ОГРАНИЧЕНИЕ РАСПРОСТРАНЕНИЯ ИНФОРМАЦИИ В СЕТИ ИНТЕРНЕТ
Д. Е. ПЕТРОВ
Петров Дмитрий Евгеньевич, начальник департамента правового обеспечения коммерческой деятельности ОАО «Мегафон».
В статье анализируется существующий правовой механизм ограничения распространения информации в сети Интернет, а также варианты развития правотворчества в данной сфере. Выводы, изложенные автором, могут быть использованы в научной деятельности.
Ключевые слова: Интернет, доступ к информации, законодательная инициатива, порядок, ограничение.
Limitation of distribution of information in Internet D. E. Petrov
The article analyses the existing legal mechanism of limitation of distribution of information in Internet and also variants of development of law-making in this sphere. The conclusions made by the author can be used in scientific activity.
Key words: Internet, access to information, legislative initiative, order, limitation.
Организация Объединенных Наций опубликовала на своем сайте Доклад от 16 мая 2011 г. <1> (далее по тексту — Доклад), в котором говорится, что право на доступ в сеть Интернет признается неотъемлемым правом человека. В Докладе рассматриваются основные тенденции и проблемы в отношении реализации права каждого человека искать, получать и распространять информацию и идеи любого рода через Интернет. Намеренное лишение людей в различных регионах мира возможности выйти в Интернет отныне является нарушением прав человека. ——————————— <1> Report of the Special Rapporteur on the promotion and protection of the right to freedom of opinion and expression, Frank La Rue. URL: http:// www2.ohchr. org/ english/ bodies/ hrcouncil/ docs/ 17session/ A. HRC.17.27_en. pdf (07.06.2011).
Важно отметить, что Доклад содержит как определение гарантий, которые государства должны предоставлять своим гражданам при использовании сети Интернет, так и подходы к ограничению распространения информации через сеть Интернет, когда это требуется для защиты безопасности общества, государства или прав отдельных лиц. Принимая во внимание, что российское законодательство в части регламентации правового режима информации, размещаемой в сети Интернет, только еще начинает формироваться, крайне полезно с использованием рекомендаций, изложенных в Докладе, проанализировать содержание существующих правовых норм в данной сфере.
Рекомендации ООН об ограничении прав на доступ к информации в сети Интернет
Одно из первых универсальных правил, предложенных в Докладе, можно кратко сформулировать так: «…ограничения в сети Интернет должны применяться, так же как и вне сети Интернет, в качестве исключительной меры». Интернет, как и любое технологическое изобретение, может использоваться не по назначению, чтобы причинить вред другим лицам. Поэтому если какие-либо страны вводят ограничения на распространение информации в сети Интернет, то, как и в отношении других материалов, распространяемых не через сеть Интернет (off-line), такие ограничения должны применяться в качестве исключительной меры. Второе правило — должен быть установлен понятный порядок и условия ограничения, а также предусмотрены гарантии против злоупотреблений. Для этого авторы Доклада предлагают использовать следующие критерии: 1) ограничение должно быть предусмотрено законом, который ясен и доступен каждому (принципы предсказуемости и прозрачности); 2) ограничение должно преследовать одну из целей, указанных в п. 3 ст. 19 Международного пакта «О гражданских и политических правах», а именно: для защиты прав и репутации других лиц; для охраны государственной безопасности или общественного порядка, здоровья или нравственности населения (принцип законности); 3) необходимость ограничения должна быть доказана и использована в качестве исключительного средства, необходимого для достижения предполагаемой цели (принципы необходимости и пропорциональности). Следующее правило касается особого вида информации — детской порнографии. В Докладе особо отмечается, что явным исключением, оправдывающим блокирование информации, является распространение детской порнографии. Авторы Доклада также призывают государства сосредоточить свои усилия на преследовании лиц, ответственных за производство и распространение детской порнографии, а не только на мерах по блокированию материалов с детской порнографией в Интернете. Таким образом, в Докладе сформулированы основные принципы, на которых должны строиться правовые конструкции ограничения распространения информации в сети Интернет: ограничения применяются в качестве исключительной меры, и ровно такие же, какие приняты для информации, распространяемой за пределами сети Интернет; должен быть установлен понятный порядок и условия ограничения, решение об ограничении должен принимать суд; в законодательстве необходимы гарантии против злоупотреблений; исключение допустимо в отношении детской порнографии.
