Мнишко В. В., начальник Управления правового обеспечения и имущественных отношений Росавиации, кандидат юридических наук.
В работе анализируются правовые проблемы проведения финансовой политики в области аэропортовой деятельности, рассматриваются меры по обеспечению устойчивого развития аэродромной сети, излагаются предложения Росавиации о внесении изменений в действующие нормативные правовые акты, регулирующие отношения в этой сфере (в частности, в статьи Налогового кодекса РФ).
The article analyses legal problems of carrying out financial policy in the sphere of airport activities, considers the measures with regard to ensuring a stable development of airport network, makes proposals of Rosaviatsia on introduction of changes in the current normative acts regulating the relations in the said sphere (in particular into the articles of the Tax Code of the RF).
Key words: airport, tariff policy, subjects of natural monopolies, state regulation, Rosaviatsia.
Безопасное и эффективное функционирование российских аэропортов зависит от состояния их производственной базы. По оценкам официальных документов и СМИ, эта база длительное время находится в критическом состоянии. Уже в 2007 г. износ основных производственных фондов составлял 80%, а по многим аэропортам начисленный износ был 100%. Государство выделяет средства из федерального бюджета на реконструкцию аэродромов и пытается сохранить аэродромную сеть. Но выделяемых средств недостаточно, и производственная база продолжает стареть. Отставание от зарубежных конкурентов и потребностей экономики страны растет.
В первую очередь надо определиться, какую миссию в перспективе будет выполнять тарифная политика в части ставок сборов за аэропортовое обслуживание. От этого зависят и ее основополагающие принципы. Если ставки сборов формируются с целью эффективной (уставной) работы аэропорта в условиях рыночной экономики, они должны быть ориентированы на прибыль. Хочу отметить ряд существующих проблем правового характера:
— амортизационная политика в отношении имущества аэродромов не работает. Высокий износ имущества есть, а амортизационного фонда нет. Меры по его созданию не предпринимаются;
— вновь построенные объекты аэродромов не оформляются актами ввода в эксплуатацию и не регистрируются, так как это увеличивает налоговую нагрузку;
— требования Методических указаний по инвентаризации имущества и финансовых обязательств, введенных Приказом Минфина России от 13.06.1995 N 49, в части оценки имущества аэродромов с учетом рыночных цен, а также по учету износа по действительному техническому состоянию объектов не соблюдаются;
— планово-предупредительный ремонт объектов федеральной собственности в соответствии с установленными нормативами не проводится.
Одновременно ежегодно растут цены, вводятся новые налоги и увеличивается их размер, появляются другие затраты аэропортов. Аэропортовое обслуживание десятки лет является в целом убыточной деятельностью.
В Doc 9422-AN/927 ИКАО «Руководство по предотвращению авиационных происшествий» отмечено: «Если компания испытывает серьезные финансовые проблемы, персонал может пойти на понижение допусков безопасности за счет «срезания углов». В этих условиях и работают в настоящее время многие российские аэропорты.
Если ставки сборов — это инструмент государственного регулирования в отношении субъекта естественной монополии, находящегося в федеральной собственности, то должны быть созданы условия, основанные на принципах поддержки деятельности аэропортов в различных регионах страны. Причем, как показывает практика, эта поддержка должна включать в себя прямые и косвенные государственные субсидии из бюджетов всех уровней, а также необходимые источники финансовых средств для обеспечения безопасной эксплуатации аэропорта (аэродрома).
Пока окончательный выбор цели тарифной политики неочевиден. Продолжается поиск баланса интересов всех заинтересованных сторон. Недопустимо одно — смещать цель: прибыль вместо безопасности полетов.
По итогам 2010 г. была проведена Коллегия Росавиации, и из доклада руководителя Росавиации, во-первых, следовало, что организациям воздушного транспорта удалось добиться существенного роста основных производственных показателей — увеличился объем перевозок пассажиров почти до 57 млн., что на 26,3% больше показателя 2009 г. Увеличение показателей произошло как по внутренним (21,5%), так и по международным (39,7%) перевозкам.
Главное — это реальные показатели развития воздушного транспорта и безопасности сооружений аэродромов, которые имели начисленный износ 100%. Неизвестно, какими были бы показатели в случае, если бы 38 реконструированных взлетно-посадочных полос и других объектов аэродромов в рамках реализации федеральных целевых программ не подкрепили работу воздушного транспорта в 2010 г. Результаты работы реальны, и это не «видимость работы воздушного транспорта».
Недостатков было бы меньше, если бы аэропорты России в части инфраструктуры имели такую же законодательную и нормативно-правовую базу, которая действует в отношении автомобильных дорог (ФЗ «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности…», Постановление Правительства РФ от 23.08.2007 N 539 «О нормативах денежных затрат на содержание и ремонт автомобильных дорог федерального значения и правилах их расчета», ст. ст. 381 и 395 Налогового кодекса РФ, дорожные фонды и т. д.). К имеющимся недостаткам следует дополнительно отнести также интересы операторов аэродромов, которые не заинтересованы в компенсации дополнительных расходов на их содержание.
