Евгений Ивон, ведущий консультант юридической службы Министерства образования и науки Амурской области, г. Благовещенск.
В конце прошлого года были внесены поправки в Закон «Об образовании». Изменения коснулись регламента процедуры контроля качества образования, лицензирования образовательной деятельности и надзора за соблюдением законодательства РФ в области образования <1>. Предлагаем подробно рассмотреть порядок приостановления действия лицензии на право ведения образовательной деятельности по итогам контрольно-надзорных мероприятий. ——————————— <1> Федеральный закон от 08.11.2010 N 293-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием контрольно-надзорных функций и оптимизацией предоставления государственных услуг в сфере образования».
Лицензионный контроль в действии
На основании ст. ст. 33.1 и 38 Закона N 3266-1 Российской Федерации «Об образовании» (в редакции Закона N 293-ФЗ) в случае выявления нарушений законодательства РФ в области образования, требований федерального государственного образовательного стандарта или федеральных государственных требований, допущенных организацией и (или) ее учредителем, орган по контролю и надзору в сфере образования выдает им предписание об устранении нарушений, отчет об исполнении которого организация и (или) ее учредитель обязаны представить в орган по контролю и надзору в сфере образования в установленный предписанием срок с приложением документов, содержащих сведения, подтверждающие его исполнение. В случае неисполнения указанного предписания организацией и (или) ее учредителем (в том числе если отчет об исполнении указанного предписания не представлен до истечения срока, установленного указанным предписанием, или представленный отчет не подтверждает исполнение в установленный срок указанного предписания) орган по контролю и надзору в сфере образования приостанавливает действие лицензии организации полностью или в отношении отдельных образовательных программ. Действие лицензии возобновляется в случае, если до истечения срока приостановления ее действия учреждение представило в орган по контролю и надзору в сфере образования документы, подтверждающие исполнение предписания. В противном случае указанный орган обращается в суд с заявлением об аннулировании лицензии. Так, после 01.01.2011 приостановление действия лицензии на право ведения образовательной деятельности используется не только как инструмент лицензионного контроля, но и как одна из мер юридической ответственности в результате выявления нарушений по итогам деятельности в сфере государственного надзора за соблюдением законодательства РФ в области образования и государственного контроля качества образования.
Государственная услуга и функция
Осуществление контроля за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий (лицензионный контроль) является важной частью контрольно-надзорной деятельности органа по контролю и надзору в сфере образования. Федеральный закон от 08.08.2001 N 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» не разделяет значение понятий «лицензионный контроль» и «контроль за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий» и наделяет их тождественным содержанием. Закон N 294-ФЗ в ч. 4 ст. 1 устанавливает, что при осуществлении лицензионного контроля особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проверок и сроков их проведения, могут устанавливаться другими федеральными законами. Тем самым Закон N 294-ФЗ косвенным образом относит лицензионный контроль к отдельной государственной деятельности. Между тем Закон N 3266-1 и Закон N 128-ФЗ не выделяют контроль за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий (лицензионный контроль) в качестве самостоятельной государственной функции, определяя его как часть деятельности по лицензированию образовательной деятельности. В свою очередь, Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» в ст. 2 дает понятие государственной услуги как деятельности по реализации функций органа исполнительной власти при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов РФ, которая осуществляется по запросам заявителей. Поэтому в данном случае лицензирование образовательной деятельности представляет собой государственную услугу. Лицензионный контроль не может быть частью государственной услуги в связи с тем, что по правовой природе наряду с государственным надзором за соблюдением законодательства РФ в области образования и государственным контролем качества образования имеет целью проверку лицензионных требований и условий, следовательно, является государственной функцией.
Законная необходимость
Е. И. Спектор в своем труде отмечает, что «режим лицензирования представляет собой один из способов государственного регулирования прав и свобод человека и гражданина, сущность которого исходит в первую очередь из защитных целей государства обеспечить безопасность граждан как форму государственного административного воздействия на экономические процессы в целях приведения их в соответствие с интересами общественной и государственной пользы» <2>. ——————————— <2> Спектор Е. И. Лицензирование в Российской Федерации: правовое регулирование. М.: Юстицинформ, 2007. С. 39.
