(Матюшева Т. Н.) («Конституционное и муниципальное право», 2012, N 4)
КОНСТИТУЦИОННЫЕ ПРИНЦИПЫ — ОСНОВА МОДЕРНИЗАЦИИ ОБРАЗОВАНИЯ ЛИЦ СО СПЕЦИАЛЬНЫМ ПРАВОВЫМ СТАТУСОМ <*>
Т. Н. МАТЮШЕВА
——————————— <*> Matyusheva T. N. Constitutional principles are the basis of educational modernization of persons with special legal status.
Матюшева Татьяна Николаевна, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Северо-Кавказского филиала Российской академии правосудия (г. Краснодар), кандидат юридических наук.
Определяющей основой модернизации образования субъектов со специальным образовательно-правовым статусом являются конституционные принципы. Этапы реформ образования связаны с признанием со стороны государства в его Конституции права личности на образование (ст. 43) — первый этап; попытками реализации демократических идей Конституции в сфере образования — второй этап. С 2001 г. начат третий этап модернизации образования, более соответствующий конституционным целям.
Ключевые слова: конституционные принципы; образование; модернизация; дети-сироты; дети с ограниченными возможностями здоровья.
The determining basis for the modernization of persons with special educational legal status is constitutional principles. The stages of educational reforms are connected with recognition of the state according to its Constitution individual’s right to education (art. 43) — it is the first stage; the attempt to implement the democratic ideas is the second stage. Since the beginning of 2001 the third stage was started. This stage corresponds to constitutional objectives.
Key words: constitutional principles; education; modernization; children-orphans; children with limited abilities.
Правовое регулирование права на образование детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, детей с ограниченными возможностями здоровья — лиц (субъектов) сферы образования со специальным правовым статусом в настоящий момент находится в состоянии сложных трансформаций. Без сомнения, обновленное образование — решающее условие формирования у россиян системы современных социально значимых ценностей, поэтому одним из актуальных направлений правовых исследований является поиск путей модернизации образования. Это одна из неотложных и важных задач в современной России. Основой совершенствования реализации права на образование субъектов со специальным правовым статусом является Конституция РФ. Ценность Конституции для личности определяется тем, насколько эффективно она способствует созданию условий для всестороннего и свободного развития человека и гражданина <1>. ——————————— <1> См.: Лучин В. О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. С. 43.
Практически все промышленно развитые страны в 80 — 90-е годы проводили реформы национальных систем образования. Часто оказывались наиболее эффективными и определяли успех модернизации общества именно долгосрочные инвестиции в образование (послевоенная Германия, Япония, Южная Корея). Подготовка реформ в сфере образования в нашей стране началась в декабре 1989 г., когда на Всесоюзном съезде работников народного образования были определены основные принципы реформирования образования: демократизация, многовариантность образования, учет национальных особенностей, разнообразие и дифференциация образования, гуманизация его содержания и др. Появляется вариативность образования, возникают инновационные движения, которые определялись в первую очередь ее быстрой адаптацией к принципиально новым условиям политической демократии, свободного развития гражданского общества. Нормативной базой преобразований на начальном этапе стали Указ Президента РФ «О первоочередных мерах по развитию образования в РСФСР» от 11 июля 1991 г. N 1 и Закон «Об образовании» от 10 июля 1992 г. Основными факторами, вызвавшими на рубеже веков изменения в системе образования, на наш взгляд, являются: необходимость предоставления личности права выбора путей получения образования; невозможность для государства обеспечивать удовлетворение в необходимой мере возрастающих потребностей населения в получении образования из-за ограниченности бюджетных источников финансирования; изменение рыночного спроса на отдельные специальности, направления образования и виды образовательных услуг; вхождение учреждений образования в систему рыночных отношений; необходимость совершенствования уже существующей сети образовательных учреждений. В. В. Гаврищук справедливо назвал три главные задачи образовательных реформ: «обеспечение устойчивых связей образования и общества, повышение доступности образования для граждан России, в особенности для малообеспеченных граждан, повышение качества и конкурентоспособности отечественного образования» <2>. ——————————— <2> Гаврищук В. В. Право и образование: актуальные аспекты темы // Право и образование. 2008. N 10. С. 10.
