(Матюшева Т. Н.) («Конституционное и муниципальное право», 2011, N 8)
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПАТРОНАТА КАК СРЕДСТВА ОПТИМИЗАЦИИ ОБРАЗОВАНИЯ ДЕТЕЙ-СИРОТ (КОНСТИТУЦИОННЫЙ АСПЕКТ) <*>
Т. Н. МАТЮШЕВА
——————————— <*> Matyusheva T. N. Legal regulation of patronage as a means of optimization of education of children-orphans (constitutional aspect).
Матюшева Татьяна Николаевна, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Северо-Кавказского филиала Российской академии правосудия, кандидат юридических наук (г. Краснодар).
Отношения в области образования в период проведения его реформирования отличаются появлением субъектов с особым правовым статусом. Данная статья посвящена исследованию проблем патроната, формирования нормативно-правовой базы образования. В этой связи целью статьи является обобщение как отечественного, так и международного опыта развития законодательства о патронате, определение наиболее эффективной модели его функционирования.
Ключевые слова: патронат; образовательное право; дети-инвалиды; образование; нормативно-правовая база; субъекты сферы образования.
The relations in the field of education during its [fields] reformation are notable for brining in new types and sorts of educational institutions. The topic of this article is about the research of foster care, the problems of formation of the normative and legislative base of Education. The objective of the article is to generalize both Russian and foreign experience development of foster care, to determine the most effective model of its functioning.
Key words: foster care; educational law; children-invalid; education; normative and legislative base; subjects of the educational sphere.
Нормативную ориентацию деятельности по обеспечению условий реализации права на образование детьми-сиротами в Российской Федерации дают конституционные принципы социальной справедливости, равенства. Государство создает соответствующие гарантии (условия и средства) и устанавливает юридические механизмы осуществления (реализации) прав и свобод человека и гражданина. Патронат способствует созданию улучшенных по сравнению с детскими домами условий проживания и образования детей. Патронат над детьми, оставшимися без попечения родителей, осуществлялся и в дореволюционной России <1>, и в СССР путем их передачи на воспитание в семьи на добровольных началах. Он был предусмотрен как довоенным союзным законодательством <2>, так и нормативными актами военного времени <3>. ——————————— <1> См.: Беляева Л. И. Патронат в России (XIX в. — начало XX в.). М., 1996. С. 41 — 78. <2> Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 28 мая 1928 г. «О порядке и условиях передачи воспитанников детских домов и других несовершеннолетних трудящимся в городах и рабочих поселках» // СУ РСФСР. 1928. N 64. Ст. 462; Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 1 апреля 1936 г. «О порядке передачи детей на воспитание (патронат) в семьи трудящихся» // СУ РСФСР. 1936. N 9. Ст. 49. <3> Инструкция Наркомпроса РСФСР, Наркомздрава РСФСР и Наркомюста РСФСР «Об утверждении Инструкции Наркомпроса РСФСР, Наркомздрава РСФСР, Наркомюста РСФСР о патронировании, опеке и усыновлении детей, оставшихся без родителей», утв. Постановлением СНК РСФСР от 8 апреля 1943 г. // СП РСФСР. 1943. N 3. Ст. 24.
К началу 90-х годов встал вопрос о необходимости создания новой системы работы по опеке и попечительству и о введении новых форм устройства и защиты прав детей. Отметим, что введенная в 1996 г. форма устройства в приемные семьи не позволила решить проблему, так как одновременно не были созданы службы по устройству в семьи (отсутствовал механизм создания этих служб), а приемные родители юридически являлись законными представителями ребенка (т. е. в эти семьи можно было помещать только детей с установленным статусом), и не был разработан механизм влияния на процесс развития ребенка, помещенного в эти семьи (контроля). Существовавшие формы устройства ребенка в семью (усыновление, опека и попечительство, приемная семья) предполагают наличие установленного юридического статуса ребенка; процесс его установления длителен. Это приводит к отказам от усыновлений, фактическому отсутствию контроля над опекунами, к пренебрежению интересами детей в опекунских и приемных семьях. Патронат (аналогичная форма устройства в развитых странах называется foster care) реализуется в ряде регионов России: в Москве, Архангельской, Владимирской, Калининградской, Курганской, Московской, Новгородской, Пермской, Читинской областях, в Республиках Карелия, Башкортостане и других субъектах РФ. Патронатное воспитание — новая форма устройства ребенка в семью. Правовая основа ее осуществления строится на разграничении прав и обязанностей по защите прав ребенка между службой по устройству (уполномоченным учреждением органа опеки) и патронатным воспитателем (часть прав передается семье, часть прав и обязанностей остается у службы органа опеки). Происходит разделение функции законного представителя ребенка; они имеются и у семьи, и у службы, передавшей ребенка в семью, — уполномоченной службы органа опеки и попечительства. Общие характеристики формы устройства: гибкость, которая позволяет устроить в семью абсолютно любого ребенка; возможность оказания профессиональной помощи специалистами любому ребенку в течение всего времени нахождения в патронатной семье вне зависимости от его возраста, здоровья, наличия или отсутствия у него документов; постоянная индивидуализация работы с патронатной семьей. Исследуемая форма имеет черты надомной работы по воспитанию ребенка, лишенного семьи. Как известно, прогноз М. Зурабова: «Государство кардинально меняет политику в отношении сирот… в 2007 году примерно 85 тысяч детей из 200 тысяч детдомовцев должны быть переданы на воспитание в семьи» <4> — оправдался не во всех субъектах Российской Федерации. ——————————— <4> Ефременко Т. Год усыновления // Российская газета. 2007. 19 января. С. 8.