Основным источником финансирования мероприятий по сохранению и воспроизводству инфраструктуры гражданской авиации до 1992 г. был амортизационный фонд.
В настоящее время амортизационный фонд в сфере деятельности воздушного транспорта утрачен, а амортизационная политика не находит отражения в транспортной стратегии. Например, никто, в том числе государство, не компенсировал ФГУП «Администрация гражданских аэропортов (аэродромов)» и ФГУП «Администрация аэропорта Домодедово» начисленный до их создания износ основных производственных фондов. При этом на высшем государственном уровне признается износ имущества аэродромов в 100%.
Таким образом, если мы желаем серьезного устойчивого развития всей аэродромной сети, то мы вынуждены будем идти на определенные альтернативные меры: (а) нормализовать бухгалтерский учет; (б) через инвентаризацию имущества определить физический износ всех сооружений аэродромов и их воспроизводственную стоимость по рыночным ценам; (в) из федерального бюджета наполнить амортизационный фонд необходимыми средствами для ликвидации износа.
Есть другое решение — уже недостаточно просто установить нормативы финансовых затрат на содержание и ремонт сооружений аэродромов. Отставание необходимо наверстывать ускоренными темпами при помощи государственного субсидирования не только развития, но и компенсации недостающих средств для нормативного содержания и ремонта, включая капитальный ремонт. При этом в случаях реализации различных ФЦП и ввода объектов в эксплуатацию (постановки на бухгалтерский учет) организации воздушного транспорта по действующему законодательству не должны превращаться в банкротов.
Всякие другие решения, на мой взгляд, будут продолжать оказывать в большей или меньшей степени негативное влияние на безопасность, конкурентоспособность и регулярность работы отечественных аэропортов. Нельзя очень долго поддерживать устойчивость аэропортов искусственно — за счет перекосов в тарифной политике, недостатков в бухгалтерском учете, налогообложении, амортизации ОПФ и т. д.
Целесообразно разработать положение о проведении профилактического технического обслуживания аэродромов с целью их содержания в состоянии, которое не повлияет отрицательно на безопасность, регулярность или эффективность полетов воздушных судов, как это рекомендовано в главе 10 приложения N 14 к Конвенции о международной гражданской авиации (ИКАО), а также восстановить практику проведения профилактических планово-предупредительных ремонтов сооружений летных полей аэродромов гражданской авиации, которая имела место в МГА СССР. Это предложение вносится неоднократно, но не реализуется.
Половина аэропортов в северных районах имеет грунтовые взлетно-посадочные полосы. Постановление Правительства Российской Федерации от 20.12.2007 N 907 утвердило порядок предоставления субсидий из федерального бюджета организациям, эксплуатирующим аэродромы Севера только с искусственными покрытиями ВПП. Переход на нормативное содержание и ремонт сооружений аэродромов, как это установлено Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.08.2007 N 539 для автомобильных дорог, не предусмотрен.
В настоящее время законодательство Российской Федерации в части земельного налога и налога на имущество предусматривает особый режим налогообложения в отношении организаций железных и автомобильных дорог, но не аэродромов. Первый налог — местный, второй — субъекта Российской Федерации.
Прекратили существование механизмы плановой экономики по отраслевой централизации средств и ресурсов, иммобилизации финансовых средств и перекрестного субсидирования, обеспечения материальными средствами, оборудованием, специальной техникой и финансирование, как правило, на безвозмездной основе.
У российских аэропортов в северных районах, как правило, показатели размера переменных расходов имеют равное или большее значение, чем размер постоянных расходов, это указывает на то, что в экономике аэропортов не все благополучно.
Нельзя искать пути работы и финансовой устойчивости в условиях рынка там, где этого рынка нет по причинам малой интенсивности полетов, незначительного спроса и безальтернативности.
Во многих странах мира местные воздушные сообщения субсидируются из средств бюджетов разного уровня (США, Канада, Китай, Австрия, Бразилия и др.).
Как определено в Концепции развития аэродромной (аэропортовой) сети Российской Федерации на период до 2020 года, аэропорты Севера нуждаются в ежегодных субсидиях в размере трех млрд. рублей (в ценах 2007 г.), а выделяется ежегодно 180 млн. рублей.
Указанные финансовые средства в полном объеме не предусмотрены ФЦП и в федеральном бюджете.
Во-вторых, в докладе руководителя Росавиации на Коллегии по итогам 2010 года было подчеркнуто, что необходима специальная государственная программа по производству самолетов малой и средней вместимости (типоразмерности) с учетом реальных возможностей финансирования их изготовления и приобретения, а также эксплуатационного содержания. Требуется установить местные и региональные авиалинии России, их загрузку, частоту движения самолетов различной вместимости с учетом загрузки и экономической эффективности деятельности организаций воздушного транспорта.
