(Стадников А. В.) («Право и экономика», N 3, 2002)
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПЕРЕДАЧИ ФЕДЕРАЛЬНОГО ИМУЩЕСТВА РЕЛИГИОЗНЫМ ОРГАНИЗАЦИЯМ
А. В. СТАДНИКОВ
Стадников Антон Владимирович Советник Департамента правового обеспечения Министерства имущественных отношений Российской Федерации, советник Российской Федерации 3 класса. Кандидат исторических наук, доцент. Родился 30 ноября 1975 г. Окончил: Историко — архивный институт РГГУ по специальности «историко — архивоведение»; Московский государственный социальный университет Министерства труда и социального развития Российской Федерации по специальности «юриспруденция». Автор ряда публикаций по проблемам истории государства и права, гражданского права, в том числе «Комментария к законодательству о федеральных государственных унитарных предприятиях» (в соавторстве).
В последние годы вопросы, связанные с правами на имущество религиозного назначения, являются наиболее актуальными в области взаимоотношений государства и религиозных объединений. Процесс правового оформления передачи государственного имущества религиозным организациям активно проходил на протяжении последнего десятилетия и был связан с серьезными изменениями государственной политики в сфере конфессиональных отношений. 25 октября 1990 г. был принят Закон РСФСР «О свободе вероисповеданий», по которому религиозным организациям предоставлялись права собственников на принадлежавшее им имущество. В дальнейшем нормами Федерального закона от 26 сентября 1997 г. «О свободе совести и о религиозных объединениях» было урегулировано правовое положение имущества религиозных объединений, которое могло находиться у них не только на праве собственности, но также в безвозмездном пользовании. В связи с тем, что большая часть религиозного имущества находилась во владении государственных организаций, передача находящегося в государственной собственности имущества религиозного назначения, в первую очередь культовых зданий и сооружений, утраченных религиозными организациями в годы советской власти, стала важнейшей задачей. Распоряжением Президента Российской Федерации от 23 апреля 1993 г. N 281-рп «О передаче религиозным организациям культовых зданий и иного имущества» было дано поручение Правительству Российской Федерации осуществить поэтапную передачу религиозным организациям в собственность или в пользование соответствующего имущества. Порядок передачи культовых зданий и иного имущества религиозного назначения, относящихся к федеральной собственности, был утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 мая 1994 г. N 466. В приложении 1 к указанному Постановлению содержался перечень 370 культовых объектов, подлежащих передаче религиозным объединениям в первоочередном порядке. Указанным Постановлением была образована Комиссия по вопросам религиозных объединений при Правительстве Российской Федерации, в компетенцию которой входила, в том числе, и подготовка решений Правительства Российской Федерации по передаче имущества религиозным объединениям <*>. ——————————— <*> До этого момента решение соответствующих вопросов было возложено на Координационную комиссию по вопросам вероисповеданий при Правительстве Российской Федерации, образованную в 1992 году.
Серьезным недостатком Постановления Правительства Российской Федерации N 466 было отсутствие детально разработанного механизма принятия решения о передаче имущества, в том числе при определении полномочий федеральных органов исполнительной власти по реализации поставленных задач. Менее чем через год, в развитие Закона «О свободе вероисповеданий» и вышеупомянутого Указа Президента Российской Федерации, Правительство Российской Федерации своим Постановлением от 14 марта 1995 г. N 248 утвердило иной порядок передачи религиозным объединениям относящегося к федеральной собственности имущества религиозного назначения, в соответствии с которым определенная часть соответствующего имущества передавалась религиозным организациям. Передача имущества религиозного назначения все эти годы производилась в соответствии с конституционным принципом равенства религиозных объединений перед законом. Имущество передавалось организациям различных конфессий и конфессиональных групп. Наглядным примером могут служить акты о передаче в бессрочное безвозмездное пользование Русской старообрядческой православной церкви (старообрядческой митрополии) комплекса Рогожской старообрядческой общины в г. Москве <1>; иудейскому религиозному обществу г. Самары — здания Хоральной синагоги <2>; обществу мусульман г. Твери — здания мечети <3>; общине православной церкви «Божией Матери Державная г. Выборга» — памятника истории и культуры «Башни — ратуши» в городе Выборге <4>. ——————————— <1> Распоряжение Минкультуры России и Госкомимущества России от 26 июня 1997 г. N 104/509-р. <2> Распоряжение Минкультуры России и Мингосимущества России от 30 ноября 1998 г. N 189/1565-р. <3> Распоряжение Минкультуры России и Мингосимущества России от 19 мая 2000 г. N 376/701-р. <4> Распоряжение Минкультуры России и Мингосимущества России от 19 мая 2000 г. N 392/714-р.
