АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ НА НАДНАЦИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ МИРОВОГО РЫНКА ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ <*>
Е. Н. ЩЕРБАК
——————————— <*> Shherbak E. N. Administrative-law regulation at supernational level of world market of the higher professional education.
Щербак Евгений Николаевич, первый проректор Московского государственного открытого университета, кандидат исторических наук, профессор.
Автор статьи раскрывает проблемы административно-правового регулирования высшего профессионального образования, предлагает улучшить законодательство о доступе граждан к получению образования в стране и за рубежом, устранении препятствий, в том числе путем использования судебных процедур.
Ключевые слова: государство, высшее образование, административное регулирование, судебные процедуры.
The author of the article reveals the problems of administrative-law regulation of the higher professional education, proposes to improve legislation with regard to access of citizens to education in this country and abroad, elimination of obstacles including by use of judicial procedures.
Для формирования национального законодательства в сфере высшего профессионального образования стран с транзитивной экономикой, в том числе и России, чрезвычайно важно учитывать международные тенденции в правовом регулировании отношений в сфере высшего профессионального образования, поскольку в современных условиях мирового рынка высшего профессионального образования трудно развивать закрытую, полностью зависящую только от внутренних национальных факторов систему высшего профессионального образования. Для уполномоченных государственных органов необходимо четко осознать, что национальные системы уже находятся в условиях глобального, многонационального рынка образовательных услуг <1>, и учитывать это с самого начала процесса формирования национального законодательства в сфере высшего профессионального образования. ——————————— <1> Более подробно о тенденциях развития мирового рынка образовательных услуг см.: Айдрус И. А., Филиппов В. М. Мировой рынок образовательных услуг: Учеб. пособие. М.: РУДН, 2008.
В России сегодня происходит модернизация образования, которая подразумевает переход от патерналистской модели к модели взаимной ответственности в сфере образования, к усилению роли всех субъектов образовательной политики и их взаимодействия. Происходит формирование оптимальной модели управления, в которой будут четко распределены и согласованы компетенция и полномочия, функции и ответственность всех субъектов образовательной политики, прежде всего образовательных учреждений и органов местного самоуправления, региональных и федеральных управленческих структур. Требуется расширить участие общества в выработке, принятии и реализации правовых и управленческих решений в образовании. Эти задачи и обусловливают важность муниципальных и общественных механизмов в управлении высшим профессиональным образованием. Кроме того, законодательство, посредством которого регулируется функционирование системы высшего образования в Российской Федерации, весьма объемно и динамично, что требует его постоянного анализа. Большое количество законов, регулирующих отношения в сфере высшего образования, без учета значительного числа подзаконных актов, существенно затрудняет их применение, толкование и не лучшим образом отражается на механизме обеспечения права на высшее образование в Российской Федерации. В связи с этим в литературе все чаще появляются предложения о необходимости разработки и принятия Кодекса РФ об образовании, как единого кодифицированного законодательного акта, регулирующего отношения в сфере образования. Формирование единого мирового образовательного пространства означает прежде всего согласование норм, регулирующих отношения в сфере высшего профессионального образования, целью которого является ликвидация ограничений, препятствующих получению высшего профессионального образования гражданами независимо от страны местопребывания в связи с необходимостью подготовки граждан к быстро изменяющимся жизненным условиям, включая переход к информационному обществу, рост конкуренции на рынке труда, отмирание потребности в кадрах традиционных отраслей экономики и рост потребности в кадрах, владеющих инновационными технологиями. Все это приводит к интенсивному, опережающему развитию высшего профессионального образования в странах по сравнению с ростом их национальных экономик. В ближайшей перспективе глобализация приведет к унификации законодательства в сфере высшего профессионального образования, стандартизации нормативных требований к деятельности вузов. В процессе создания целостного законодательства в исследуемой сфере, подчиняющегося единой правовой логике, необходимо учитывать как неолиберальные мировые тенденции в сфере высшего профессионального образования, так и разнообразную природу правовых систем регулирования национальных рынков высшего профессионального образования. Регулирующие органы государств в сфере высшего профессионального образования все больше и больше ориентируются на сотрудничество в сфере правового, и прежде всего административно-правового, регулирования отношений в сфере высшего профессионального образования. Кроме того, глобализация в сфере высшего профессионального образования вызвала необходимость для национальных органов управления в этой сфере деятельности создавать и международные организации, наднациональные структуры, обеспечивающие координацию их действий по государственному управлению высшего профессионального образования в рыночных условиях, включающему в себя и его административно-правовое регулирование. 