ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭКОНОМИКИ И ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ: СОДЕРЖАНИЕ, ПРОБЛЕМЫ, ФОРМЫ
О. В. МАКАРОВ
Макаров О. В., кандидат юридических наук, доцент, г. Липецк.
В юридической литературе отношение к выяснению понятия «государственное регулирование экономики и предпринимательской деятельности» зависит от теоретических позиций тех или иных исследователей. Исследователи, считающие российское предпринимательское право в качестве самостоятельной отрасли права, уделяют большое внимание не только понятию государственного регулирования экономики и предпринимательской деятельности, но и раскрытию его организационно-экономического и правового содержания <1>. Исследователи, предполагающие существование российского предпринимательского права в качестве смешанной отрасли права или подотрасли российского гражданского права, либо не уделяют категории государственного регулирования экономики и предпринимательской деятельности вообще никакого внимания <2>, либо смешивают государственное регулирование экономики и предпринимательской деятельности с правовым регулированием соответствующей деятельности <3>. В. Ф. Попондопуло пишет: «Правовыми формами государственного регулирования являются акты различных органов государственной власти: законодательной, исполнительной, судебной» <4>. При столь широком подходе оказывается, что государственное регулирование экономики и предпринимательской деятельности — это все источники права и практика их применения, т. е. в сущности, весь механизма правового регулирования экономики и предпринимательской деятельности. Такой вывод полностью подтверждается содержанием учебника В. Ф. Попондопуло, поскольку в разделах и главах, посвященных государственному регулированию экономики и предпринимательской деятельности, излагается все относящееся к предпринимательской деятельности правовое регулирование, что характерно не только для позиции В. Ф. Попондопуло, но и многих других. Думается, что данная методологическая ошибка обусловлена не чем иным, как отсутствием содержательного и ясного понятия государственного регулирования экономики, предпринимательской и иной доходной деятельности и его правового режима. ——————————— <1> См.: Дойников И. В. Хозяйственное (предпринимательское) право: Учебно-методическое пособие. М.: Приор-издат, 2003. С. 91 — 92; Предпринимательское (хозяйственное) право: Учебник / Под ред. В. В. Лаптева, С. С. Занковского. М.: Волтерс Клувер, 2006. <2> См.: Зенин И. А. Предпринимательское право: Учебник. М.: Высшее образование, 2007; Гражданское право. Актуальные проблемы теории и практики / Под общ. ред. В. А. Белова. М.: Юрайт, 2008. С. 64 — 93. <3> См.: Предпринимательское право. Курс лекций / Под ред. Н. И. Клейн. М.: Юридическая литература, 1993. С. 207 — 215; Предпринимательское право России: Учебник / Отв. ред. В. С. Белых. М.: Проспект, 2009; Гущин В. В., Гуреев В. В. Предпринимательское право России: Учебник. М.: Эксмо, 2008; Жилинский С. Э. Предпринимательское право: Учебник для вузов. 8-е изд. М.: Норма, 2007; Анохин В. С. Предпринимательское право. М.: Владос, 2003. С. 62 — 67. <4> Попондопуло В. Ф. Коммерческое (предпринимательское) право. 2-е изд. М.: Юристъ, 2006. С. 295.
Что касается сторонников самостоятельности предпринимательского (хозяйственного) права, то они в своих учебно-методических и научных работах уделяют проблематике сущности государственного регулирования экономики и предпринимательской деятельности значительно больше внимания. В учебнике по предпринимательскому (хозяйственному) праву под редакцией В. В. Лаптева и С. С. Занковского разъясняется, что государственное регулирования экономики и предпринимательской деятельности представляет собой совокупность мер экономического, правового и организационного воздействия на экономику, в том числе путем государственной поддержки и защиты субъектов предпринимательской деятельности, а также государственного контроля за соблюдением требований законодательства субъектами такой деятельности. Поднаправления (сферы) — это отрасли и подотрасли национальной экономики, а формы государственное регулирования экономики и предпринимательской деятельности — это конкретные меры экономического, правового и организационного воздействия на предпринимательскую деятельность <5>. ——————————— <5> См.: Предпринимательское (хозяйственное) право: Учебник / Под ред. В. В. Лаптева, С. С. Занковского. М.: Волтерс Клувер, 2006. С. 343 — 357. Примерно таких же взглядов придерживаются Е. П. Губин и С. Н. Шишкин.