Постановлением N 248 было предусмотрено, что религиозные организации вправе получить федеральное имущество как в пользование, так и в собственность. Передача имущества в собственность религиозных организаций осуществлялась по решению Правительства Российской Федерации на основании совместного представления Минкультуры России и Госкомимущества России либо по представлению Комиссии по вопросам религиозных объединений. Так, например, распоряжением Правительства Российской Федерации от 2 февраля 1998 г. N 165-р в собственность Русской православной церкви были переданы предметы религиозного назначения и богослужебные принадлежности из драгоценных металлов для использования при восстановлении Храма Христа Спасителя в г. Москве. Однако подобные случаи были довольно редки. Подавляющая часть находящегося в федеральной собственности имущества религиозного назначения передавалась религиозным организациям в бессрочное безвозмездное пользование. Осуществление действий по передаче имущества в пользование было возложено на два федеральных органа исполнительной власти — Министерство культуры Российской Федерации (по передаче объектов, являющихся памятниками истории и культуры Российской Федерации) и Государственный Комитет Российской Федерации по управлению государственным имуществом — по передаче соответствующего имущества, относящегося к федеральной собственности, объекты которого не являются памятниками истории и культуры. Согласно установленному порядку инициатива в рассмотрении вопроса о передаче религиозным объединениям конкретного имущества должна была исходить от религиозных объединений, которые в зависимости от историко — культурного статуса объекта передачи обращались соответственно в Госкомимущество России или в Минкультуры России. В случаях возникновения разногласий между федеральными органами исполнительной власти либо между федеральным органом исполнительной власти и религиозным объединением по поводу передачи последнему движимого или недвижимого имущества религиозного назначения эти разногласия рассматривала Комиссия по вопросам религиозных объединений, которая подготавливала в таком случае проект решения Правительства Российской Федерации. В целях реализации Положения о порядке передачи имущества религиозного назначения религиозным организациям, утвержденного Постановлением N 248, и уточнения компетенции федеральных органов власти в части распоряжения имуществом Министерством культуры Российской Федерации был издан Приказ от 21 июня 1995 г. N 442 «О процедуре передачи религиозным объединениям имущества религиозного назначения». Согласно данному Приказу передача религиозным объединениям в пользование либо в совместное с учреждениями и организациями культуры пользование относящихся к федеральной собственности и являющихся памятниками истории и культуры культовых зданий, строений с прилегающими к ним территориями и иного движимого и недвижимого имущества религиозного назначения оформлялась совместным распоряжением Минкультуры России и Госкомимущества России. Так, например, распоряжением Минкультуры России и Минимущества России от 4 августа 2000 г. N 398/342-р православному приходу церкви Всемилостивого Спаса села Вороново Подольского района Московской области был передан в безвозмездное пользование памятник истории и культуры федерального (общероссийского) значения — здание колокольни Спасской церкви в селе Вороново. При этом здание оставалось в собственности Российской Федерации и учитывалось в реестре федеральной собственности и на балансе Комитета по культуре администрации Московской области. В период действия Положения (1995 — 2001 гг.) были недостаточно урегулированы вопросы совместного владения и использования имущества религиозными организациями и учреждениями культуры (музеями и т. д.), в оперативном управлении которых оставалось имущество. Положением устанавливалось только, что условия совместного использования имущества должны были определяться соглашениями между пользователями в соответствии с законодательством Российской Федерации, однако за