(Александрова М. А.) («Культура: управление, экономика, право», 2006, N 4)
СОСТАВ И ОТРАСЛЕВАЯ ПРИНАДЛЕЖНОСТЬ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О КУЛЬТУРНЫХ ЦЕННОСТЯХ
М. А. АЛЕКСАНДРОВА
Александрова М. А., адвокат, соискатель кафедры гражданского права юридического факультета СПбГУ.
Культурные ценности традиционно являются предметом повышенного общественного интереса. Они привлекают к себе внимание как средоточие творческого потенциала человечества, незаменимая часть материального мира, лежащая в основе культурного разнообразия <1>. ——————————— <1> О правовой природе культурных ценностей см. подробнее: Александрова М. А. Культурные ценности как правовая категория // Пакт Рериха — 70 лет. Материалы Международной научно-практической конференции. СПб., 2005. С. 73.
Особый интерес к вопросам правового режима культурных ценностей объясняется спецификой рассматриваемых объектов. С одной стороны, культурные ценности являются объектами гражданских прав, следовательно, отношения, складывающиеся по поводу их, регулируются гражданским правом с присущим ему принципом диспозитивности правовых норм. С другой стороны, большая значимость исследуемых объектов предопределяет особое отношение государства к вопросам охраны культурных ценностей. Указанная сфера отношений регулируется по большей части правом административным, где преобладающим методом является императивный метод. Таким образом, при рассмотрении вопросов правового режима культурных ценностей мы сталкиваемся с той областью частного права, в которой элементы и цели, присущие праву публичному, выражены достаточно явно. Происходящие в современной России преобразования не могли не отразиться на правовом регулировании отношений, складывающихся по поводу культурных ценностей. Произошла существенная либерализация гражданского оборота культурных ценностей, во многом изменилось отношение государства к задачам и способам охраны культурного наследия России. На протяжении последнего десятилетия в России велась активная работа по формированию новой системы законодательства о культурных ценностях. Только на федеральном уровне на сегодняшний день насчитывается более двухсот нормативно-правовых актов, затрагивающих интересующую нас тематику. Регулирование данной сферы общественных отношений в целом носит межотраслевой и подчас неоднородный характер. Следует признать, что нормы российского законодательства, посвященные особенностям правового режима культурных ценностей, не имеют системного характера и содержат целый ряд пробелов и коллизий, что создает значительные трудности для их применения. Одним из первых шагов на пути совершенствования системы законодательства в указанной сфере должно, по нашему мнению, стать изучение состава законодательства о культурных ценностях и определение его отраслевой принадлежности. К числу основных источников законодательства о культурных ценностях относятся следующие нормативно-правовые акты: Конституция РФ, Основы законодательства РФ о культуре <2>; Закон РФ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ» <3> (далее — Закон об объектах культурного наследия); ст. 20, 24, 31, 35, 40, 42 Закона РСФСР «Об охране и использовании памятников истории и культуры» (остальные утратили силу) <4>; Закон РФ «О вывозе и ввозе культурных ценностей» <5>, Закон РФ «О музейном фонде РФ и музеях в РФ» <6>; Закон РФ «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории РФ» <7> и некоторые другие. Кроме того, в состав законодательства о культурных ценностях включаются специальные подзаконные нормативные акты: Положение об охране и использовании памятников истории и культуры 1982 г. <8>, Положение о Музейном фонде РФ <9> и многие другие. Помимо названных актов, которые практически целиком могут быть отнесены к законодательству о культурных ценностях, к последнему могут быть причислены отдельные нормы кодифицированных отраслевых актов. В частности, в данный массив правовых норм могут быть включены отдельные нормы Гражданского, Земельного, Градостроительного, Уголовного и иных кодексов. Кроме того, в правовом регулировании рассматриваемых нами вопросов задействованы и иные законодательные и подзаконные нормативно-правовые акты. Например, вопросы разграничения