Примерно таковы же подходы к освещению сущности и содержания государственного регулирования экономики и предпринимательской деятельности, излагаемые в учебнике под редакцией В. С. Белых: государственное регулирование предпринимательской деятельности представляет собой управленческую деятельность государства в лице соответствующих полномочных государственных органов, направленную на упорядочение экономических отношений в сфере предпринимательства с целью защиты публичных и частных интересов участников этих отношений. В качестве форм государственного воздействия на экономику выделяются: государственное регулирование хозяйственной деятельности и контроль за ней, создание и прекращение субъектов хозяйственной деятельности и планирование. С другой стороны, в качестве правовой формы государственного регулирования экономики и предпринимательской деятельности в этом же издании квалифицируется акт, с которым связываются предусмотренные последствия <6>. ——————————— <6> См.: Предпринимательское право России. С. 318, 328.
В другом учебно-методическом издании анализируется общее государственное регулирование, которое заключается в том, что для всех хозяйствующих субъектов, включая унитарные предприятия, устанавливаются единые правила на рынке, соблюдение которых обеспечивается государством, в частности государственная регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, лицензирование, государственная регистрация недвижимого имущества (? — О. М.), обеспечение конкуренции, государственное регулирование качества товаров, работ и услуг <7>. Нетрудно заметить, что в данном подходе всего-навсего смешивается государственное регулирование с правовым регулированием соответствующей деятельности. ——————————— <7> См.: Гущин В. В., Гуреев В. В. Указ. соч. С. 220 — 221.
Кроме того, имеется понимание государственного регулирования экономики, предлагаемое в литературе по теории государства и права: «Согласно устоявшемуся мнению государственное регулирование экономики воспринимается как одна из функций государственного управления» <8>. Таким образом, в данном подходе государственное регулирование экономики по существу и с содержательной точки зрения не раскрывается, а указывается лишь на то, что государственное регулирование экономики — всего лишь одна из функций государственного управления. Данному подходу противостоит точка зрения С. Н. Братоновского, согласно которой «между государственным управлением и государственным регулированием нет принципиальных различий по целевому назначению, так как регулирование — непременный элемент государственной управленческой деятельности, одна из ее функций. Управляя, государство регулирует, а регулируя — управляет» <9>. Таким образом, между государственным управлением и государственным регулированием, в сущности, ставится знак равенства. С другой стороны, тот же автор пишет: «Государственное управление традиционно связывается с наличием у его субъектов подчиненных (хотя бы де-факто) объектов, а государственное регулирование — с воздействием преимущественно на неподчиненные объекты» <10>. Между тем выделенный признак по существу спорен. Рассмотрим в качестве примера государственное регулирование банковской деятельности, осуществляемое различными способами и методами. Имеются в данном случае подчиненные объекты воздействия или нет? Представляется наличие двух подчиненных объектов воздействия в случае установления размера уставного капитала банка: поскольку банк обязан поддерживать установленный размер уставного капитала, то государство с помощью регулирования воздействует как на банк, так и на его уставный капитал. ——————————— <8> Общая теория государства и права: Учебник для вузов / Отв. ред. Н. М. Марченко. М.: Зерцало-М, 2001. Т. 3. С. 56. <9> Братоновский С. Н. Роль и пределы государственного регулирования организации и деятельности потребительской кооперации в условиях перехода к рыночным отношениям // Государство и право. 2001. N 8. С. 37. <10> Там же.