рамками Положения оставались многие спорные вопросы, возникавшие в процессе определения режима использования имущества, в частности, условия договора о совместном использовании имущества; обеспечение субъектами права пользования и сохранности недвижимого имущества, особенно памятников истории и культуры. Указанные вопросы решались в зависимости от конкретной ситуации. Так, например, совместным распоряжением Минкультуры России и Минимущества России от 4 августа 2000 г. N 399/343-р в совместное пользование музею им. М. Е. Салтыкова — Щедрина — филиалу Талдомского историко — литературного музея и православному приходу церкви Спас — Преображения Московской епархии Русской православной церкви был передан памятник истории и культуры местного значения — здание церкви Преображения в селе Спас — Угол Талдомского района Московской области. Заключение соглашения между музеем и религиозной организацией об условиях совместного использования памятника было поручено обеспечить Комитету по культуре администрации Московской области. Соглашение о совместном использовании федерального имущества государственными и религиозными организациями заключается и в отношении известнейших памятников истории и культуры федерального (общероссийского) значения. Так, в совместное пользование Государственного музея истории религии и Санкт — Петербургской епархии Русской православной церкви были переданы помещения Казанского собора в г. Санкт — Петербурге, в том числе главный алтарь и алтари северного и южного приделов, подкупольное пространство, помещения для хранения свечей и лампадного масла и некоторые хозяйственные помещения. Распоряжением о передаче в совместное использование Казанского собора <*> было установлено, что порядок и режим совместного использования указанных помещений определяются соглашением Министерства культуры Российской Федерации и Санкт — Петербургской епархии Русской православной церкви. Таким образом, субъектом договорных отношений от имени собственника имущества выступил не Государственный музей истории религии, у которого данное имущество закреплено на праве оперативного управления, а Минкультуры России. ——————————— <*> Совместное распоряжение Министерства культуры Российской Федерации и Министерства государственного имущества Российской Федерации от 20 октября 1998 г. N 175/1370-р.
Порядок оформления передачи религиозным организациям движимого имущества культового назначения из фондов государственных музеев был разработан в письме Минкультуры России от 9 декабря 1998 г. N 01-251/16-25. Письмом была рекомендована к применению форма соглашения (договора) об условиях передачи, в которой предусматривались такие обязательства сторон, как обязанность религиозной организации использовать полученные музейные предметы исключительно в богослужебных целях, обеспечивать специальный учет, режим хранения, безопасность и контроль за состоянием сохранности, на основании рекомендаций специалистов музея за свой счет производить профилактические, консервационные или реставрационные работы по полученным музейным предметам. Новый Порядок передачи религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в федеральной собственности, который применяется в настоящее время, был утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2001 г. N 490. В указанном Постановлении детально проработан механизм передачи имущества в собственность или в пользование, определены цели передачи имущества и основания рассмотрения вопроса о передаче имущества, установлены правомочия по совместному использованию имущества организациями культуры и религиозными организациями, отмечены особенности передачи религиозным организациям имущества казны и имущества унитарных предприятий, а также движимого и недвижимого имущества. Действующий порядок по-новому устанавливает основания разделения имущества религиозного назначения на движимое и недвижимое. В Постановлении Правительства Российской Федерации от 6 мая 1994 г. N 466 объекты недвижимого и движимого имущества религиозного назначения определялись путем