Российское законодательство об ограничении распространения информации в сети Интернет
Основным нормативным актом, который регулирует в РФ порядок распространения информации в сети Интернет, является Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» <2> (далее — Закон об информации). Этот Федеральный закон также вводит несколько правил и в отношении ограничения на доступ к информации в сети Интернет. ——————————— <2> Собрание законодательства Российской Федерации. 31.07.2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3448.
Во-первых, передача информации посредством использования информационно-телекоммуникационных сетей осуществляется без ограничений при условии соблюдения установленных федеральными законами требований к распространению информации и охране объектов интеллектуальной собственности (п. 5 ст. 15 Закона об информации). Во-вторых, передача информации может быть ограничена только в порядке и на условиях, которые установлены федеральными законами (п. 5 ст. 15 Закона об информации). Необходимо отметить, что это ключевое положение, с одной стороны, гарантирует свободу распространения информации в сети Интернет, а с другой стороны, является отсылочной нормой. Порядок и условия ограничения передачи информации необходимо искать в иных федеральных законах. Единственным Федеральным законом, который устанавливает условия и порядок ограничения передачи информации в сети Интернет, является Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» <3>, в силу ст. 13 которого информационные материалы признаются экстремистскими федеральным судом по месту их обнаружения, распространения или нахождения организации, осуществившей производство таких материалов, на основании представления прокурора или при производстве по соответствующему делу об административном правонарушении, гражданскому или уголовному делу. В дальнейшем, в соответствии с п. 7 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313, Минюст России ведет и публикует список экстремистских материалов. В настоящее время этот список содержит около 90 ссылок на веб-сайты в сети Интернет, на которых размещались экстремистские материалы <4>. ——————————— <3> Собрание законодательства Российской Федерации. 29.07.2002. N 30. Ст. 3031. <4> Федеральный список экстремистских материалов // URL: http:// www. minjust. ru/ ru/ activity/ nko/ fedspisok. 28 ноября 2011 г.
Таким образом, в настоящее время действующий механизм по ограничению доступа выработан только в отношении материалов экстремистского характера. Возможность признания иной информации, запрещенной к распространению в сети Интернет, законодательством не предусмотрена. Вместе с тем перечень видов информации, которая распространяется с нарушением законодательства, в отношении которой могут быть предприняты действия по ограничению ее распространения, чрезвычайно обширен: 1) детская порнография; иные порнографические материалы. Общий запрет установлен ст. 242 и 242.1 Уголовного кодекса РФ <5>, ст. 4 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 «О средствах массовой информации» <6> также не допускает использование СМИ в целях распространения материалов, пропагандирующих порнографию; ——————————— <5> Собрание законодательства Российской Федерации. 17.06.1996. N 25. Ст. 2954. <6> Российская газета. N 32. 08.02.1992.
2) реклама и пропаганда наркотических средств. Статья 46 Федерального закона от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» <7> запрещает пропаганду наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров; запрет на рекламу наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров установлен ст. 7 Федерального закона от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ «О рекламе» <8>; ——————————— <7> Собрание законодательства Российской Федерации. 12.01.1998. N 2. Ст. 219. <8> Собрание законодательства Российской Федерации. 20.03.2006. N 12. Ст. 1232.
3) сведения, содержащие персональные данные; личную, семейную тайну; тайну связи и иные сведения о физических лицах, не выразивших согласие на распространение сведений о них (ст. 23 Конституции РФ, ст. 6 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 152-ФЗ «О персональных данных» <9>); ——————————— <9> Собрание законодательства Российской Федерации. 31.07.2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3451.
4) сведения, содержащие государственную, коммерческую, налоговую тайну (Закон РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 «О государственной тайне» <10>, Федеральный закон от 29 июля 2004 г. N 98-ФЗ «О коммерческой тайне» <11>, Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ <12>); ——————————— <10> Собрание законодательства Российской Федерации. 13.10.1997. N 41. С. 8220 — 8235. <11> Собрание законодательства Российской Федерации. 09.08.2004. N 32. Ст. 3283. <12> Собрание законодательства Российской Федерации. 03.08.1998. N 31. Ст. 3824.
5) клевета (распространение заведомо ложных сведений, порочащих честь и достоинство другого лица или подрывающих его репутацию); оскорбление (унижение чести и достоинства другого лица, выраженное в неприличной форме) (ст. 129 — 130 Уголовного кодекса РФ); 6) заведомо ложные сведения, влияющие на цену, спрос, предложение или объем торгов финансовыми инструментами, иностранной валютой и (или) товарами (Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 224-ФЗ «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» <13>). ——————————— <13> Собрание законодательства Российской Федерации. 02.08.2010. N 31. Ст. 4193.