Содержание государственного регулирования как функции государственного управления раскрывается через установление и обеспечение государством общих правил поведения (деятельности) субъектов общественных отношений и корректировку их в зависимости от изменяющихся условий; контроль за выполнением требований, содержащихся в нормах права; координацию и установление общего направления деятельности участников соответствующих отношений; всестороннюю защиту их законных интересов и прав; определение и нормативное закрепление приоритетов в проводимой в сфере экономики государственной политики; установление порядка заключения государственных контрактов (договоров), порядка регистрации, лицензирования и т. п. <11>. Однако столь широкое понимание содержания государственного регулирования, охватывающего чуть ли не все действия государства в экономике, на наш взгляд, малопродуктивно и не раскрывает сущности государственного регулирования предпринимательской деятельности. Что касается включения в содержание государственного регулирования предпринимательской деятельности установления и обеспечения государством общих правил поведения (деятельности) субъектов общественных отношений и корректировки их в зависимости от изменяющихся условий, то эта характеристика (может быть, форма) государственного регулирования предпринимательской деятельности встречается в литературе довольно часто, но, в сущности, представляет собой не что иное, как смешение государственного и правового регулирования. Положение о том, что государственное регулирование предпринимательской деятельности осуществляется в правовых формах, в особых доказательствах не нуждается, но задача-то как раз в том и заключается, чтобы выявить отличие государственного регулирования предпринимательской деятельности от правового регулирования соответствующей деятельности. ——————————— <11> См.: Общая теория государства и права. С. 56 — 57.
Термин «государственное регулирование предпринимательской (коммерческой) деятельности» в литературе по российскому предпринимательскому и коммерческому праву встречается довольно часто, но сущность данного понятия иногда не раскрывается. Например, И. В. Ершова, не освещая понятия и сущности государственного регулирования предпринимательской деятельности, подразделяет его на прямое и косвенное <12>, одновременно уделяя внимание государственному регулированию отдельных видов предпринимательской деятельности (аудиторская, оценочная, рекламная и др.). В учебнике по предпринимательскому праву С. Э. Жилинского глава, посвященная освещению государственного регулирования предпринимательской деятельности, называется «Роль в предпринимательстве органов государственной власти и органов местного самоуправления» <13>, однако эта глава не содержит анализа всех форм и методов государственного регулирования предпринимательской деятельности. ——————————— <12> См.: Ершова И. В. Предпринимательское право: Учебник. 4-е изд. М.: Юриспруденция, 2006. С. 33 — 35. Такое подразделение встречается в литературе по предпринимательскому и коммерческому праву довольно часто. <13> См.: Жилинский С. Э. Указ. соч. С. 469 — 548.
Понятие государственного регулирования коммерческой деятельности формулирует Т. В. Закупень. С ее точки зрения, оно представляет собой государственное воздействие в отношении определенного субъекта торгового оборота с целью недопущения, изменения или прекращения хозяйственной ситуации определенного рода или, напротив, поддержания ее в соответствующем состоянии <14>. Кроме того, Т. В. Закупень считает, что все виды воздействия имеют правовую форму акта, т. е. облеченного в установленную форму действия соответствующего государственного органа, с которым связываются предусмотренные законом последствия. У этих актов имеются свои наименования (плановый акт, целевая программа, разрешение, квота, лицензия, предписание и др.), адресат, назначение, содержание. Вне такой правовой формы государственного регулирования не существует <15>. Организационно-экономическая и правовая характеристика государственного регулирования предпринимательской (коммерческой) деятельности, предлагаемая Т. В. Закупень, бесспорно, заслуживает внимания. ——————————— <14> См.: Закупень Т. В. Коммерческое право. М.: Норма, 2002. С. 71. <15> См.: Там же. С. 71 — 72.
