(Флоря О. В.) («Предпринимательское право», 2010, N 4)
ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ НОВАТОРСТВА В ГОСУДАРСТВЕННОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ЭКОНОМИКИ И ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ОСОБЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ЗОНАХ (ОЭЗ)
О. В. ФЛОРЯ
Флоря Оксана Викторовна, старший преподаватель кафедры гражданского и трудового права Института истории, государства и права Приднестровского государственного университета им. Т. Г. Шевченко.
Статья посвящена изучению правовых аспектов новаторства в государственном регулировании экономики и предпринимательской деятельности в ОЭЗ, исследуются особенности различных школ, изучающих российское предпринимательское право, и выявляется разница между понятиями «государственное регулирование экономики и предпринимательской деятельности» и «государственно-правовое регулирование предпринимательской деятельности». Описываются новаторские тенденции в федеральном законодательстве, регламентирующем предпринимательскую деятельность в ОЭЗ. Особое внимание уделяется анализу специфического сочетания частноправовых и публично-правовых интересов при осуществлении предпринимательской деятельности в ОЭЗ, и делаются выводы о возможных способах повышения эффективности системы защиты государственных интересов.
Ключевые слова: предпринимательское право, отрасль права, государственное регулирование экономики и предпринимательской деятельности, государственно-правовое регулирование предпринимательской деятельности, особая экономическая зона, таможенный режим, субъекты особой экономической зоны, резиденты особой экономической зоны, унитарное предприятие, регистрация резидентов ОЭЗ.
Legal aspects of innovation in state regulation of economy and entrepreneurship activity in special economic zones (SEZ) O. V. Florya
The article is devoted to study of legal aspects of innovation in state regulation of economy and entrepreneurship activity in the SEZ, researches the peculiarities of various schools studying Russian entrepreneurship law and detects the difference between the concepts of «state regulation of economy and entrepreneurship activity» and «state-law regulation of entrepreneurship activity». The author describes innovation tendencies in federal legislation regulating entrepreneurial activity in SEZ. The special attention is drawn to the analysis of specific combination of private-law and public-law interests in effectuation of entrepreneurial activity in SEZ. The author makes conclusions on the possible means of improvement of efficiency of the system of protection of state interests.
Key words: entrepreneurial law, branch of law, state regulation of economy and entrepreneurial activity, special economic zone, customs regime, subjects of special economic zone, residents of special economic zone, unitary enterprise, registration of residents of SEZ.
К сожалению, в юридической литературе нет единого теоретического понимания и оценки сущности государственного регулирования экономики и предпринимательской деятельности. Научные деятели, рассматривающие российское предпринимательское право в качестве самостоятельной отрасли права, уделяют большое внимание раскрытию организационно-экономической и правовой составляющих государственного регулирования экономики и предпринимательской деятельности: например, Е. П. Губин <1>, И. В. Дойников <2> и В. В. Лаптев <3>. ——————————— <1> Губин Е. П. Государственное регулирование рыночной экономики и предпринимательства: правовые проблемы. М.: Юристъ, 2005. <2> Дойников И. В. О кодификации предпринимательского законодательства // Актуальные проблемы науки и практики коммерческого права: Сб. науч. статей. Вып. 6. М.: Волтерс Клувер, 2007. <3> Лаптев В. В. Предпринимательское (хозяйственное) право. М.: Волтерс Клувер, 2006.
Научные исследователи, рассматривающие российское предпринимательское право в качестве смешанной отрасли права или в качестве подотрасли российского гражданского права, или не уделяют государственному регулированию экономики и предпринимательской деятельности никакого внимания, как, например, И. А. Зенин <4> и В. А. Белов <5>, или смешивают вопрос государственного регулирования экономики и предпринимательской деятельности с правовым регулированием соответствующей деятельности, что свойственно Н. И. Клейн <6>. ——————————— <4> Зенин И. А. Предпринимательское право. М.: Высшее образование, 2009. <5> Гражданское право. Актуальные проблемы теории и практики / Под общ. ред. В. А. Белова. М.: Юрайт, 2008. С. 64 — 93. <6> Предпринимательское право. Курс лекций / Под ред. Н. И. Клейн. М.: Юридическая литература, 1993. С. 207 — 215.