А. А. Багандов в своей работе подчеркивает, что «лицензирование предполагает две формы административного надзора: предварительный и последующий. При осуществлении предварительного надзора лицензирующий орган оценивает способности индивидуального предпринимателя или юридического лица осуществлять лицензируемую деятельность профессионально, с обеспечением безопасности личности, общества и государства. При реализации последующего надзора лицензирующий орган осуществляет надзор за уже разрешенной деятельностью, может приостанавливать и даже прекращать ее в случае нарушения лицензиатом лицензионных требований» <3>. ——————————— <3> Багандов А. А. Особенности осуществления лицензирующими органами правореализующей деятельности и лицензионный контроль // Законодательство и экономика. 2006. N 1. С. 9.
С этим утверждением трудно согласиться в силу того, что автор смешивает понятия контроля и надзора, которые не тождественны, а, по мнению различных исследователей, являются либо самостоятельными видами деятельности, либо надзор — разновидность контроля. Также А. А. Багандов не учитывает, что лицензионный контроль в настоящее время — самостоятельная государственная функция, поскольку его контрольная сущность не коррелирует с разрешительной функцией по выдаче лицензии на право ведения какого-либо вида деятельности. Вместе с тем заслуживает внимание мнение А. А. Багандова о том, что «последующий контроль осуществляется лицензирующим органом в целях проверки выполнения нарушителем лицензионного законодательства требований лицензионного органа об устранении нарушений именно лицензионных требований и условий в процессе осуществления лицензируемой деятельности. Результатом последующего контроля является применение к нарушителю мер лицензионной ответственности» <4>. ——————————— <4> Там же.
Значит, такая мера юридической ответственности, как приостановление действия лицензии организации и последующее аннулирование лицензии на право осуществления образовательной деятельности, представляется обоснованной только как результат лицензионного контроля. Однако даже в тех случаях, когда организация не имела по объективным или иным уважительным причинам возможности исполнить предписание об устранении вышеуказанных нарушений, у органа по контролю и надзору в сфере образования возникает вполне законная необходимость приостановить действие лицензии организации полностью или в отношении отдельных образовательных программ или приостановить действие свидетельства о государственной аккредитации полностью или в отношении отдельных образовательных программ.
Нарушения и последствия
Типичными нарушениями в сфере образования, за допущение которых исполнительные органы государственной власти субъектов РФ по контролю и надзору в сфере образования (на примере Амурской области) выдают организациям предписания об их устранении, являются следующие: — несвоевременное внесение изменений в уставы и локальные акты организаций в связи с приведением их в соответствие с действующим законодательством; — нарушение порядка проведения промежуточной аттестации в организациях; — нарушение требований к организации образовательного процесса. Так, федеральный законодатель устанавливает императивный характер нормы о приостановлении действия лицензии на право ведения образовательной деятельности в случае допущения нарушений, которая не оставляет права выбора принятия решения органу по контролю и надзору в сфере образования в зависимости от характера нарушений и степени их общественной опасности. Зачастую допущенные организациями нарушения являются несоразмерными данной мере юридической ответственности. Кроме того, по мнению Т. В. Твердовой, «Закон «Об образовании», установив возможность приостановления и аннулирования лицензии на право осуществления образовательной деятельности, не определяет те юридические последствия, которые должны возникнуть при этом у организации» <5>. ——————————— <5> Твердова Т. В. Правосубъектность образовательного учреждения по гражданскому праву Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М.: Московский государственный социальный университет, 2003.
Несмотря на малозначительность допущенных организацией нарушений, не связанных с нарушением лицензионных требований и условий, в соответствии с действующим федеральным законодательством негативными правовыми последствиями приостановления (аннулирования) лицензии для организации будут являться угроза административной ответственности согласно ст. 19.20 КоАП РФ в виде наложения административного штрафа или административное приостановление деятельности и впоследствии ликвидация организации как юридического лица в силу ч. 2 п. 2 ст. 61 ГК РФ. В случае административного приостановления деятельности у организации приостанавливается приносящая доход деятельность, не поступают дополнительные средства на ее развитие, а также возникает обязанность установления вынужденного простоя работников по причинам, не зависящим от работодателя и работника. Следовательно, ущемляются права и интересы тех работников организации, вина которых в допущенных организацией нарушениях отсутствует. Таким образом, необходимо отметить, что неверно установленная компетенция контрольно-надзорного органа является одной из основных причин осуществления неэффективного контроля (надзора).