16 ноября 1945 г. была создана Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры — ЮНЕСКО. ЮНЕСКО является специализированной структурой ООН. С 1992 г. была запущена программа по усилению межуниверситетского взаимодействия (UNITWIN/UNESCO Chairs), которая сегодня включает 760 университетов 125 стран мира. ЮНЕСКО сегодня способствует развитию международного сотрудничества между действительными и ассоциированными государствами-членами в вопросах образования, науки, культуры и коммуникации. Эта организация играет ведущую роль в разработке международных нормативных документов для урегулирования возникающих проблем международного значения. Одновременно ЮНЕСКО является центром обмена информацией, она распространяет информацию и знания, помогая тем самым государствам-членам развивать потенциал общества в самых разных сферах деятельности, в частности так называемый человеческий фактор. Основная правовая деятельность ЮНЕСКО в сфере образования, включая и высшее профессиональное образование, сводится к подготовке и принятию международных актов и обязательных к исполнению рекомендаций, к ним относятся: — Конвенция о техническом и профессиональном образовании <2>; ——————————— <2> URL: http:// www. unesco. ru/ files/ docs/ tech-ed. pdf/ t_blank
— Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования <3>; ——————————— <3> URL: http:// www. unesco. ru/ rus/ pages/ bythemes/ edu_conv. php
— Саламанкская декларация и рамки действий по образованию лиц с особыми потребностями <4>; ——————————— <4> URL: http:// www. unesco. ru/ files/ docs/ salamanka. pdf/ t_blank
— Рекомендации о развитии образования взрослых <5>; ——————————— <5> URL: http:// www. unesco. ru/ files/ docs/ edu_recom_vzr. pdf
— Конвенция о признании квалификаций, относящихся к высшему образованию в европейском регионе <6>; ——————————— <6> URL: http://www. unesco. ru/files/ docs/high-ed. pdf
— Международная стандартная классификация образования <7>. ——————————— <7> URL: http:// www. unesco. ru/ files/ docs/ isced_r. pdf/ t_blank
В составе ЮНЕСКО работают несколько институтов, регулирующих на наднациональном уровне высшее профессиональное образование: — Международный институт по планированию в сфере образования (UNESCO International Institute for Educational Planning). Институт, созданный в 1963 г., свою деятельность осуществляет в Париже и Буэнос-Айресе. Миссия заключается в содействии странам в укреплении способности планировать и управлять системой образования; — Институт ЮНЕСКО по обучению на протяжении всей жизни (UNESCO Institute for Lifelong Learning). Расположен в Гамбурге, Германия. Деятельность направлена на улучшение качества обучения в мире; — Институт информационных технологий в образовании (UNESCO Institute for Information Technologies in Education). Работает и расположен в Москве. Создан в 1997 г. с целью стимулирования внедрения информационных технологий в образование; — Международный институт ЮНЕСКО в Африке (UNESCO International Institute for Capacity-Building in Africa), созданный в 1999 г. в Адис-Абебе, Эфиопия; — Международный институт высшего образования в Латинской Америке (UNESCO International Institute for Higher Education in Latin America and the Caribbean). Расположен в Каракасе, Венесуэла. Миссия заключается в содействии развития высшего образования в странах Латинской Америки и Карибского бассейна; — Европейский центр высшего образования (UNESCO European Centre for Higher Education), расположенный в Бухаресте, Румыния, был создан с целью развития кооперации в сфере высшего образования стран Европы. Наряду с ЮНЕСКО координацию действий по государственному управлению высшего профессионального образования, включающему в себя и его административно-правовое регулирование на наднациональном уровне, осуществляет и Департамент образования Организации экономического сотрудничества и развития (Organization for Economic and Cooperation Development) — ОЭСР. В области высшего образования и обучения взрослых ОЭСР готовит специальные нормативные рекомендации по обучению взрослого населения, электронному обучению, дистанционному образованию по институциональному менеджменту в высшем профессиональном образовании с целью совершенствования государственного и частного финансирования высшего образования. В рамках Совета Европы ее партнерами в сфере наднационального регулирования высшим профессиональным образованием в условиях мирового образовательного рынка являются национальные министерства образования и международные организации. Европейская ассоциация гарантии качества высшего образования (European Association of Institutions in Higher Education) создана в 1990 г. Основной задачей ассоциации является создание Европейского высшего образовательного пространства; разработка нормативных рекомендаций по различным аспектам Болонского