Частичная компенсация расходов, связанных с оказанием аэродромными комплексами услуг по обеспечению вылета и посадки воздушных судов на аэродромах со взлетно-посадочными полосами с искусственным покрытием, не отвечает принципам, содержащимся в разделе II Doc.9082 ИКАО — «Политика ИКАО в отношении аэропортовых сборов». Аэропортовые сборы определяются на основе издержек, а разделяемые издержки должны представлять полные расходы на обеспечение деятельности аэропорта, включая соответствующие суммы на оплату стоимости капитала и суммы амортизационных отчислений по основным фондам, а также расходы, связанные с техническим обслуживанием, эксплуатацией, управлением и административным обеспечением, но с учетом всех авиационных доходов, а также доходов от неавиационных источников, в результате эксплуатации аэропорта его эксплуатантами (Doc 9082/7, параграф 22i). При этом платежеспособность пользователей не должна приниматься во внимание до тех пор, пока все расходы не будут полностью подсчитаны и распределены на объективной основе (Doc 9082/7, параграф 22iii).
Ключевым положением, которое следует из «Политики ИКАО», является то, что платежеспособность пользователей не должна приниматься во внимание до тех пор, пока все расходы не будут полностью подсчитаны и распределены на объективной основе.
Утверждаются основные стратегические и программные документы развития инфраструктуры воздушного транспорта, такие как подпрограммы «Гражданская авиация» Федеральных целевых программ «Модернизация транспортной системы России (2002 — 2010 годы)» и «Развитие транспортной системы России (2010 — 2015 годы)».
Одновременно возникают «подводные камни», на которые натолкнулись аэропорты. По программе «Модернизация транспортной системы России (2002 — 2010 годы)» первоначально планировалось финансирование в объеме 386 млрд. рублей. Фактически из федерального бюджета было выделено и освоено 85 млрд. рублей, или 22%.
По опыту предыдущих лет при исполнении программы «Развитие транспортной системы России (2010 — 2015 годы)» гражданская авиация, по самым оптимистическим прогнозам, недополучит около 25% средств федерального бюджета, а также 75% внебюджетных средств и средств бюджетов субъектов Российской Федерации.
Но и при этих условиях ввод в эксплуатацию завершенных строительством (реконструкцией) аэродромных объектов по федеральным целевым программам увеличит существующие основные производственные фонды до 2015 г. на 276 млрд. рублей.
Исполнение Земельного кодекса Российской Федерации, Налогового кодекса Российской Федерации, Правил определения размера арендной платы, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.07.2009 N 582, требует дополнительных затрат, которые переносятся на авиаперевозчиков и формируют тарифы на авиационные перевозки.
В связи с изложенным быстро увеличивается стоимость авиаперевозок, и рекомендации ИКАО в этой части не соблюдаются.
Уместна аналогия и с ситуацией с железнодорожной сетью. Приказом Минэкономразвития России от 04.12.2006 N 396 были утверждены ставки арендной платы за земельные участки, являющиеся федеральной собственностью и предоставленные открытому акционерному обществу «Российские железные дороги», по субъектам Российской Федерации. Начиная с 2007 г. ставки арендной платы за 1 га занимаемого земельного участка РЖД в сотни раз меньше, чем имеют аэропорты.
Росавиация 23.06.2010 N АН1.14-1855 обратилась в Минтранс России с обоснованиями и предложением включить по воздушному транспорту следующие изменения и дополнения в налоговую систему Российской Федерации (Налоговый кодекс Российской Федерации от 05.08.2000 N 117-ФЗ (часть вторая) (ред. от 19.05.2010)):
1) пункт 11 статьи 381 изложить в следующей редакции: «организации — в отношении железнодорожных путей общего пользования, федеральных автомобильных дорог общего пользования, аэропортов, аэродромов и объектов единой системы организации воздушного движения, магистральных трубопроводов, линий электропередач, а также сооружений, являющихся неотъемлемой технологической частью указанных объектов.
Перечень имущества, относящегося к указанным объектам, утверждается Правительством Российской Федерации»;
2) пункт 2 статьи 395 изложить в следующей редакции: «организации — в отношении земельных участков, занятых государственными автомобильными дорогами общего пользования, аэропортами, аэродромами и ремонтными заводами гражданской авиации, сооружениями и объектами аэронавигации».
Остается надеяться, что предложения Росавиации будут приняты Минтрансом России и при поддержке министерства эти предложения найдут отражение в Налоговом кодексе Российской Федерации.
Литература
1. Doc. 9422-AN/927 ИКАО — «Руководство по предотвращению авиационных происшествий».
2. Doc. 9082 ИКАО — «Политика ИКАО в отношении аэропортовых сборов».
3. Налоговый кодекс Российской Федерации от 05.08.2000 N 117-ФЗ (часть вторая) (в действующей редакции).
4. Постановление Правительства РФ от 16.07.2009 N 582 «Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации» (в действующей редакции).