государственной собственности на памятники истории и культуры решаются на основе специальных подзаконных нормативно-правовых актов: Постановления Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» <10>, Указа Президента РФ от 20 февраля 1995 г. N 176 «Об утверждении Перечня объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения» <11> и иных актов. ——————————— <2> Основы законодательства РФ о культуре от 9 октября 1992 г. N 3612-1 // Ведомости РФ. 1992. N 46. Ст. 2615. <3> Закон РФ от 25 июня 2002 года 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ» // СЗ РФ. 2002. N 26. Ст. 2519. <4> Закон РСФСР от 15 декабря 1978 г. «Об охране и использовании памятников истории и культуры» // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1978. N 51. Ст. 1387. <5> Закон РФ от 15 апреля 1993 г. N 4804-1 «О вывозе и ввозе культурных ценностей» // Российская газета. 1993. 15 мая. <6> Закон РФ от 26 мая 1996 г. «О музейном фонде в РФ и музеях в РФ» // СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2591. <7> Закон РФ от 15 апреля 1998 г. «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории РФ» // СЗ РФ. 1998. N 16. Ст. 1799. <8> Положение об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденное Постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 г. N 865 // СП СССР. 1982. N 26. Ст. 133. <9> Положение о Музейном фонде Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 12 февраля 1998 г. N 179 // СЗ РФ. 1998. N 8. Ст. 949. <10> Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. N 3. Ст. 89. <11> Указ Президента РФ от 20 февраля 1995 г. N 176 «Об утверждении Перечня объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения» // СЗ РФ. 1995. N 9. Ст. 734.
Отнесение данных норм к источникам законодательства о культурных ценностях определяется характером указанных норм. Таким образом, в состав законодательства о культурных ценностях входят как нормативные акты, специально посвященные их охране и использованию, так и отдельные статьи иных нормативно-правовых актов, которые содержат нормы той же направленности. Как видим, законодательство о культурных ценностях представляет собой относительно обособленную в системе российского законодательства общность нормативных актов. Достаточно беглого взгляда на специальное законодательство в рассматриваемой нами сфере, чтобы определить, что в его состав входят нормы различной отраслевой принадлежности. В основной своей массе это гражданско-правовые и административно-правовые нормы. (Однако в кодифицированных актах встречаются и иные нормы, например уголовно-правовые.) Количественное их соотношение не совпадает в различных нормативно-правовых актах. Большинство указанных норм может быть сгруппировано в относительно самостоятельные блоки. Например, к административно-правовому блоку можно отнести нормы, регулирующие отношения по поводу выявления и учета объектов культурного наследия, ведения Единого государственного реестра объектов культурного наследия; нормы, регулирующие отношения, складывающиеся по поводу государственной охраны и сохранения объектов культурного наследия. Кроме того, к указанному блоку следует отнести и нормы, регулирующие порядок вывоза и ввоза культурных ценностей, таможенные правила перемещения культурных ценностей через границу РФ, нормы об административной ответственности за правонарушения, связанные с культурными ценностями, некоторые градостроительные нормы и т. д. К гражданско-правовому блоку следует причислить нормы, отражающие гражданско-правовые особенности приобретения и прекращения права собственности на культурные ценности; нормы, устанавливающие ограничения права собственности на культурные ценности; нормы, регулирующие порядок оборота культурных ценностей, и т. д. Указанная группировка правовых норм производится и в самом законодательстве. Например, Закон об объектах культурного наследия устанавливает в ст. 2, что правовое регулирование отношений в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия основывается на положениях Конституции РФ, ГК РФ, Основ законодательства РФ о культуре и осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним другими федеральными законами. Отношения в области сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия, связанные