процесса. Крупномасштабные программы в сфере высшего профессионального образования являются одним из направлений деятельности и Европейской комиссии. Она осуществляет ряд крупномасштабных программ. Среди них выделим проведение программы «Обучение на протяжении всей жизни» (Life Long Learning Programme). Европейская комиссия также финансирует и осуществление программ, способствующих взаимодействию ЕС и США, ЕС и Канады и др. В мире функционируют и другие организации, содействующие укреплению институциональной системы административно-правового регулирования развития рынка высшего профессионального образования. К ним можно отнести Европейскую ассоциацию университетов <8>, Международную ассоциацию университетов (International Association of Universities), Международную ассоциацию президентов университетов (International Association of University Presidents), Международный научный совет (International Council for Science) и другие. ——————————— <8> URL: http://www. eua. be/eua/ index. jsp/t_blank
В условиях повышенной конкурентности на рынке высшего профессионального образования решающее значение в борьбе за сегменты рынка приобретает оценка качества высшего профессионального образования, его соответствие современным и уже международным требованиям к квалификации специалистов в условиях диверсификации рынка труда вследствие применения инновационных и информационных технологий в экономике. «Качество образования — это его соответствие поставленным целям» — базисная рекомендация Всемирной декларации о высшем образовании для XXI века: подходы и практические меры, утвержденной на Всемирной конференции по высшему образованию 9 октября 1998 г. в Париже. В мировой практике высшего профессионального образования оценка качества образования осуществляется в трех формах: аудит, оценка, аккредитация. Аудит качества, по мнению экспертов, определяет, в какой степени учреждение высшего профессионального образования достигает своих собственных целей — это не что иное, как проверка декларации учреждения высшего профессионального образования о своем собственном состоянии. Аудит качества устанавливает, в какой степени учреждение высшего профессионального образования достигает своих собственных целей. При этом необходимо отметить, что объем аудита в соответствии со стандартами Международной организации по стандартизации (International Organization for Standardization) должен отвечать в плане проверки следующим целям: — процедуры проверки качества должны соответствовать заявленным целям учреждения высшего профессионального образования; — планы реальной деятельности учреждения высшего профессионального образования соответствуют или нет повышению качества образования; — какова эффективность деятельности учреждения высшего профессионального образования, направленной на достижение заявленных им целей. В аудиторском заключении подтверждается или не подтверждается реальное соответствие учреждения заявленному состоянию. Особое значение при оценке качества высшего образования имеет специализированная или профессиональная аккредитация (аккредитация учебных программ), в результате которой выявляется и подтверждается тот факт, что в результате окончания учреждения высшего профессионального образования или изучения учебной программы слушатели получают достаточную квалификацию для практической деятельности в определенных отраслях экономики. Аккредитация — это оценка подтверждения соответствия учреждения высшего профессионального образования определенному статусу. Оценка — процесс проверки учреждения высшего профессионального образования, результаты которой определяются либо в количественных величинах или обозначаются буквами алфавита в национальной системе оценки качества, принятой в той или иной стране. В условиях формирования мирового рынка высшего профессионального образования и интеграции национальных образовательных систем в единое образовательное пространство, обострения конкуренции на рынке высшего профессионального образования все большее значение в завоевании сегментов этого рынка придается тому, чтобы учреждения высшего профессионального образования учитывали международные критерии и показатели. Международная организация по стандартизации с учетом унификации национальных стандартов разработала группу стандартов (МОС 9000), соответствие которым гарантирует качество системы управления в сфере высшего профессионального образования. Определение наличия соответствия данным стандартам — базисная процедура внешнего аудита. Соблюдение стандартов МОС 9000 — это не только основное средство обеспечения гарантии качества образовательных процессов, но и собственно самого продукта, выпускаемого учреждением высшего профессионального образования. В ряде управленческих процессов системы высшего профессионального образования могут использоваться также стандарты МОС 9002, например: прием студентов, набор персонала и повышение его квалификации, стратегическое планирование, обучение и преподавание, управление НИР и проектами, международная деятельность, финансовое планирование и отчетность и др. <9>. ——————————— <9> См.: Закон РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 «Об образовании» (ред. от 13.02.2009) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 30. Ст. 1797.