Используя ее доводы и аргументы, можно провести разграничение между правовым и государственным регулированием предпринимательской (коммерческой) деятельности: если правовое регулирование предпринимательской (коммерческой) деятельности представляет собой установление общих правил ведения бизнеса в той или иной сфере национальной экономики, то государственное регулирование представляет собой воздействие государства на конкретную организационную и хозяйственную ситуацию, опирающееся на соответствующие правовые основы (законы и иные источники правового регулирования предпринимательской деятельности) и имеющее цель экономического роста и сбалансированного развития экономики. И. В. Ершова отмечает, что государственное регулирование предпринимательской деятельности облекается в форму акта, под которым понимается облеченное в установленную форму указания компетентного государственного органа, адресованное хозяйствующим субъектам или конкретному субъекту и содержащее требование о ведении предпринимательской деятельности определенным образом или о приведении ее в определенное состояние <16>. Узость подхода И. В. Ершовой состоит в том, что она отождествляет государственное регулирование с государственными велениями, имеющими обязательную силу, однако государство в состоянии воздействовать на экономику не только исключительно волевым путем, но и иными организационно-экономическими и правовыми средствами. ——————————— <16> См.: Ершова И. В. Указ. соч. С. 34.
Регулирующее воздействие государства не сводится только к влиянию на конкретную организационную или хозяйственную ситуацию. Сущность государства такова, что оно обладает набором возможностей, форм и методов воздействия не только на микроэкономику, но и на макроэкономику. Государство имеет юридическую и фактическую возможность осуществлять планирование экономических процессов в масштабе национальной экономики; в Российской Федерации эта возможность реализуется путем разработки и принятия целевых программ и утверждения бюджетных показателей на определенный период. Государство обладает такими рычагами, которые позволяют перераспределять созданный валовой национальный продукт, влиять на соотношение спроса и предложения и оказывать материальную и организационную поддержку субъектам предпринимательской деятельности или потребителям товаров, работ и услуг. Организационно-правовым механизмом перераспределения валового национального продукта является налоговое и бюджетное регулирование, с помощью которого государство направляет необходимые экономические ресурсы на развитие конкретных отраслей национальной экономики и поддержку определенных слоев населения. Влияние на соотношение спроса и предложения осуществляется через систему государственных закупок товаров, работ и услуг. Что же касается государственной и муниципальной материальной и организационной поддержки субъектов предпринимательской деятельности и потребителей товаров, работ и услуг, то она оказывается в зависимости от конкретной организационно-экономической ситуации, сложившейся в пределах той или иной национальной экономики. Например, в настоящее время Российское государство особое внимание уделяет поддержке и развитию субъектов малого и среднего предпринимательства. Вопрос о непосредственном участии государства в осуществлении предпринимательской деятельности является спорным. С точки зрения Г. Д. Отнюковой, государство непосредственно, само, от своего имени предпринимательской деятельностью не занимается. Указанная деятельность является формой регулирования создания и развития рыночных отношений, основанных на конкуренции (приватизация); поддержки предпринимательства; косвенного воздействия на ценообразование <17>. Другая позиция заключается в том, что государство в лице уполномоченных органов может выступать в качестве полноценного субъекта предпринимательской деятельности, поскольку в данном случае наличествует главный характеризирующий признак предпринимательской деятельности — систематическое получение прибыли <18>. С. Э. Жилинский выделяет три направления предпринимательской деятельности государства и муниципальных образований, квалифицируя третье как занятие предпринимательской деятельностью непосредственно самих органов государства и органов местного самоуправления. Далее он пишет: «Они (государственные и муниципальные органы. — О. М.) осуществляют предпринимательство наряду с выполнением других функций. По общему правилу такого рода деятельность им не запрещена» <19>. Действительно, в законе нет общего запрета на осуществление государственными и муниципальными органами от имени государства предпринимательской деятельности. Но отсутствие общего нормативно-правового запрета еще далеко не означает, что та или иная деятельность разрешена в полном объеме и без каких-либо ограничений. Государство и муниципальные образования хотя и являются субъектами гражданского и предпринимательского права, но все-таки особыми субъектами. Для их правового статуса характерно наличие специальной правосубъектности и специальных прав и обязанностей, связанных с обеспечением публичных интересов. Конечно, в законодательстве можно найти примеры участия государства и муниципальных образований в предпринимательской деятельности (выпуск и размещение государственных и муниципальных ценных бумаг, заключение и исполнение соглашений о разделе продукции, заключение и исполнение концессионных соглашений), но занятие такой предпринимательской деятельностью подчинено публичным функциям, целям и задачам государства и муниципальных образований. ——————————— <17> См.: Российское предпринимательское право: Учебник / Под ред. И. В. Ершовой, Г. Д. Отнюковой. М., 2006. С. 177. <18> См.: Гущин В. В., Гуреев В. В. Указ. соч. С. 89. <19> Жилинский С. Э. Указ. соч. С. 477.