с землепользованием и градостроительной деятельностью, регулируются земельным законодательством РФ, законодательством РФ о градостроительной и об архитектурной деятельности, законодательством РФ об охране окружающей среды и настоящим Федеральным законом. Имущественные же отношения, возникающие при сохранении, использовании, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия регулируются гражданским законодательством РФ с учетом особенностей, установленных настоящим Федеральным законом. Таким образом, законодательство, посвященное культурным ценностям, нельзя признать однородным. В связи с этим многие специалисты упоминают о его комплексном характере и рассматривают законодательство о культурных ценностях в качестве комплексной отрасли законодательства <12>. ——————————— <12> В 1947 г. в связи с разработкой проблем страхового права В. К. Райхером была выдвинута идея существования комплексных отраслей права. Если основные отрасли выделяются по предмету с учетом также метода регулирования, то комплексные отрасли, как полагал Райхер, формируются в совершенно иной плоскости с учетом наличия достаточного числа норм, применяемых лишь в определенной сфере, и большого их политического, хозяйственного или иного значения. То есть система права состоит как из основных, так и из комплексных отраслей. См. об этом: Райхер В. К. Общественно-исторические типы страхования. М., 1947. С. 189 — 190. Эта идея впоследствии получила поддержку со стороны ряда авторов, которые в отличие от Райхера к системе права относили лишь основные отрасли, а комплексные рассматривали как результат систематизации, находящийся за пределами системы права. (Толстой Ю. К. О теоретических основах кодификации гражданского законодательства // Правоведение. 1957. N 1. С. 42 — 45.) Многие авторы пришли к выводу, что комплексные отрасли есть составные части не системы права, а системы законодательства. (См., напр.: Поленина С. В. Теоретические проблемы системы советского законодательства. М., 1979. С. 50 — 72.) Позднее Н. Д. Егоров высказал мнение о том, что система права и система законодательства не могут существовать обособленно друг от друга. Тем не менее разрыв между указанными системами имеет тенденцию к расширению, поскольку комплексные структурные подразделения занимают все больший удельный вес в системе советского законодательства. Между тем право и законодательство — это не два самостоятельных явления, а форма и содержание одного и того же явления. Методологически правильнее искать обоснование комплексных структурных подразделений системы законодательства в системе самой правовой материи (права), а не разветвлять одно и то же явление по двум обособленным системам, построенным по различным критериям. См. об этом: Егоров Н. Д. Гражданско-правовое регулирование общественных отношений. Л., 1988. С. 25 — 29.
Вопрос о комплексном характере законодательства о культурных ценностях был обстоятельно исследован в предшествующей литературе <13>. Тем не менее в литературе последнего времени все чаще стала озвучиваться позиция о том, что в современных условиях есть все основания для выделения на основе рассматриваемой общности правовых норм самостоятельной отрасли права. В этой связи появились предложения о выделении таких отраслей права, как культурное право <14>, музейное право <15>. Не секрет, что в последние годы появилось немало правообразований, претендующих на самостоятельное существование в виде новых отраслей права. (Все чаще в литературе упоминаются «биржевое», «вексельное», «конкурентное», «атомное», «приватизационное» право и т. п.) ——————————— <13> См., напр.: Сергеев А. П. Гражданско-правовая охрана культурных ценностей в СССР. Л., 1990. С. 103. <14> См.: Молчанов С. Н. Культурное право России. Информационный портал «Культурное право России». Электронный адрес в сети Интернет: http://www. culturnoepravo. narod. ru. Информация по состоянию на 16 мая 2005 г. <15> См.: Рыбак К. Е. Становление музейного права // Право и государство. 2005. N 1. С. 17 — 24; Рыбак К. Е. Правовое обеспечение музейной деятельности // Теория и практика музейного дела в России на рубеже XX — XXI веков. М., 2001. С. 173; Рыбак К. Е. Музейное право. М., 2005.
