения во внешнюю политику государства, систему пропуска через границу внес Петр I. Личным примером, законодательными и организационными мерами был резко увеличен поток людей, транспортных средств, товаров через границу, причем как на въезд, так и на выезд из страны. Важной категорией лиц, пересекавших границу, стали иностранные специалисты. Но Петр I не был первопроходцем в этом деле. Московские цари специально вызывали из-за границы иностранных специалистов и ранее. Известны приглашения еще 1475 г. В 1653 г. были посланы за границу для найма «в русскую службу военных полковников и добрых и бывалых капитанов и поручиков» <9>. Приглашались целые воинские команды, например иноземные полки, нанятые при Борисе Годунове полковниками Александром Лесли и Генрихом фон Дам. В 1660 г. царем Алексеем Михайловичем были наняты на русскую службу «генерал князь Вилим Келетрав, полковники и разные офицеры с 3000 рядовых» <10>. ——————————— <9> Мулюкин А. С. Приезд иностранцев в Московское государство. Из истории русского права XVI — XVII веков. СПб., 1909. С. 128. <10> Мулюкин А. С. Указ. соч. С. 136.

На их прибытие, сопровождение, оплату труда тратились немалые средства. Приезжий получал жалованье как дожидающийся указа. Затем, при получении разрешения, он продолжал пользоваться казенным содержанием, которое составляли обычно деньги, материи и меха (соболи и куницы), передвигался на казенных подводах вместе с семейством, свитой, слугами и имуществом в сопровождении пристава. Московские государи, сознавая всю выгоду от усвоения технических приобретений западной культуры, старались направить в сторону России этот источник образованности и развития русского народа и беспрестанно приглашали в Россию иностранных ученых, художников, инженеров, мастеров и простых ремесленников. Так, в 1600 г. некто Роман Бекман был послан царем в Любек за врачами, разными мастерами и рудознатцами. В этих случаях выдавалась опасная грамота, в которой в том числе определялся порядок пересечения границы: «…приедет в Государев в первый город… до Москвы корм и питье и подводы, на чем ехать, дадуть» <11>. ——————————— <11> Там же. С. 63.

Приглашались и учителя, но преподавать частным лицам они не имели права. Большим почетом пользовались переводчики и толмачи при приказах, таможнях. В таможнях на них возлагались и другие обязанности, в т. ч. разведывательные. Врачи и аптекари принадлежали одному государю. Другие лица, вплоть до конца XVII в., могли пользоваться их услугами лишь с его разрешения. Царь был заинтересован и в услугах людей технических знаний. Среди них был и известный зодчий, построивший Успенский собор в Москве и многие другие сооружения, Рудольфо Фиорованти. Он был аттестован летописцем не только «мастером муролем, кой ставит церкви и палаты», но «такоже и пушечник нарочит» <12>. ——————————— <12> Мулюкин А. С. Указ. соч. С. 92.

К первой группе относились мастера живописного, золотого, серебряного, кружевного, часового, токарного и других дел. Ко второй группе — иностранцы специальных знаний, городового и подкопного дела, пушечного и других дел. С помощью иностранных корабельных мастеров был построен в селе Дедилово Коломенского уезда и первый военный корабль «Орел», сожженный позже Степаном Разиным. К следующей группе можно отнести иностранцев, стоявших во главе фабрик и заводов. Но границу они пересекали как купцы или служилые люди, а уже затем становились руководителями. На этих предприятиях работали также и подмастерья и рабочие. Причем вызывать их из-за границы могли часто и вышеназванные руководители, если им было дано правительством такое право. К концу XVII в. в России находилось до 18 000 военных, купцов, мастеров и врачей из «немцев» <13>. ——————————— <13> Шумилов М. М. Указ. соч. С. 358.

Во время посещения Европы, или, как его называют у нас, «Великого Посольства» (1697 — 1698 гг.), Петр убедился в отставании России во многих отраслях экономики от государств Европы. В России в то время было мало людей, обладавших передовыми техническими знаниями, и правительство не жалело средств для привлечения иностранных специалистов на отечественные заводы и мануфактуры. Царь и его соратники вербовали на службу в Россию военных и гражданских специалистов. Всего удалось набрать более 800 человек — голландских, английских, немецких, венецианских, греческих матросов, инженеров, врачей. Уже 3 июня 1698 г. четыре корабля высадили в Архангельске «разноязычную толпу морских и сухопутных офицеров, а также кораблестроителей» общей численностью 672 человека. В отличие от своих предшественников на троне Петр I законодательно регламентировал их правовой статус. В 1702 г. он издал Манифест (который был опубликован и за границей, на русском и немецком языках) «О вызове иностранцев в Россию с обещанием им свободы вероисповеданий» <14>, согласно которому иностранцам, состоящим на русской службе, гарантировались свобода вероисповедания, сохранение подданства, право на выезд; предоставлялось высокое жалование, казенные квартиры и другое материальное обеспечение (одежда, дрова, свечи и пр.); иноземные «вольные» ремесленники освобождались от большинства податей и повинностей. Контракты с иностранными специалистами обычно заключались на 2 — 4 года, но многие из них работали в России по 20 и более лет, честно служа новой родине. В Манифесте подчеркивалось намерение Петра «всячески улучшить и распространить торговлю» и пожелание, чтобы «наши подданные могли тем более и удобнее научаться, по ныне им неизвестным познаниям. И тем искуснее становиться во всех торговых делах». ——————————— <14> Письма и бумаги императора Петра Великого. Т. 1. СПб., 1887. Немецкий текст — с. 41 — 46; русский оригинал — с. 46 — 51.