Составляющие подготовки совершенствования реализации права на образование исследуемых субъектов — разработка положений о различных формах получения общего среднего образования — очной; заочной; экстернате (включая семейное образование, самообразование и дистанционное обучение); положений о получении общего образования детьми с ограниченными возможностями здоровья. В установлении основы совершенствования образования, определяя главную стратегическую цель как связанную с принципами Конституции, необходимо учитывать этапы его развития. Признание со стороны государства в его Конституции (ст. 43) права личности на образование является исходным положением совершенствования данной сферы общественных отношений. Попытки реализации демократических идей Конституции в сфере образования — второй этап данного процесса. Внесение изменений и дополнений 13 января 1996 г. в Закон «Об образовании» 1992 г. было вызвано необходимостью уточнения некоторых его норм с учетом практики его применения после принятия новой Конституции РФ 1993 г. и дало возможность активизации работы в сфере законодательства об образовании. Но правовые механизмы воздействия на образовательную политику именно в исследуемый период были значительно ограничены экономическими, институциональными, политическими и идеологическими особенностями развития государства. Реформы образования в России в 1992 — 1997 гг. были ориентированы на принципы англо-американской системы образования, обусловлены нацеленностью на капиталистическую реформацию в России и «свободно-рыночные» механизмы регуляции экономического развития. В этот период реформы системы образования осуществить не удалось в силу ряда объективных и субъективных причин. Одна из причин — отсутствие должного правового обеспечения реформирования системы образования, причем как на стадии разработки концептуальных подходов развития законодательства об образовании, так и на стадии его осуществления. Многие дети в конце 90-х годов были лишены возможности получить даже среднее образование. На 1 октября 1999 г. только в Ростовской области насчитывалось 3302 необучающихся ребенка, в основном по причинам материального характера, и значительное число детей и подростков не ходили в школу «по социально обусловленным причинам» (из семей наркоманов, алкоголиков и т. д.). Таких лиц в области было более 900 <3>. ——————————— <3> Позднякова Л. Дети во тьме // НВ. 2000. 25 февраля.
Но в целом система образования была сохранена; остановлены попытки приватизации; стала реальностью вариативная система учебных программ, типов и видов учреждений системы образования; начали действовать рыночные механизмы в системе образования. Следует учитывать, что сегодня, когда возникли условия для смены курса модернизации образования с элитарного на демократический, определение развития российского образования как стабильно функционирующего возможно и потому, что в 90-е годы системой образования был преодолен целый ряд кризисных явлений. Но положение детей с ограниченными возможностями здоровья, детей-сирот в образовании оставалось тяжелым. С 2001 г. начат новый, третий период модернизации образования, более соответствующий конституционным целям. Усиление социальной направленности системы образования планировалось связать с принятием чрезвычайных государственных мер по борьбе с беспризорностью и социальным сиротством; расширением доступности дошкольного образования; разработкой и реализацией целевой межведомственной программы «Образование и здоровье» и др. Прием детей с ограниченными возможностями здоровья в дневные учреждения НПО в целом по РФ вырос с 2000 по 2003 г. почти в полтора раза. В докладе Президента Российской Федерации на заседании Госсовета РФ 24 марта 2006 г. было изменено понятие комплексной модернизации: если раньше (2001 — 2004 гг.) были обозначены отдельные направления модернизации образования (ЕГЭ, профильное обучение, подушевое финансирование и т. д.), которые в отрыве от иных показателей системы образования вряд ли могли привести к собственно совершенствованию реализации права на образование исследуемых субъектов, то с 2005 г. стала ясно видна необходимость взаимоувязанной, комплексной трансформации всей образовательной системы: системной, институциональной, способствующей правовому регулированию статуса всех обучающихся и исследуемых субъектов. Концепция модернизации российского образования на период до 2010 г. на первое место поставила обеспечение государственных гарантий доступности качественного образования. При этом было отмечено, что дети с ограниченными возможностями здоровья должны быть обеспечены медико-психологическим сопровождением и специальными условиями для обучения преимущественно в общеобразовательной школе по месту жительства, а при наличии соответствующих медицинских показаний — в специальных школах и школах-интернатах. Реальные шаги были предприняты с реализацией национального проекта «Образование»: введение обязательного 11-летнего образования; новых форм контроля за качеством образования; питания, диспансеризации и оздоровления школьников; доступности детских дошкольных учреждений. Антисоциальный вектор образовательной политики в определенной степени был изменен. В 2006 г. была выдвинута восьмикомпонентная модель реформирования школы: обновление схем финансирования общего образования, новая система оплаты труда в системе общего образования, индивидуализация