Например, С. Н. Молчанов — автор, разрабатывающий концепцию международного и российского культурного права, под культурным правом России предлагает понимать «цельную и целостную совокупность правовых норм и принципов, регулирующих нормативные связи и правоотношения между идеалами, субъектами и объектами права по поводу культуры, культурной деятельности, культурных прав и обязанностей, ценностей природного и культурного наследия, а также культурной и природной среды в России» <16>. Можно только приветствовать стремление автора к упорядочению и усовершенствованию системы правовых норм в области культуры. Однако позволим себе высказать некоторые критические замечания в адрес приведенного определения. Не совсем понятно, каким образом «совокупность правовых норм и принципов» может регулировать «нормативные связи» и тем более «правоотношения». Во-первых, понятие «нормативные связи», на наш взгляд, требует расшифровки. Во-вторых, из теории права известно, что правом регулируются общественные отношения, но не правоотношения. В-третьих, участниками общественных отношений являются субъекты, но не идеалы и объекты. Термин «идеал», на наш взгляд, не должен использоваться для целей прикладной юриспруденции. Что касается объектов, то по поводу них складываются отношения между субъектами. Не может существовать общественного отношения между субъектом и объектом. ——————————— <16> Молчанов С. Н. Там же.
К. Е. Рыбак выступает с предложением о выделении самостоятельного музейного права. Под музейным правом предлагается понимать «самостоятельную комплексную (синтетическую) подотрасль права, представляющую систему правовых норм, устанавливаемых государством, и предназначенную для регулирования человеческой деятельности по созданию, выявлению, сохранению, освоению, популяризации и передаче будущим поколениям культурных ценностей во всех их проявлениях; создания благоприятной среды для культурных обменов и расцвета творческих способностей граждан; обеспечения свободного доступа к возможностям художественного творчества, научно-техническим знаниям; формированию диалога между культурами и содействию международному взаимопониманию; реализации идеи всеобщего равного образования». При этом автор рассматривает музейное право в качестве подотрасли «права о культуре», поскольку музейное право «объемлет специфические виды отношений и поведения, требующие обособленного, юридически своеобразного регулирования». По мнению К. Е. Рыбака, комплексность музейного права означает, что «его корпус образуют нормы, которые с течением времени относительно выделились в правовой системе и существуют ныне в двух ипостасях: в качестве элементов ранее сложившихся правовых структур и в качестве новых образований. Синтетичность музейного права является следствием того, что оно состоит из собственно музейных норм, составляющих основу музейного права, и норм, привлеченных из иных отраслей права (конституционного, гражданского, трудового, уголовного и др.), транслируемых для решения поставленных перед музейным правом задач» <17>. ——————————— <17> Рыбак К. Е. Становление музейного права // Право и государство. 2005. N 1. С. 20.
Не можем согласиться с предложениями о выделении указанных отраслей права. Полагаем, что в приведенных работах недостаточное внимание уделено теоретическим вопросам дифференциации права на отрасли. Вероятно, упомянутые правообразования обладают некоей предметной спецификой и регулируют свой вид общественных отношений. Но с методом дело обстоит сложнее. Юридической науке известны два основных метода правового регулирования — императивный и диспозитивный. Если проанализировать предлагаемые так называемые комплексные отрасли права, то специфических методов мы не обнаружим. Речь может идти лишь о комбинации основных методов, но специфического или комплексного метода правового регулирования такого рода комбинации не образуют. Сторонники выделения новых отраслей могут возразить, что даже классические, традиционные отрасли права не используют императивный и диспозитивный методы в «чистом» виде. Вероятно, критериев предмета и метода недостаточно для решения указанной проблемы <18>. ——————————— <18> На недостаточность данных критериев указывалось еще в ходе дискуссии о системе права в 1982 г. См. об этом: Система советского права и перспективы ее развития («круглый стол» журнала «Советское государство и право») // Советское государство и право. 1982. N 6.