Занимая первостепенное место в современном демократическом обществе, права и свободы человека, в том числе право на образование субъектов со специальным образовательно-правовым статусом в Российской Федерации, обязательно должны находиться в гармонии с общественными, публичными (государственными) интересами. Права ребенка, переданного на патронат, права и обязанности уполномоченной службы (организации) по патронату, родителей (законных представителей) ребенка, патронатного воспитателя определяются в договоре о патронатном воспитании в соответствии с действующим законодательством и (если он используется) планом по защите прав ребенка, издаваемым органом опеки и попечительства. Объем полномочий патронатного воспитателя по законному представительству интересов детей в соответствии со ст. 26, 28, 37 Гражданского кодекса РФ определяется в договоре о патронатном воспитании. Особенности правового статуса патронатных воспитателей в совокупности свойственны только им и позволяют выделить их в число субъектов, имеющих особый образовательно-правовой статус. Патронатные воспитатели, совершеннолетние граждане РФ обоего пола, имеют право на получение профессиональных консультаций психологов, врачей, юристов и социальных педагогов по вопросам воспитания детей; после прихода ребенка в семью патронатные воспитатели становятся сотрудниками уполномоченной организации (детского дома). Патронатные воспитатели несут ответственность за обеспечение безопасности ребенка, сохранение его жизни и здоровья; вопросы о выборе формы обучения ребенка могут решаться как самостоятельно воспитателем, так и совместно с профессиональной службой по устройству детей. При опеке и усыновлении для усыновителей и опекунов необходимо выполнение формальных критериев, подтвержденных документально (официальный доход на члена семьи, жилищные нормативы в соответствии с пропиской, возрастной ценз для усыновителей, предпочтение полных семей неполным, требование официальной регистрации брака и пр.), при патронатном воспитании выполнение данных критериев не предусмотрено. Круг лиц, которые могут стать патронатным воспитателем, устанавливается в законах субъектов РФ, где определяется перечень требований. В требованиях к личности патронатного воспитателя существует ряд стандартных ограничений, способствующих охране прав ребенка. Установлен перечень заболеваний, при наличии которых лицо не может усыновить ребенка, принять его под опеку (попечительство), взять в приемную семью. В законах ряда субъектов установлено, что на патронатного воспитателя не может быть возложено решение вопроса о выезде ребенка за пределы Российской Федерации, в том числе на учебу, что также является особенностями не только просто правового, но уже и конституционно-правового статуса патронатного воспитателя. Патронатное воспитание существует только при наличии службы, профессионально занимающейся патронатным воспитанием. Ее образовательно-правовой статус включает в себя обязанности по организации и проведению реабилитационно-воспитательной работы с ребенком, оставшимся без попечения родителей. Служба проводит работу по отбору и подготовке граждан, желающих взять детей на воспитание в семью. Технологии сопровождения и поддержки ребенка и семьи после помещения ребенка на патронатное воспитание, оценки, целенаправленного вмешательства и изменений в кровной семье такого ребенка с целью сохранения семьи являются инновационными, связанными в единый педагогический процесс деятельности по опеке и попечительству. Общая цель не может быть достигнута при удалении из названной совокупности какого-либо ее элемента. Особенности статуса уполномоченных служб: реабилитационная служба (в нее входят воспитатели, педагоги, психологи, врач, логопед, педагог, дефектолог и другие специалисты) несет ответственность за здоровье и образование ребенка. В ее обязанность входит оказание помощи ребенку пережить потерю родной семьи, создание условий для передачи в новую, помощь ребенку в адаптации в новой семье. Служба защиты прав детей занимается всеми юридическими делами ребенка (определение статуса ребенка, в том числе как субъекта сферы образования, решение квартирного вопроса, вопросов наследства и пр.). Служба социального патроната несет обязанности по решению проблем родной семьи ребенка, пытается помочь ей вернуться к нормальному образу жизни <5>. В определенной мере можно говорить о ряде особенностей реализации ст. 38 Конституции РФ, посвященной вопросам семьи и детей. ——————————— <5> Приказ Министерства образования и науки Российской Федерации от 25 апреля 2006 г. N 98 «О мерах по совершенствованию деятельности региональных операторов государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей, органов опеки и попечительства, учреждений, в которых находятся дети, оставшиеся без попечения родителей, по выявлению, учету и устройству детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» // СПС «Гарант».