Можно предположить, что данный список не является исчерпывающим. При этом ни в одном из перечисленных выше документов не содержится порядка и условий, в соответствии с которыми передача указанной информации в сети Интернет может быть ограничена. В связи с этим возникает очевидный вопрос: можно ли воспользоваться существующими правовыми механизмами ограничения доступа к информации в сети Интернет, которые предусмотрены в иных нормативных актах? Таких механизмов можно выделить как минимум два: 1) административный порядок на основании представления прокурора (ст. 24 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» <14>, ст. 13 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ «О полиции» <15>); ——————————— <14> Собрание законодательства Российской Федерации. 20.11.1995. N 47. Ст. 4472. <15> Собрание законодательства Российской Федерации. 14.02.2011. N 7. Ст. 900.
2) исковое производство. Представления прокурора, предписания правоохранительных и надзорных органов используются как один из самых распространенных административных способов ограничить распространение информации в сети Интернет. Применяется этот способ достаточно просто: в сети Интернет находится сайт с размещенной на нем запрещенной информацией, например пропагандой потребления наркотических средств. Владельцу сайта (либо хостинг-провайдеру, либо оператору связи, либо им совместно) направляется представление (требование) об удалении этой информации либо об ограничении доступа к этой информации. Подобные предписания правоохранительных органов направлены на соблюдение основ правопорядка, однако в их легитимности следует усомниться по следующим причинам. Во-первых, право на доступ каждого к информации гарантировано ст. 29 Конституции РФ. Поэтому любое ограничение на доступ информации со стороны органов исполнительной власти может рассматриваться как цензура. Во-вторых, понятие пропаганды носит оценочный характер. Разъяснение о том, что является пропагандой, содержится в Постановлении Верховного Суда РФ от 26 июня 2009 г. N 31-АД09-3. Это действия, направленные на формирование и поддержание интереса к объекту, который оказывает воздействие на восприятие окружающих. Эти разъяснения в первую очередь направлены судам, которые и должны оценивать наличие в рассматриваемых материалах пропаганды наркотических средств. В-третьих, во многих случаях информация может быть представлена в различных формах: статья, литературное, музыкальное, аудиовизуальное произведение и др. Поэтому в целях определения критериев отнесения того или иного материала, например, к пропаганде наркотических средств потребуется проведение экспертизы и исследование иных доказательств, т. е. мероприятия, осуществляемые судом. Таким образом, внесудебный запрет к запрещению распространения информации в сети Интернет является чрезвычайной мерой, которая не может гарантировать полноценную и всестороннюю оценку содержания такой информации. При этом механизм искового производства также не всегда отвечает тем задачам, к которым заинтересованные лица стремятся при ограничении доступа к информации, распространяемой в сети Интернет. Так, например, Е. И. Сизова, исследуя проблему распространения в сети Интернет не соответствующих действительности порочащих сведений, описывает сложности, связанные с определением надлежащего ответчика при распространении информации в сети Интернет. Несмотря на то, что судебная практика признает распространителем недостоверных порочащих сведений в сети Интернет администратора сайта, если ответчик оспаривает принадлежность ему сайта, существует риск того, что суд откажет в удовлетворении иска, в частности, по причине недоказанности принадлежности ответчику сайта; если доменное имя зарегистрировано физическим лицом, информация о нем может быть скрыта и обезличена <16>. ——————————— <16> Сизова Е. И. Некоторые аспекты дел о защите деловой репутации, затронутой недостоверными порочащими сведениями, распространенными в сети Интернет // Арбитражные споры. 2010. N 4. С. 139 — 151.
Правоохранительные органы также используют механизм искового производства для ограничения распространения информации через сеть Интернет. При этом, столкнувшись с трудностью определения надлежащего ответчика и отсутствием в законодательстве порядка принятия судами решения об ограничении информации (за исключением экстремизма), правоохранительные органы избрали весьма своеобразный способ защиты прав неопределенного круга лиц — предъявление исков к операторам связи, оказывающим своим абонентам услуги по доступу в Интернет (на основании лицензии об оказании телематических услуг связи). Вместе с тем операторы связи являются ненадлежащими ответчиками по такого рода делам, так как не нарушают каких-либо положений законодательства или прав третьих лиц. Скорее, наоборот, в соответствии с требованиями Федерального закона «О связи» и условиями договора об оказании услуг связи предоставляют доступ своим абонентам к информационным ресурсам в сети Интернет. К причинам, обусловливающим неэффективность предъявления исков к операторам связи об ограничении доступа к интернет-сайтам, необходимо также отнести и чрезвычайно широкий список ответчиков. По информации, размещенной на сайте Роскомнадзора, в настоящее время на территории РФ организацию доступа в Интернет обеспечивают более 10 000 операторов связи (обладающих лицензиями на оказание телематических услуг связи) <17>. Однако следует отметить, что такие иски предъявляются выборочно, как правило, к трем-четырем наиболее крупным операторам связи. ——————————— <17> Реестр лицензий в области связи // URL: http:// www. rsoc. ru/ communication/ register/ license. 04.12.2011.