В Российской Федерации полномочия федеральных органов государственной власти в сфере образования закреплены в ст. 28 Закона РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 «Об образовании», среди них особо выделяются следующие: разработка и реализация государственной политики в области образования; принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации в области образования; обеспечение государственных гарантий прав граждан в области образования; разработка и реализация федеральных целевых и международных программ в области образования; формирование федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих управление в сфере образования; установление порядка создания, реорганизации и ликвидации федеральных государственных образовательных учреждений <10>. ——————————— <10> Там же.
В целях более эффективного функционирования механизма обеспечения права на высшее образование в Российской Федерации часть полномочий Российской Федерации в области образования передана для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, которые помимо собственных функций в сфере образования осуществляют и делегированные, например контроль качества образования, в том числе качества подготовки обучающихся и выпускников, в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами или федеральными государственными требованиями в образовательных учреждениях, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, по реализуемым ими образовательным программам. Собственные функции органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере образования предусмотрены ст. 29 Закона РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 «Об образовании» — это принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в области образования; установление порядка создания, реорганизации, ликвидации и финансирования образовательных учреждений субъекта Российской Федерации; разработка и реализация региональных программ развития образования с учетом национальных и региональных социально-экономических, экологических, культурных, демографических и других особенностей и т. д. <11>. ——————————— <11> Там же. Ст. 31.
Полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в сфере образования обусловлены задачей решения вопросов местного значения в сфере образования. Основная задача указанных органов — организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, учет детей, подлежащих обязательному обучению в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования. Управление указанной деятельностью является необходимым звеном, предшествующим процессу обеспечения права на высшее образование в Российской Федерации. Помимо этого, муниципальные органы имеют право создания, реорганизации и ликвидации муниципальных высших учебных заведений. В настоящее время сложилась международная инфраструктура по оценке качества высшего профессионального образования, которая включает в себя: — Международную сеть агентств, гарантирующих качество высшего образования (International Network for Quality Assurance Agencies in Higher Education — INQAAHE), главной целью которой является сбор, анализ и распространение информации о современных теориях и практике оценки качества высшего образования; — Европейскую сеть гарантии качества высшего образования (European Network for Quality Assurance in Higher Education — ENQA), целью которой является организация сотрудничества в области гарантии качества в высшем профессиональном образовании и реализации соответствующих положений Болонской декларации; — Международный альянс по транснациональному образованию (Global Alliance for Transnational Education — GATE), основная цель деятельности которого — содействие в получении высшего профессионального образования вне рамок каких-либо государств. В целях управления транснациональным образованием GATE для административно-правового регулирования данного вида высшего образования использует «Принципы транснационального образования», которые представляют собой свод международных норм-принципов, регулирующих развитие этого нового вида высшего профессионального образования. GATE разработал и внедрил сертификацию альянса в зоне транснационального образования как процедуру международного обеспечения качества высшего образования и профессиональной подготовки вне государственных границ; — Ассоциация европейских университетов: Конференция ректоров университетов (Association of European Universities — CRE). CRE осуществляет оценку, аккредитацию учреждений высшего профессионального образования и подтверждение результатов собственной самооценки, используя экспертов из зарубежных университетов, назначенных Ассоциацией. Сотрудничество CRE с американскими агентствами по аккредитации делает возможным разрешать вопросы взаимного признания аккредитации европейских и американских университетов, которую, на наш взгляд, следует рассматривать как взаимную оценку учреждений высшего профессионального образования европейского и американского континентов.