В целом же для государства и муниципальных образований характерен выход из системы предпринимательской деятельности, что подтверждается развивающимся приватизационным законодательством. Приватизация означает не что иное, как сокращение предпринимательской деятельности государства и созданных им субъектов, хотя не исключен и обратный процесс — национализация тех или иных частных предприятий или отраслей национальной экономики, что требует реализации абз. 3 п. 2 ст. 235 ГК РФ путем принятия специального закона о национализации. Общий вывод заключается в том, что публично-правовые образования имеют право осуществлять предпринимательскую деятельность лишь в случаях, прямо предусмотренных законом, и в соответствии со своей целевой (специальной) правоспособностью. И. В. Цветковым предпринята попытка выявить сущность и формы государственного воздействия на процессы формирования договорных связей без употребления термина «государственное регулирование предпринимательской деятельности». Указанный автор выделяет три основные формы государственного воздействия на процессы формирования договорных связей: 1) законодательное регулирование; 2) организационное содействие и 3) методическое руководство <20>. Однако даже с большой натяжкой трудно считать выделенные И. В. Цветковым формы формами государственного воздействия на формирование договорных связей. Что касается законодательного регулирования формирования договорных связей в рыночной (да и любой другой) системе, то здесь смешивается государственное регулирование с правовым регулированием установления и реализации договорных отношений. Законодательное регулирование формирования договорных связей в принципе существует в любой экономической системе и в пределах любого способа производства <21>, однако, насколько известно из опубликованных научных источников, никто из специалистов не квалифицирует правовое регулирование формирования договорных связей, например, по законам Российской империи как государственное регулирование экономики. ——————————— <20> См.: Цветков И. В. Договорная дисциплина в рыночной экономике. Смоленск: Смоленский гуманитарный университет, 2005. С. 165. <21> См. примеры: —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник «Римское частное право» (под ред. И. Б. Новицкого, И. С. Перетерского) включен в информационный банк согласно публикации — Юристъ, 2004. —————————————————————— 1) в римском частном праве договоры заключались различным путем в зависимости от того, к какому классу они относились. См.: Новицкий И. Б. Основы римского частного права. М.: Юрид. лит., 1972. С. 167 — 169; Пухан И., Поленак-Акимовская М. Римское право (базовый учебник). М.: Зерцало, 1999. С. 221 — 222; Тархов В. А. Римское частное право. Черкесск, 1994. С. 54; Черниловский З. М. Римское частное право. М.: Новый юрист, 1997. С. 142- 146; Римское частное право / Под ред. И. Б. Новицкого и И. С. Перетерского. М.: Юрист, 1994. С. 363 — 366; Дождев Д. В. Римское частное право: Учебник для вузов. М.: Инфра-М-Норма, 1996. С. 427 — 434; Сафилиппо Ч. Курс римского частного права. М.: Бек, 2002. С. 239 — 242; Памятники римского права. Институции Юстиниана. М.: Зерцало, 1998. С. 243 — 267; Дигесты Юстиниана. Избранные фрагменты и в переводе и с примечаниями И. С. Перетерского / Отв. ред. Е. А. Скорипилев. М.: Наука, 1984. С. 60 — 65; 2) в российском праве также существовали разнообразные способы установления договорных обязательств и их правовое регулирование. См.: Мейер Д. И. Русское гражданское право. М.: Статут, 2003. С. 499; Тютрюмов И. М. Законы гражданские с разъяснениями Правительствующего сената и комментариями русских юристов. Книга четвертая. М.: Статут, 2005. С. 7 — 19; Победоносцев К. П. Курс гражданского права. Третья часть. М.: Статут, 2003. С. 109 — 123; Синайский В. И. Русское гражданское право. М.: Статут, 2002. С. 310 — 313; Шершеневич Г. Ф. Учебник торгового права. М.: Спарк, 1994. С. 193 — 196; Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права. М.: Спарк, 1995. С. 311 — 312.