обучения и т. д. Модель нельзя считать полностью соответствующей принципам и целям Конституции РФ, так как невозможна модернизация без реформирования образования детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, детей с ограниченными возможностями здоровья и с девиантным поведением. Отметим характерные особенности первых двух этапов реформ системы образования с точки зрения совершенствования реализации конституционных принципов социальной справедливости, равенства, свободы выбора в праве на образование исследуемых субъектов. Во-первых, демократические идеи, заложенные в Конституции, вступали в сфере образования в последние годы прошлого века в противоречие с объективной реальностью на стадии их реализации, когда сами реформы сферы образования отличались незавершенностью, прерывистостью, переменчивостью идеологии и всей образовательной политики. Как в свое время писал М. М. Сперанский, «история России со времен Петра Первого представляет беспрерывное почти колебание правительства от одного плана к другому. Сие непостоянство, или, лучше сказать, недостаток твердых начал, было причиною, что… многие учреждения, в самих себе превосходные, почти столь же скоро разрушались, как возникали» <4>. Подобное происходит во времена, когда власть противостоит обществу, институты — гражданам в «обществах догоняющего развития, запаздывающей модернизации», к которым, по мнению В. В. Ильина, относится Россия <5>. Реформы в сфере образования проходили в условиях непрерывной борьбы между передовой педагогической общественностью и ее союзниками в законодательной и исполнительной властях, с одной стороны, и чиновниками, не желавшими уменьшать свои полномочия, — с другой. ——————————— <4> Сперанский М. М. Проекты и записки. М., 1961. С. 17. <5> Ильин В. В. Философия истории. М., 2003. С. 83, 274.
Во-вторых, стратегическая политика государства в образовании детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, детей с ограниченными возможностями здоровья отсутствовала почти 20 лет; постоянные в течение 1993 — 2004 гг. смены тактики реформирования или реорганизации были хаотичными, а неисполнение обязательств — стабильным. Например, в докладе на Образовательном семинаре Высшей школы экономики (15 февраля 2006 г.) «Комплексный подход в реформировании общего образования» отмечено, что не выполнено 67% позиций по модернизации школы, что дало отставание «даже от бывших соцстран Центральной и Восточной Европы минимум лет на 5 — 6». Вместе с тем существенна важность обеспечения стабильности, а не постоянного состояния революции в образовании в виде реформ: от обучения с семи лет до обучения с шести лет, от десяти — до двенадцатилетнего обучения, без учета исторических традиций, без должного методического и кадрового обеспечения образовательного процесса. Дестабилизирующее воздействие оказывает и неполнота нормативной правовой базы в области образования детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, детей с ограниченными возможностями здоровья, и систематическое неисполнение норм законодательства в области образования. Росла угроза нарушения единства образовательного пространства в части обучения русскому языку как государственному языку, не исключены разночтения федеральных и национально-региональных стандартов гуманитарных дисциплин; не регулировался государством выпуск вариативных учебников. Только за три года очередных реформ (1996 — 1998 гг.) удовлетворение потребности в школьных учебниках снизилось с 60% до 7 — 9% <6>. ——————————— <6> Социально-экономические проблемы России. СПб., 1999.
В-третьих, обеспечить запуск процесса модернизации образовательной отрасли, создать при этом необходимые условия для широкого участия общества в этом процессе не удалось. В процесс модернизации не была включена основная масса работников системы образования, что не позволило обеспечить необходимую массовую поддержку самому процессу модернизации. При определенной масштабности проводимых экспериментов в них была задействована только незначительная часть субъектов сферы образования — обучающих; большинство образовательного сообщества и общества в целом не понимали и не разделяли целей модернизации образования. В-четвертых, не были своевременно приняты меры для подготовки и профессионального усовершенствования достаточного числа национальных кадров учителей, полностью компетентных и квалифицированных. Значительное количество поставленных в 90-е годы задач не было выполнено, часть мероприятий была проведена уже после окончания срока действия программ. Но поиски происходили все же в рамках принятой в 1993 г. Конституции. В настоящее время сравнительные преимущества России в сфере образования определяются, в частности, и тем потенциалом, который накоплен в советское время. Однако нельзя не отметить такие изменения в системе образования, как переход к ЕГЭ, дистанционное обучение детей с ограниченными возможностями здоровья, инклюзивное образование, патронат. В экспертизе, оценивании школ и учителей участвуют институты гражданского общества, что должно привести в том числе и к таким важным изменениям, как становление нового, сформулированного обществом представления о качестве образования, и к развитию новых форм его оценки: прозрачной, критериальной, внешней (а не внутриведомственной), что соответствует конституционным принципам социальной справедливости, равенства, свободы выбора.