В науке предлагается немало дополнительных критериев для выделения комплексных отраслей права, в частности, к ним относят: нормативную модель объекта правоотношений <19>, механизм правового регулирования, правовой режим, особый набор правовых институтов и т. д. <20>. Следует отметить, что представления о системе права в целом в общей теории права сегодня отличаются необыкновенным разнообразием. Некоторые ученые предлагают вообще отказаться от термина «отрасль» права, заменив его термином «ветвь» <21>, что представляется малопродуктивным. Другие полагают, что в праве отраслей нет, отрасли могут быть выделены лишь в законодательстве <22>. Третьи же придерживаются классической схемы, в которой выделяются: базовые отрасли права, выделяемые по предмету и методу правового регулирования (гражданское право, уголовное право, конституционное право); комплексные отрасли права, отличающиеся своеобразием правового регулирования и выраженным комбинированием методов (например, финансовое право и т. д.); и, наконец, подотрасли, представляющие собой составные части отраслей (например, авторское право, избирательное право и т. д.) <23>. ——————————— <19> Кикоть В. А. О системе права // Труды МГЮА. М., 2002. С. 47. <20> Морозова Л. А. К вопросу об отраслях права // Там же. С. 36 — 37. <21> Мозолин В. П. Система российского права // Там же. С. 7 — 28. <22> Ямпольская Ц. А. «Круглый стол» журнала «Советское государство и право» // Указ. соч. С. 94 — 95. <23> Мартышин О. В. О дифференциации отраслей права // Там же. С. 33 — 34
Позволим себе согласиться с С. В. Полениной в том, что усилия науки при формировании системы права должны быть направлены на достижение максимального соответствия системы права объективной действительности, а не на признание той или иной области общественных отношений самостоятельной отраслью права <24>. Согласно указанной позиции выделение «культурного» или же «музейного» права в самостоятельную комплексную отрасль права представляется не совсем верным. Необходимо найти рассматриваемой нами общности правовых норм адекватное ее значению место. По данному вопросу высказывались различные точки зрения. Например, в некоторых работах отстаивалась позиция, рассматривающая данный конгломерат норм в качестве института, входящего в состав административного законодательства <25>. Другие специалисты, наоборот, отводили ведущую роль в процессе регулирования отношений, складывающихся по поводу культурных ценностей, гражданскому праву <26>. Представляется, что исследуемый массив норм представляет собой самостоятельную комплексную отрасль законодательства. Нельзя не согласиться с утверждением о том, что «стерильных» в отраслевом отношении нормативных актов не существует. Практически любой отраслевой нормативный акт включает в себя более или менее значительные вкрапления нормативного материала иной отраслевой принадлежности, что само по себе не превращает его в комплексный акт, а является естественным отражением функциональных связей между нормами различных отраслей права. Комплексные же акты появляются тогда, когда законодатель предпринимает попытки урегулировать единым актом целые сферы социальной жизни или отдельные их участки. В этих случаях издаваемые нормативные акты объединяют по тому или иному предметному, субъектному или целевому признаку разнородные правовые нормы, что дает основание квалифицировать их как комплексные образования <27>. Полагаем, что законодательство о культурных ценностях является самостоятельной комплексной отраслью законодательства, которая, в свою очередь, входит в более крупное структурное подразделение системы российского законодательства — массив (комплекс) законодательства о культуре. Следует при этом отметить, что не всем комплексным отраслям законодательства соответствуют адекватные отрасли права. Как отмечалось в литературе, в комплексных отраслях законодательства, которым не соответствуют адекватные отрасли права, например, не всегда может быть выделена общая часть <28>. Полагаем, что мы можем говорить о комплексной отрасли законодательства в данном случае именно потому, что в различных отраслях права имеются отдельные нормы и институты, регулирующие интересующие нас отношения, которые не сформировались и не могли бы сформироваться в самостоятельную отрасль права. ——————————— <24> Концепция стабильности закона. М., 2000. Гл. 2. С. 30. (автор главы — С. В. Поленина). <25> Система советского законодательства // Отв. ред. И. С. Самощенко. М., 1980. С. 141 — 142. <26> Васильева М. В., Савельева И. В. Памятники истории и культуры как объекты гражданско-правовой охраны // Советское государство и право. 1985. N 10. С. 105 — 106. <27> Сергеев А. П. Указ. соч. С. 94. <28> Там же. С. 98.