Принципиальные возражения вызывает отнесение к формам государственного воздействия на формирование договорных связей организационного содействия и методического руководства. Содержание данных понятий совершенно неясно. Какова сущность, способы и технология организационного содействия формирования договорных связей? Каков может быть его конечный результат в условиях свободы договора и воспеваемого И. В. Цветковым приоритета частных интересов над государственными и общественными? Каким образом методическое руководство может рассматриваться как форма государственного воздействия, если оно не имеет не только обязательного, но и правового значения? Совокупность изложенных вопросов, число которых можно умножить без труда, приводит к существенному сомнению в научной ценности предложенной концепции государственного воздействия на формирование договорных связей. В последнее время Российское государство прибегает к такому методу государственного регулирования экономики и предпринимательской деятельности, как создание и организация деятельности специальных хозяйствующих и управленческих субъектов. Такой прием государство использует для решения крупных социально-экономических и народно-хозяйственных задач, имеющих «прорывное» значение для всей национальной экономики. С этой целью приняты и действуют следующие Федеральные законы: от 17 мая 2007 г. «О банке развития» <22>, от 19 июля 2007 г. «О Российской корпорации нанотехнологий» <23>, от 21 июля 2007 г. «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» <24>, от 30 октября 2007 г. «О государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта» <25>, от 1 декабря 2007 г. «О государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» <26>, от 24 июля 2008 г. «О содействии развитию жилищного строительства» <27>. Указанные Законы и практика их применения ставят совершенно новые задачи в области изучения правового режима государственного регулирования экономики и предпринимательской деятельности. ——————————— <22> Российская газета. 2007. 24 мая. <23> Российская газета. 2007. 25 июля. <24> Собрание законодательства РФ. 2007. N 30. Ст. 3799; 2008. N 20. Ст. 2254, N 30. Ст. 3597; Российская газета. 2008. 2 дек. <25> Российская газета. 2007. 3 нояб. <26> Российская газета. 2007. 5 дек. <27> Российская газета. 2008. 30 июля.
Таким образом, государственное регулирование экономики и предпринимательской деятельности представляет собой набор различных методов и способов воздействия государства на экономику и предпринимательскую деятельность; при их правовом опосредовании возникает соответствующий правовой режим государственного регулирования экономики и предпринимательской деятельности; организационно-правовыми формами государственного регулирования экономики и предпринимательской деятельности сложились принятие правоприменительного акта, направленного на регулирование конкретной организационной и хозяйственной ситуации, правовой режим государственного планирования, антимонопольное регулирование, налоговое регулирование, бюджетное регулирование, правовой режим государственных закупок товаров, работ и услуг, правовой режим оказания материальной и организационной поддержки хозяйствующим субъектам и потребителям, правовой режим непосредственной предпринимательской деятельности государства и публично-правовых образований, правовой режим создания и деятельности специальных хозяйствующих и управленческих субъектов, правовой режим экспортно-импортных операций и правовой режим социальной защиты населения от негативных последствий рыночной экономики. С этой точки зрения содержанием общего правового режима государственного регулирования экономики и предпринимательской деятельности охватываются принятие правоприменительного акта, направленного на регулирование конкретной организационной и хозяйственной ситуации, антимонопольное регулирование, налоговое регулирование, бюджетное регулирование и правовой режим оказания материальной и организационной поддержки хозяйствующим субъектам и потребителям. Все остальные организационно-правовые формы государственного регулирования экономики и предпринимательской деятельности носят избирательный характер, например: созданием и организацией деятельности специальных хозяйствующих и управленческих субъектов государство занимается только в определенных областях и сферах деятельности, обладающих особой значимостью. Избирательный (целевой) характер носят, например, государственные закупки товаров, работ и услуг, поскольку государство не закупает все и вся товары, работы и услуги, а только некоторые и в определенных целях.