Описанная разница в понимании государственного регулирования экономики и предпринимательской деятельности обусловлена отсутствием четкого разграничения между понятиями «государственное регулирование экономики и предпринимательской деятельности» и «государственно-правовое регулирование предпринимательской деятельности». Разница между этими двумя понятиями стирается из-за того, что все виды государственного воздействия на правоотношения выражаются в форме правовых актов, издаваемых соответствующими государственными органами, с которыми связываются предусмотренные законом последствия, и вне такой правовой формы государственное регулирование в практике не осуществляется. Установление общих правил ведения предпринимательской деятельности в границах определенного государства является сутью государственного правового регулирования предпринимательской деятельности, а воздействие государства на конкретную организационную или хозяйственную ситуацию, опирающееся на соответствующие правовые основы, является сутью государственного регулирования предпринимательской деятельности, имеющего целью обеспечение экономического роста и сбалансированного развития экономики. Согласно определению, используемому в теории права, государство представляет собой организацию публичной политической власти, распространяющуюся на все общество в рамках определенной территории, выступающую его официальным представителем и опирающуюся на средства и меры принуждения через государственный аппарат <7>. ——————————— <7> Большой юридический словарь. 3-е изд., доп. и перераб. / Под ред. проф. А. Я. Сухарева. М.: ИНФРА-М, 2007.
Исходя из приведенного определения, очевидно, что государство обладает набором возможностей воздействовать как на микроэкономику, так и на макроэкономику. Кроме того, государство регулярно осуществляет планирование экономических процессов в масштабе национальной экономики путем разработки и реализации целевых программ, утверждения бюджетных показателей на определенный период времени <8>. ——————————— <8> Федеральный закон от 24 ноября 2008 г. N 204-ФЗ (в последней ред. Федерального закона от 03.10.2009 N 230-ФЗ) «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов».
Государство может перераспределять созданный валовой национальный продукт, оказывать материальную и организационную поддержку субъектам предпринимательской деятельности или потребителям товаров, работ и услуг через систему государственных закупок товаров, работ и услуг, что влияет на соотношение спроса и предложения внутри государства. Проведенные в России в 2000 — 2003 гг. последовательные экономические реформы позволили улучшить качество налоговой и финансовой системы, сделать более прозрачными и понятными финансовые основы федеративных отношений, закрепить право собственности на землю, принять соответствующее реалиям рыночной экономики трудовое законодательство, провести ряд других важных и полезных изменений, расширяющих базу экономического роста <9>. С тех пор наиболее известным и эффективным организационно-правовым механизмом перераспределения валового национального продукта является налоговое, таможенное и бюджетное регулирование предпринимательской деятельности, с помощью которого государство направляет необходимые экономические ресурсы на развитие конкретных отраслей национальной экономики, конкретных территорий и поддержку определенных слоев населения. ——————————— <9> Гайдар Е. Т. Гибель империи. Уроки для современной России. М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2006. Послесловие.
Государственная и муниципальная материальная и организационная поддержка субъектов предпринимательской деятельности и потребителей товаров, работ и услуг оказывается разными способами в зависимости от конкретной организационно-экономической ситуации, сложившейся в пределах той или иной национальной экономики. Согласно гражданскому праву РФ государство и муниципальные образования могут осуществлять предпринимательскую деятельность и являться субъектами гражданского права с особым правовым статусом, который характеризуется наличием специальной правосубъектности, специальных прав и обязанностей, но связаны они непосредственно с обеспечением публичных интересов <10>. ——————————— <10> Леонова Г. Б. Унитарное предприятие как субъект гражданского права // Законодательство. 2001. N 8.
С 2005 г. Российское государство прибегает к разным методам государственного регулирования российской экономики и предпринимательской деятельности, в их числе можно указать: создание и организацию деятельности специальных хозяйствующих и управленческих субъектов: например, Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства <11>, Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» <12>, Государственной корпорации «Роснанотех» <13>, а также: ——————————— <11> Федеральный закон от 21 июля 2007 г. N 185-ФЗ (в последней ред. Федерального закона от 17.07.2009 N 147-ФЗ) «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства». <12> Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ (в последней ред. Федерального закона от 19.07.2009 N 205-ФЗ) «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом». <13> Федеральный закон от 19 июля 2007 г. N 139-ФЗ (в ред. Федерального закона от 09.04.2009 N 58-ФЗ) «О Российской корпорации нанотехнологий».