В этой связи представляется интересной позиция Т. В. Кушнарева, который отмечает, что, например, в делах о признании материалов экстремистскими прокурор в представлении выражает просьбу к суду об установлении правового состояния информационных материалов и по своей правовой сути рассмотрение представления прокурора в данной ситуации весьма схоже с производством об установлении фактов, имеющих юридическое значение, предусмотренной ст. 264 ГПК РФ — в порядке особого производства <18>. ——————————— <18> Кушнарев Т. В. Признание информационных материалов экстремистскими // Законность. 2011. N 4. С. 53 — 55.
Поэтому представляется целесообразным в ГПК РФ выделить отдельную главу, посвященную рассмотрению дел о признании информации запрещенной к распространению. При этом для рассмотрения таких дел по аналогии с делами в порядке особого производства заявитель должен представить СУАУ доказательства отсутствия либо невозможности обнаружения ответчиков. Решения о признании информации запрещенной к распространению в сети Интернет должны публиковаться. При этом любые заинтересованные лица также должны иметь возможность обжаловать такое решение суда в разумный срок. На основании изложенного можно предложить следующие условия и порядок ограничения доступа к информации, распространяемой через сеть Интернет: 1) ограничение распространения информации в сети Интернет может применяться как исключительная мера, и только в отношении такой информации, распространение которой уже запрещено на уровне федерального закона (реклама и пропаганда наркотических средств; сведения, составляющие личную, семейную тайну, персональные данные; банковскую, коммерческую, государственную тайну и т. д.); 2) по общему правилу распространение информации в сети Интернет может быть ограничено только по решению суда, как это сейчас закреплено в отношении материалов, признаваемых экстремистскими в соответствии с Федеральным законом от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности». При этом в ГПК РФ необходимо внести изменения, позволяющие по аналогии с режимом особого производства принимать решения о признании информации запрещенной к распространению в сети Интернет; 3) следуя рекомендации, изложенной в Докладе ООН, исключение из общего правила, касающегося ограничения на распространение информации в сети Интернет только по решению суда, возможно сделать в отношении детской порнографии (о сексуальном совращении, сексуальной эксплуатации несовершеннолетних). В отличие, например, от материалов экстремистского характера, которые могут выражать общее недовольство политическим устройством в стране или мире, и поэтому требуют оценки судом, детская порнография в меньшей степени предполагает сложную экспертизу, и в большинстве случаев достаточно лишь наличия в материалах образов детей. В отличие от любой иной информации и материалов, детская порнография распространяется исключительно через сеть Интернет (никто не печатает такие материалы в СМИ и не расклеивает на фонарных столбах), поэтому принимать оперативные меры необходимо в первую очередь в отношении материалов в сети Интернет; 4) должен быть определен федеральный орган исполнительный власти, который будет вести публичный реестр сайтов с информацией, которая запрещена к распространению; 5) требование к ограничению распространения информации должно быть обращено в первую очередь к владельцам ресурсов. Только в случае невозможности исполнения этого требования со стороны владельцев сайтов данное требование может быть обращено к операторам связи; 6) в отдельные федеральные законы, по аналогии с Федеральным законом от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», внести дополнения о возможности признания судом запрета на распространяемую через сеть Интернет информацию, правовой режим которой определен таким федеральным законом; должны быть также определены лица, которые вправе обращаться в суд с такого рода заявлениями. В отсутствие установленного на законодательном уровне порядка или условий ограничения передачи запрещенной к распространению в сети Интернет информации целесообразно руководствоваться механизмом, установленным в отношении экстремистских материалов, т. е. ограничение доступа к информационным ресурсам должно осуществляться исключительно на основе судебного решения. При этом иски могут предъявляться либо заинтересованными лицами, либо прокурорами в защиту неопределенного круга лиц (в соответствии со ст. 45 ГПК РФ). Ответчиками по такого рода делам должны выступать распространители информации.