перечисления (храмы, церкви, мечети; одежда священнослужителей, книжные собрания и т. д.). Новым порядком к недвижимому имуществу религиозного назначения были отнесены здания и сооружения с относящимися к ним земельными участками, в том числе монастырские и иные культовые комплексы, построенные для совершения и обеспечения богослужений, молитвенных и религиозных собраний, других религиозных обрядов и церемоний, а также профессионального религиозного образования. Следует обратить внимание, что вместе с объектами недвижимости к имуществу религиозного назначения отнесены и земельные участки, на которых расположены указанные объекты, что соответствует концепции «единого объекта». Движимым имуществом религиозного назначения являются предметы внутреннего убранства культовых зданий и сооружений или предметы, предназначенные для богослужебных и иных религиозных целей. Таким образом, впервые в нормативном правовом акте четко обозначены основания для отнесения объектов передачи к имуществу религиозного назначения, подлежащему специальному нормативному регулированию. В частности, главным условием определения федерального недвижимого имущества в качестве объекта передачи религиозным организациям является его первоначальное предназначение при строительстве: это здания, построенные исключительно для совершения религиозных обрядов (церкви, монастыри, мечети, синагоги и т. д.), а также для религиозного образования (духовные семинарии, медресе и др.). Имущество передается религиозным организациям безвозмездно для использования его в соответствии с функциональным предназначением. В случае, если находящееся в пользовании религиозной организации имущество будет использоваться не по его назначению (например, сдаваться в аренду), это будет нарушением условий передачи имущества, и собственник, в соответствии с договором, может потребовать от соответствующей организации возвратить его либо изменить характер пользования имуществом. Сложнее решить вопрос об использовании имущества, право собственности на которое уже перешло к религиозной организации. В соответствии с условиями такой передачи религиозная организация должна обеспечивать его сохранность и использование в соответствии с целями деятельности, определяемой уставом. Нарушение религиозной организацией указанных условий, казалось бы, не позволяет применить к собственнику такой санкции, как изъятие соответствующего имущества. Вместе с тем, в соответствии с нормами п. 5 ст. 582 Гражданского кодекса Российской Федерации, использование пожертвованного имущества не в соответствии с указанным жертвователем назначением или изменение этого назначения дает право жертвователю требовать отмены пожертвования. Таким образом, в указанном случае соответствующий федеральный орган исполнительной власти, выступающий в данных правоотношениях по поручению Правительства Российской Федерации (как жертвователя), вправе потребовать от религиозной организации возвращения имущества, переданного ей в собственность, в том числе и в судебном порядке. Однако на практике применить данную норму не всегда просто, и по этой причине, в частности, имущество религиозного назначения, как правило, передается в пользование, с сохранением его в федеральной собственности. Передача имущества религиозного назначения в собственность (движимого и недвижимого) осуществляется Министерством имущественных отношений Российской Федерации на основании решения Правительства Российской Федерации. В силу ст. 21 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ передача в собственность религиозным организациям имущества, находящегося в государственной собственности, осуществляется безвозмездно. Отчуждение соответствующего государственного имущества в собственность религиозных организаций исключено из сферы регулирования законодательства о приватизации <*>. ——————————— <*> Правительством Российской Федерации распоряжением от 9 ноября 2001 г. N 3236-р утверждены Методические рекомендации по передаче находящегося в федеральной собственности имущества религиозного назначения.