Специалисты службы патронатного воспитания детского дома (социальный педагог, психолог, врач, учитель-дефектолог, логопед) несут обязанность по сопровождению семьи, в которой воспитывается ребенок, оказанию помощи и поддержки в трудных ситуациях, обследованию ребенка. Функции опекуна (попечителя) ребенка уполномоченная служба обязана исполнять не полностью, а в соответствии с перечнем прав и обязанностей, установленных в договоре о патронатном воспитании и плане по защите прав ребенка. Ребенок, переданный на патронатное воспитание в семью, обладает как теми правами и льготами, которые установлены для воспитанников учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, так и особенными правами и льготами. Особенности статуса ребенка, живущего в патронатной семье: при достижении ребенком десятилетнего возраста с самим ребенком должен согласовываться в обязательном порядке план по защите его прав; дети могут посещать детские сады и школы, а также различные кружки и секции; ребенок помещается на воспитание в семью патронатного воспитателя при сохранении части обязанностей опекуна в отношении ребенка у органа опеки и попечительства: ребенок числится за детским домом, а живет и воспитывается в семье патронатного воспитателя; на данную форму воспитания может быть оформлен ребенок, не имеющий социального статуса; живет в патронатной семье и расценивает ее как свою; ребенок не теряет связь с кровной семьей: сохраняется возможность для каждого ребенка поддержания отношений с кровными родителями (если они не лишены родительских прав и не представляют для него опасности), с его братьями, сестрами и другими значимыми для ребенка людьми из его прошлого. Возникают два основных направления работы по устройству ребенка в семью: долгосрочное устройство, при котором патронатные воспитатели становятся для ребенка «родителями» (преобладание родительской роли), независимо от того, оформлено ли усыновление юридически, и краткосрочное, при котором патронатные воспитатели помогают ребенку пережить кризисный период его жизни. Таким образом, патронатное воспитание — это целостная система, охватывающая всю совокупность отношений ребенка, его семьи, патронатной семьи и служб сопровождения, создавая реальные предпосылки для защиты прав ребенка, в том числе права на образование, к укреплению гражданского общества, привлечению граждан РФ к решению проблемы социального сиротства. Эта система способствует включению ребенка в образовательный процесс на условиях, сходных с условиями родной семьи. Юридическим основанием, механизмом осуществления профессионального сопровождения ребенка и семьи после устройства в нее ребенка и является взаимодействие семьи и специалистов служб по устройству, что дает возможность: поэтапно профессионально способствовать устроенному ребенку в реализации права на образование; планировать меры по защите прав ребенка, по возможному возврату ребенка родителям либо, если это невозможно, меры обеспечения стабильности семейного размещения на основе предоставляемой помощи ребенку и семье. Таким образом, расширение субъектного состава детей, получивших возможность для устройства в семью, за счет детей, свободных юридически, но имеющих мало шансов на усыновление (братья и сестры, дети с различными проблемами в поведении, обучении, развитии, дети, вышедшие из младенческого возраста), позволяет сделать вывод о конкретизации норм, выраженных в ч. 2 ст. 7, ч. 1 ст. 38 Конституции. Министерство образования РФ рекомендовало всем субъектам РФ активнее формировать законодательную базу по организации системы патронатного воспитания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Возможность передачи детей в патронатную семью предусмотрена законами ряда субъектов РФ, например ст. 1, 6, 9 Закона г. Москвы от 4 июня 1997 г. N 16 <6>, положениями о патронатной семье <7> и др. Требованиям Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ соответствуют нормы законодательства субъектов РФ, такие, как ст. 1, 11 — 14 Закона Калининградской области от 24 июня 1998 г. N 83 <8>. ——————————— <6> Закон г. Москвы от 4 июня 1997 г. N 16 «Об организации работы по опеке, попечительству и патронату в городе Москве» (в ред. Закона г. Москвы от 27 июня 2001 г. N 35) // Ведомости Московской городской Думы. 1997. N 6; 2001. N 8. <7> Положение о патронатной семье. Утв. Постановлением Администрации Новгородской области от 3 апреля 2002 г. N 69 // Новгородские ведомости. 2002. 15 июня. <8> Закон Калининградской области от 24 июня 1998 г. N 83 «О минимальных социальных стандартах в работе органов местного самоуправления по опеке и попечительству над детьми» // СПС «Гарант».
Отражение в таких актах тех или иных прав или обязанностей особенных субъектов сферы образования: детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, — закрепляет их образовательно-правовой статус, повышает социальную защищенность приемных родителей, детей, воспитателей, способствует упорядочению создания и функционирования патроната и в конечном счете системы образования в целом, элементами которой они являются. В заключение отметим, что дети-сироты для успешного получения образования прежде всего должны иметь благоприятные условия проживания и гармоничного развития. Технологии, применяемые в системе патронатного воспитания, являясь инновациями, взаимосвязаны через единый процесс планирования и контроля попечения и неделимы; правильное их применение является гарантией конституционного права личности на образование.