Иностранные мастера обязаны были делиться секретами своего мастерства с русскими учениками. В цехах и мастерских работали сотни русских подмастерьев, овладевавших необходимыми для русского народного хозяйства профессиями. Подмастерья у иностранных мастеров получали 25 руб. жалования в год. С тех пор, по мнению В. О. Ключевского, начался «усиленный прилив в Россию заграничного фабричного и ремесленного люда». Петр строго следил за исполнением указа: по инструкции Мануфактур-коллегии в случае, если иноземный мастер захочет выехать за границу до контрактного срока, производилось строгое расследование, не было ли ему какого стеснения, не обидел ли его кто-нибудь, и хотя бы он не выразил прямо недовольства, а только показал вид недовольного, предписывалось жестоко наказывать виновных. Такие выгоды давались иноземным мастерам и фабрикантам с одним непременным условием: «учить русских людей без всякой скрытности и прилежно» <15>. ——————————— <15> Лекции Ординарного профессора В. О. Ключевского. М., 1888. С. 192.

Иностранные специалисты привлекались и к работе в образованных коллегиях, для обучения русских чиновников административной науке. Работой промышленных предприятий ведали Берг — и Мануфактур-коллегии. В регламенте Мануфактур-коллегии было зафиксировано следующее: «Дабы всяких художеств мастеровые люди ехали из других государств в Российскую империю самохотно и своим собственным иждивением фабрики и мануфактуры по своему желанию производили». В регламенте впервые в истории отечественной экономики были определены привилегии, предоставлявшиеся иностранным предпринимателям, призванные стимулировать их деятельность в России. В нем гарантировалось: право предпринимателя на свободный въезд в Россию и свободный выезд из нее со всем принадлежащим данному лицу имуществом; право на беспошлинный ввоз в Россию иностранного оборудования для организуемых предприятий и на беспошлинную покупку оборудования и сырья в России; право на беспошлинную в течение определенного срока торговлю на российском рынке товарами, изготовленными на устроенных иностранными предпринимателями фабриках и заводах; предоставление денежного «вспоможения» из императорской казны на нужды строительства или производства с последующим погашением в условленный срок; предоставление готовых квартир иностранным предпринимателям, освобождение их от поборов, служб и постоев; покровительство со стороны Мануфактур-коллегии, начинающееся с обязательства «обнадеживающий ответ чинить» на запрос иностранных «охотников» о желании завести фабрику, и предоставление им в связи с этим «вспоможения» и «вольностей». В функции Мануфактур-коллегии входили регламентация привоза из-за границы «потребных материалов и инструментов»; защита от иностранной конкуренции с помощью таможенных пошлин, которые должны повышаться по мере роста российского собственного производства. Был определен и порядок пересечения границы в этом случае: «…всякий, кто захочет въехать сюда для службы в нашем войске, может явиться со всеми находящимися при нем людьми и обиходом к первому губернатору или наместнику на границе — и оттуда на свободных подводах без всякой оплаты, спокойно и без опаски на своем пути следовать вплоть до самой нашей столицы. И для этого мы приказываем послать сего же числа указы и наказы для всех наших наместников, губернаторов и приказных людей как на границе, так и на пути от Киева, Смоленска и Пскова к столице, чтобы там приезжающим офицерам не учинили бы никакой помехи и беспокойства, но, наоборот, встретили бы их со всяким вспомогательством и добрым благоволением. Подобно воинским людям, такою же милостью будут свободно, пропуском, волею и честью удовольствованы и купцы, и художники, которые намерены будут ехать сюда» <16>. ——————————— <16> Там же. С. 194.