Основанием для перехода к религиозной организации права собственности на имущество является нормативный правовой акт Правительства Российской Федерации, выступающего в данных правоотношениях как собственник имущества. Гражданско — правовая природа передачи имущества в собственность религиозным организациям определяется как пожертвование, и к порядку оформления этой сделки применяются нормы, предусмотренные Гражданским кодексом для договора дарения. Отдельные виды имущества религиозного назначения в соответствии с законодательством Российской Федерации не подлежат отчуждению из федеральной собственности (например, памятники истории и культуры федерального значения) и передаются религиозной организации только в безвозмездное пользование на определенный срок или на период существования этой организации. Имущество, передаваемое религиозным организациям в пользование, можно разделить на три группы по его функциональному признаку: это, во-первых, музейные предметы и музейные коллекции, включенные в состав государственной части Музейного фонда Российской Федерации, передача которых религиозным организациям производится Министерством культуры Российской Федерации; во-вторых, архивные документы, входящие в состав государственной части Архивного фонда Российской Федерации, которыми распоряжается Федеральная архивная служба России; в-третьих, иное имущество религиозного назначения, которое передается в пользование Министерством имущественных отношений Российской Федерации. При передаче религиозным организациям в пользование недвижимого имущества, отнесенного к памятникам истории и культуры федерального (общероссийского) значения, требуется согласование с Минкультуры России, а передача федерального недвижимого имущества религиозного назначения, отнесенного к памятникам истории и культуры местного значения, а также включенного в список вновь выявленных объектов, представляющих историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, согласовывается с государственными органами охраны памятников истории и культуры субъектов Российской Федерации. Основанием для рассмотрения вопроса о передаче религиозной организации имущества религиозного назначения является письменное обращение религиозной организации, направляемое, в зависимости от вида имущества, соответственно в Министерство имущественных отношений Российской Федерации, Министерство культуры Российской Федерации либо в Федеральную архивную службу России. В обращении религиозной организации в Минимущество России излагается просьба о передаче имущества в собственность или пользование, с указанием адреса и пообъектного состава такого имущества. К обращению прилагаются копии устава и свидетельства о государственной регистрации религиозной организации, историко — архивные или иные документы о конфессиональной принадлежности имущества, а также справка государственного органа охраны памятников истории и культуры субъекта Российской Федерации о принадлежности имущества к памятникам истории и культуры. Если федеральное имущество обременено правами третьих лиц, требуется обязательное письменное мнение (согласие или несогласие) указанных лиц о передаче имущества религиозной организации. К таким лицам следует отнести прежде всего федеральные государственные унитарные предприятия и федеральные государственные учреждения, за которыми имущество религиозного назначения, предполагаемое к передаче, закреплено на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Согласие субъектов права хозяйственного ведения или оперативного управления на соответствующую передачу является существенным основанием для принятия решения, поскольку изъятие отдельных объектов недвижимого имущества, закрепленного за предприятиями или учреждениями, может оказать значительное влияние на функционирование данного предприятия или учреждения. Следует отметить, что при отсутствии согласия учреждения на передачу соответствующего имущества его изъятие в указанных целях возможно только в порядке, предусмотренном ст. 296 Гражданского кодекса Российской Федерации (как излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество). Несогласие унитарного предприятия на передачу религиозным организациям закрепленного за ним имущества должно служить основанием для отказа в просьбе о передаче. Собственник (представитель собственника) не может разрешить этот вопрос самостоятельно, поскольку он не вправе изымать имущество унитарного предприятия. Судебная практика подтверждает эту позицию. Согласно п. 40 совместного Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 г. N 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», акты государственных органов по распоряжению имуществом, принадлежащим унитарным предприятиям на праве хозяйственного ведения (в том числе изъятие собственником и передача имущества другим лицам), по требованию этих предприятий должны признаваться недействительными. Таким образом, передача имущества религиозного назначения, закрепленного на праве хозяйственного ведения, может производиться только с согласия унитарного предприятия. В соответствии с п. 10 Положения федеральное государственное унитарное предприятие вправе безвозмездно передать закрепленное за ним имущество религиозного назначения в пользование религиозным организациям с согласия Минимущества России, выступающего от имени собственника на основании ст. 295 Гражданского кодекса Российской Федерации. Движимое имущество религиозного назначения (хотя на практике государственные предприятия практически не владеют