создание и развитие ОЭЗ, о чем свидетельствует активная нормотворческая деятельность государства в разработке последовательной системы нормативных актов, реформирующих старую систему ОЭЗ и регламентирующих предпринимательскую деятельность в ОЭЗ нового поколения: например, принятие 22 июля 2005 г. Федерального закона N 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в РФ», принятие 10 января 2006 г. Федерального закона N 16-ФЗ «Об особой экономической зоне в Калининградской области и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», Постановление Правительства РФ от 18 октября 2006 г. N 615 «Об утверждении Правил проведения проверки соответствия деятельности резидента особой экономической зоны в Калининградской области требованиям Федерального закона «Об особой экономической зоне в Калининградской области и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», осуществляемой администрацией особой экономической зоны в Калининградской области совместно с налоговым органом по месту постановки резидента на налоговый учет», утверждение Минэкономразвития РФ 16 марта 2009 г. Приказом N 82 Порядка осуществления контроля за исполнением резидентом ОЭЗ соглашения об осуществлении промышленно-производственной, технико-внедренческой, туристско-рекреационной деятельности или деятельности в портовой ОЭЗ; подписание межгосударственных договоров с целью упрощения таможенных процедур и оптимизации таможенных платежей при оформлении товаров, перемещаемых по территориям государств, входящих в ЕврАзЭС, направленных на создание единого таможенного союза между тремя государствами: Российская Федерация, Республика Беларусь, Республика Казахстан <14>. ——————————— <14> Договор о создании единой таможенной территории и формировании таможенного союза, вступил в силу 10.10.2008 (подписан в г. Душанбе 06.10.2007); решение Межгосударственного совета ЕврАзЭС от 27 ноября 2009 г. N 17 «О Договоре о Таможенном кодексе таможенного союза» (вместе с Договором о Таможенном кодексе таможенного союза от 27.11.2009) // Таможенный вестник. 2010. N 2. В Республике Казахстан и Российской Федерации данный Договор применяется с 1 июля 2010 г.
Государственное регулирование экономики и предпринимательской деятельности представляет собой набор различных методов и способов воздействия государства на экономику страны и предпринимательскую деятельность, осуществляемую как в переделах ее территории, так и за ее пределами. Правовая реализация используемых государством методов и способов воздействия на экономику и предпринимательскую деятельность представляет собой правовой режим такого государственного регулирования. Описывая характеристику особого правового режима осуществления предпринимательской деятельности в ОЭЗ, необходимо учитывать специфику сочетания частных и публичных интересов при правовом регулировании предпринимательской деятельности в ОЭЗ. Как отмечал немецкий юрист Р. Иеринг в своих книгах «Интерес и право» <15> и «Борьба и право» <16>, написанных в конце XIX в., цель права заключается в уравновешивании интересов в обществе и в поиске компромисса между ними. Необходимо иметь в виду, что интересы бывают частными — это интересы, присущие конкретным лицам и социальным группам, и публичными — это охраняемые правом общественные и государственные интересы. Границу между публичным и частным интересами определяет законодатель через правовые нормы, эта граница является подвижной. ——————————— <15> Иеринг Р. Ф. Интерес и право / Избр. труды. Т. 1. М.: Юридический центр «Пресс», 2006. <16> Там же.
Право выступает в качестве регулятора правоотношений, устанавливающего пределы допустимого поведения, определяющего понятие недопустимого поведения и налагающего санкции за совершение поступка, отнесенного к группе недопустимого поведения. В зависимости от специфики регулируемых правом правоотношений правовое регулирование разделяется на частноправовое и публично-правовое регулирование, первому из которых свойствен общедозволительный способ правового регулирования, а второму — разрешительный способ правового регулирования. Частноправовое регулирование основано на инициативе и самостоятельности субъектов, реализующих свои собственные (частные) интересы. В публично-правовом регулировании преобладают властно-организационные и принудительные начала, связанные с осуществлением общественных и государственных (публичных) интересов. Характер реализуемого или охраняемого интереса предопределяет возможность применения того или иного режима правового регулирования. Предпринимательская деятельность в ОЭЗ имеет особенное сочетание публичных и частных интересов, что в значительной степени детерминирует специфику правового режима предпринимательской деятельности, осуществляемой в ОЭЗ. Цель создания ОЭЗ заключается в привлечении иностранных инвестиций для развития производственной деятельности на определенных территориях России. Потому и объектом правоотношений, регулируемых правом, является сама предпринимательская деятельность, осуществляемая на территории ОЭЗ, и связанные с ее осуществлением действия субъектов правоотношений. В качестве особенностей правового регулирования предпринимательской деятельности, осуществляемой на территории российских ОЭЗ, можно указать следующие. 1. ОЭЗ представляет собой часть территории Российской Федерации, на которой действует особый таможенный режим, который именуется в ст. 37 Федерального закона «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» свободной таможенной зоной, на территории которой иностранные товары размещаются и используются в ОЭЗ без уплаты таможенных пошлин и налога на добавленную стоимость, а также без применения к указанным товарам запретов и ограничений экономического характера, установленных в соответствии с законодательством РФ о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, а российские товары размещаются и используются на условиях, применяемых к вывозу в соответствии с таможенным режимом экспорта с уплатой акциза и без уплаты вывозных таможенных пошлин <17>. ——————————— <17> Надо отметить, что в связи с созданием таможенного союза и принятием Таможенного кодекса таможенного союза указанные условия применяются вплоть до вступления в силу Соглашения о создании свободных (специальных, особых) экономических зон и таможенной процедуре свободной таможенной зоны и международного соглашения о свободных складах и таможенной процедуре свободного склада, что указывается в письме ФТС РФ от 29 июня 2010 г. N 01-11/31847 «О неприменении отдельных норм Таможенного кодекса РФ от 28.05.2003 N 61-ФЗ» // Таможенный вестник. 2010. N 14.