Таким образом, в то время главная цель приглашения иностранцев на жительство в Россию заключалась в том, чтобы коренные жители России могли перенять у них передовой опыт воинской службы, ведения хозяйства, улучшенные способы обработки земли, разведения скота, торговли и др. Иностранцы заняли привилегированное положение в России, и уже во второй половине XVIII в. многие иностранцы изъявляли о своем желании поселиться в России. Но Петр законодательно обеспечил и способствовал приезду только некоторых категорий иностранцев. Екатерина II, продолжая традиции Петра I, уделяла большое внимание переселению иностранных подданных в Россию. Однако в отличие от политики Петра I объектами переселения в ее эпоху стали сельское хозяйство и местная (пищевая, обрабатывающая) промышленность. Целью данного направления переселенческой политики являлось создание современного многоотраслевого сельскохозяйственного производства. Организованное привлечение иностранных колонистов на свободные русские земли началось в 1762 — 1763 гг. 4 декабря 1762 г. был издан манифест «О позволении иностранцам, кроме жидов, выходить и селиться в России и о свободном возвращении в свое отечество Русских людей, бежавших за границу», законодательно обеспечивший политику переселения. Во главе учрежденной в соответствии с манифестом Комиссии опекунства иностранных переселенцев был поставлен фаворит Екатерины II граф Г. Г. Орлов. Этим актом она решила вопрос о свободном въезде иностранцев в Россию и предоставила им значительные права и льготы. 22 июля 1763 г. Екатериной II в дополнение к Манифесту от 4 декабря 1762 г. был подписан очередной манифест — «О дозволении всем иностранцам, в Россию въезжающим, поселяться в которых Губерниях они пожелают и о дарованным им правах» <17>. ——————————— <17> ПСЗРИ. Т. XVI. СПб., 1830. Ст. 11637.

Этим законодательным актом иностранцам разрешалось селиться во всех губерниях, был определен порядок пересечения границы, который практически не отличался от заведенного еще Петром I: «…такие иностранные могут приезжать и являться не только в Резиденции Нашей в учрежденной на то Канцелярии опекунства иностранных, но и в прочих Империи Нашей пограничных городах, где кому способнее у Губернаторов, а где оных нет, то у главных городских начальников», где они должны заявить цель своего прибытия. Иностранцам обязаны были выделить «как кормовые деньги, так и подводы, безденежно до намеренного им места». Прибывшие освобождались «от податей» на срок от 5 до 30 лет, им могли быть выделены путевые деньги. Но уже к концу своего царствования Екатерина II, а затем императоры Павел I и Александр I ввели ряд ограничений привилегированного правового положения иностранцев в России. Начиная с французской революции и во время наполеоновских войн правительство России уже относилось к иностранцам весьма настороженно, главным образом по политическим соображениям. Это повлекло различные ограничения, что особенно коснулось иностранцев — подданных Франции и подчиненных последней государств. В 1806 г. последовал Указ Александра I «О высылке из России всех подданных Французских и разных немецких областей, которые не пожелают вступить в подданство; о непропуске оных в Россию без паспортов Министра иностранных дел; о прекращении действия торгового договора с Францией и об учреждении комиссии для разбора иностранцев». То есть практически была объявлена депортация подданных Франции, а также практически запрещен их въезд в Россию — в отличие от подданных других стран разрешение на это должно было давать МИД. Манифестом от 1 января 1807 г. существенно ограничивались права иностранных купцов. Вместе с тем подданные тех держав, с которыми Россия заключила торговые договоры, пользовались в России (и Царстве Польском) преимущественными правами по сравнению с другими иностранцами. Эти ограничения прав иностранцев по торговле и в других сферах деятельности существовали до 1860 г., когда Александр II своим Указом «О правах пребывающих в России иностранцев» предписал, что прибывающим в Россию иностранцам по торговле, земледелию и промышленности дарованы такие же права, какими пользуются русские подданные. Таким образом, в рассмотренный исторический промежуток времени Россия превратилась из закрытого государства в надежного торгового партнера. Российские императоры строго регламентировали порядок вызова, приезда, пребывания, а также пересечения границ государства иностранцами и даже по каким документам (Свидетельства российского генерал-губернатора) и в каких местах (Архангельск, Киев, Смоленск, Псков) осуществлять их пропуск через границу. Среди других многочисленных льгот иностранным специалистам законодательно предоставлялись льготы при пересечении границ, перемещении личных вещей, регламентировались даже некоторые вопросы технологии пограничного и таможенного контроля, а также таможенных режимов (в современном понимании). Не ограничиваясь только приглашением иностранцев в Россию, российские государи продолжали практику отправления русских подданных за границу, при этом преследовались те же цели. На деятельность государства в этом направлении в некоторые периоды истории оказывала существенное влияние и политика: вплоть до запрещения въезда и высылки из страны (депортирования) некоторых категорий иностранных подданных. Приглашение иностранных специалистов в Россию оказало огромное влияние на развитие культурных связей между отечеством и передовыми европейскими государствами, а также ее экономики и торговли, развитие путей международного сообщения, а также структур, осуществляющих контроль на границе. Изменились категории лиц, пересекающих границы Империи, увеличилось их количество. Но говорить о миграции как значимом факторе пограничной безопасности в это время было бы неправильно. Это явление возникло несколько позже.

——————————————————————