таким имуществом) может быть передано религиозной организации в пользование без дополнительных согласований. Что же касается безвозмездной передачи унитарным предприятием соответствующего имущества в собственность религиозной организации, то это является пожертвованием, и такая передача предусматривает заключение договора дарения и на основании п. 1 ст. 576 Гражданского кодекса Российской Федерации требует обязательного согласия собственника имущества как для недвижимого, так и движимого имущества. Представляется, что согласие Минимущества России в данном случае может быть дано только при исследовании тех же документов, которые служат основанием для рассмотрения вопроса о передаче имущества в пользование религиозной организации. При решении вопроса о передаче религиозной организации музейных предметов и музейных коллекций, включенных в состав государственной части Музейного фонда Российской Федерации, а также архивных документов, входящих в состав государственной части Архивного фонда Российской Федерации, требуется письменное обращение религиозной организации, направляемое соответственно в Министерство культуры Российской Федерации либо в Федеральную архивную службу России. Указанное движимое имущество может быть передано религиозной организации исключительно в пользование на определенный срок или на период существования этой организации, а также в совместное с иными организациями использование. В обращении излагается просьба о передаче в пользование или предоставлении в совместное с иными организациями использование движимого имущества, указываются его наименование и пообъектный состав, оценка его религиозной ценности, наименование и адрес организации, за которой закреплено это имущество (музей или архив), а также данные о месте (помещении), в котором оно будет содержаться. К обращению прилагаются нотариально заверенные копии устава и свидетельства о государственной регистрации религиозной организации, справка органа внутренних дел по месту расположения религиозной организации о наличии или отсутствии охраны объекта, оснащении помещений пожарной и охранной сигнализацией, а также письмо музея или архива, за которыми закреплено указанное имущество, о характере его использования и о согласии (несогласии) с передачей имущества либо с его совместным использованием. Еще один важный вопрос — содержание религиозной организацией переданного ей в пользование недвижимого имущества. Передача имущества, отнесенного к памятникам истории и культуры, осуществляется при условии заключения охранного договора, которым предусматривается установление режима сохранности и безопасности при использовании такого имущества. Типовые формы документов, обеспечивающих сохранность памятников религиозного назначения, утверждены Приказом Минкультуры России от 15 апреля 1997 г. N 253. Вместе с тем передача имущества в пользование является гражданско — правовой сделкой и регулируется нормами главы 36 Гражданского кодекса Российской Федерации. В соответствии со ст. 695 ГК РФ ссудополучатель (в данном случае — религиозная организация) обязан поддерживать вещь, полученную в безвозмездное пользование, в исправном состоянии, включая осуществление текущего и капитального ремонта, и нести все расходы по ее содержанию, если иное не предусмотрено договором безвозмездного пользования. Таким образом, религиозная организация имеет имущественные обязательства в отношении переданного ей в пользование федерального имущества. При этом собственник имущества не должен нести субсидиарную ответственность по обязательствам религиозной организации, возникшим в результате управления соответствующим имуществом. К сожалению, суды не всегда единообразно применяют указанные нормы. Так, например, в 2001 г. Вологодский городской суд по иску о взыскании долгов со Спасо — Прилуцкого монастыря (не оплатившего работы по ремонту зданий и сооружений) первоначально привлек в качестве соответчиков собственника (представителей собственника) федерального имущества — Правительство Российской Федерации и Минимущество России, хотя впоследствии признал их ненадлежащими ответчиками. Подобная субсидиарная ответственность собственника недопустима, однако это не лишает государство права в целях реализации своих социально — культурных функций оказывать помощь религиозным организациям, в том числе по содержанию переданного им имущества. Обратная ситуация — улучшение соответствующего имущества, произведенное за счет религиозной организации. Поскольку к договору безвозмездного пользования применяются правила, предусмотренные п. 1 и 3 ст. 623 Гражданского кодекса Российской Федерации (улучшение арендованного имущества), отделимые улучшения имущества, произведенные религиозной организацией, являются ее собственностью, а стоимость неотделимых улучшений, произведенных без согласия собственника (соответствующих государственных органов власти), возмещению не подлежит. Подводя итоги вышесказанному, можно сделать вывод, что за последние годы нормативно — правовая база по передаче имущества религиозного назначения претерпела позитивные изменения, и ее применение позволяет разрешать многие проблемные вопросы, возникающие при распоряжении соответствующим имуществом. Вместе с тем остаются предметом серьезных споров такие вопросы, как целесообразность передачи имущества религиозного назначения религиозным организациям в собственность, а также вопросы использования и контроля за сохранностью имущества, являющегося культурным и историческим достоянием Российского государства.