Определение понятия «таможенной режим» содержится в ст. 11 Таможенного кодекса РФ от 28 мая 2003 г. N 61-ФЗ (в последней ред. Федерального закона от 24.07.2009 N 207-ФЗ) и представляет собой таможенную процедуру, определяющую совокупность требований и условий, включающих порядок применения в отношении товаров и транспортных средств таможенных пошлин, налогов, запретов и ограничений, установленных в соответствии с законодательством РФ о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, а также статус товаров и транспортных средств для таможенных целей в зависимости от целей их перемещения через таможенную границу и использования на таможенной территории РФ либо за ее пределами. На территории ОЭЗ товары размещаются под таможенный режим свободной таможенной зоны. Под таможенный режим свободной таможенной зоны могут быть помещены: товары, ввозимые на таможенную территорию РФ с территорий иностранных государств; товары, ввозимые на территорию ОЭЗ с остальной части таможенной территории РФ. Действие таможенного режима свободной таможенной зоны на территории ОЭЗ различных видов не одинаково. Можно выделить общий правовой режим ОЭЗ (который включает в себя общие условия размещения иностранных и отечественных товаров и применимый ко всем видам ОЭЗ) и специальный правовой режим ОЭЗ (который свойствен только некоторым видам ОЭЗ). На исключительность особого таможенного режима в ОЭЗ указывает п. 6 ст. 37 Федерального закона «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», который предусматривает возможность установления Правительством РФ перечня запрещенных операций, совершаемых с товарами, помещенными под таможенный режим свободной таможенной зоны при принятии решения о создании ОЭЗ. С товарами, помещенными под таможенный режим свободной таможенной зоны, можно совершать любые операции, если они соответствуют условиям соглашений о ведении промышленно-производственной, технико-внедренческой деятельности или об осуществлении деятельности в портовой ОЭЗ. 2. Федеральным законом «Об особых экономических зонах в РФ» предусмотрен особый режим землепользования в ОЭЗ, который заключается в том, что органом, осуществляющим управление и распоряжение земельными участками в границах ОЭЗ, является Минэкономразвития РФ, а земельные участки предоставляются в пользование для осуществления предпринимательской деятельности исключительно на основании договора аренды (согласно п. 2 ст. 32 Федерального закона «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»). 3. Предпринимательская деятельность в ОЭЗ осуществляется специально зарегистрированными субъектами (резидентами ОЭЗ), правовой статус которых определяется в зависимости от вида соглашения об осуществлении предпринимательской деятельности в ОЭЗ и вида ОЭЗ. 4. Законодатель предоставляет резидентам ОЭЗ гарантии от неблагоприятного изменения законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, ухудшающего положение налогоплательщиков — резидентов ОЭЗ. Согласно ст. 38 Федерального закона «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» данные гарантии заключаются в том, что изменения законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, ухудшающие положение налогоплательщиков — резидентов ОЭЗ, не применяются в отношении резидентов ОЭЗ в течение срока действия соглашения о ведении промышленно-производственной, технико-внедренческой, туристско-рекреационной деятельности или о деятельности в портовой ОЭЗ. Данное положение не распространяется на законодательные акты РФ о налогах и сборах, касающихся налогообложения подакцизных товаров. Законодательное закрепление зависимости правоприменительной практики налогового законодательства от двусторонних соглашений является для российского права новаторским. Необходимо отметить последовательность изложения и полноту регламентации федеральным законодательством всех правоотношений, связанных с осуществлением предпринимательской деятельности в ОЭЗ, которое описывает и регулирует правоотношения Минэкономразвития РФ и резидентов ОЭЗ в хронологическом порядке их возникновения в виде своеобразной «цепочки» правовых действий и последствий — что также является новаторством для российского законодательства, регламентирующего правоотношения, вытекающие из осуществления предпринимательской деятельности на территории ОЭЗ. Особенности используемых российским законодателем методов, способов и приемов правового регулирования правоотношений, связанных с осуществлением предпринимательской деятельности в ОЭЗ, можно охарактеризовать как строящиеся на гражданско-правовой основе и основанные на диспозитивном методе правового регулирования. Но, учитывая значимость регламентируемых правоотношений в области осуществления предпринимательской деятельности в ОЭЗ, необходимо отметить законодательно закрепленные за Минэкономразвития РФ правомочия широкого применения мер административного воздействия на резидентов ОЭЗ в сочетании с гражданско-правовыми методами воздействия, что является новаторством в российском законодательстве.
