(Борсученко С., Аносов М.) («ЭЖ-Юрист», 2012, N 16)
ОБЕСПЕЧИТЬ СПРАВЕДЛИВОСТЬ И ЗАКОННОСТЬ
С. БОРСУЧЕНКО, М. АНОСОВ
Светлана Борсученко, кандидат юридических наук, доцент кафедры уголовного права и криминологии, РПА МЮ РФ, г. Москва.
Михаил Аносов, газета «ЭЖ-Юрист».
Прокурор — это не только защитник прав и законных интересов осужденных, но и одновременно должностное лицо, обеспечивающее правопорядок в исправительном учреждении, надзирающее за точным и неукоснительным выполнением осужденными возложенных на них обязанностей.
Люди короля
Понятие прокуратуры происходит от латинского procuro — забочусь, управляю, обеспечиваю, предотвращаю. Появление прокурорских функций и терминов «прокуратура» и «прокурор» исторически связывают с Францией XIV века. Первая прокуратура представляла и защищала интересы монарха в парламенте и суде. Прокуроры были людьми короля. Они выявляли преступления и сами расследовали их или вели надзор за расследованием; осуществляли судебно-правовые функции по уголовным и гражданским делам и выполняли функции административно-политического характера, следили за правильностью хода всего государственного механизма. Будучи формой высшего государственного контроля («оком государевым»), прокуратура была призвана поддерживать существующий правопорядок, способствовать его укреплению в условиях кардинальных преобразований, осуществляемых царем-реформатором <1>. ——————————— <1> Алексеев А. И., Ястребов Б. В. Профессия — прокурор. М.: Юристъ, 1998.
Следует отметить, что этот орган создавался не как карательный, его предназначение заключалось в обеспечении справедливости и законности. Петр I, создавая в России прокуратуру в 1722 году, обратился к опыту Франции. Однако особенности российской прокуратуры заключались в том, что глава государства считал основной ее функцией надзор за законностью государственных органов и должностных лиц (данное направление в деятельности отечественной прокуратуры позднее стало именоваться общим надзором), хотя при этом не исключались функции уголовного преследования и наблюдения за рассмотрением дел административными и судебными органами. В результате родилась российская прокуратура как единая, общегосударственная, строго централизованная, в значительной мере уникальная система надзора за исполнением законов.
Обеспечение правопорядка
Если кратко определить суть деятельности современной российской прокуратуры, то это будет профессиональное служение закону, утверждение его верховенства, обеспечение порядка, основанного на неукоснительном соблюдении общеобязательных правил поведения людей, которые изложены в правовых нормах. По образному выражению А. Кони, прокурор есть «живое напоминание закона» <2>. ——————————— <2> Кони А. Ф. Собрание сочинений: В 8 т. М.: Юридическая литература, 1968. Т. 5.
Поэтому прокурор — это не только защитник прав и законных интересов осужденных, но и одновременно должностное лицо, обеспечивающее правопорядок в исправительном учреждении, надзирающее за точным и неукоснительным выполнением осужденными возложенных на них обязанностей. В системе контрольно-надзорных органов за деятельностью персонала учреждений, исполняющих наказания, органы прокуратуры играют важную роль. Согласно ст. 22 УИК РФ прокурорский надзор за соблюдением законов администрацией учреждений и органов, исполняющих наказания, осуществляется Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами в соответствии с Законом «О прокуратуре Российской Федерации». Следует отметить, что такая формулировка закона (ст. 22 УИК РФ, гл. 4 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации») в значительной степени устарела, поскольку в процессе осуществления надзорной деятельности выявляются не только нарушения со стороны администрации учреждений и органов, исполняющих наказания, но и недостатки самих нормативных правовых актов.
Предмет надзора
Согласно ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» <3> прокуратура — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени РФ надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. ——————————— <3> СЗ РФ. 1995. N 47.
Прокуратура РФ является органом, осуществляющим от имени Российской Федерации надзор за соблюдением и исполнением законов (действующих на ее территории) федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления, руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, должностными лицами и гражданами <4>. ——————————— <4> Прокуратуре РФ не поднадзорны Президент РФ и Правительство РФ. Контроль за их деятельностью осуществляется в особом, установленном Конституцией РФ порядке.
В соответствии со ст. 32 Закона N 2202-1 предметом надзора являются: законность нахождения лиц в учреждениях и органах, исполняющих наказания; соблюдение установленных законодательством РФ прав и обязанностей осужденных, порядка и условий их содержания; законность исполнения наказания, не связанного с лишением свободы. Решение перечисленных вопросов непосредственно связано с оценкой деятельности персонала учреждений и органов, исполняющих наказания.
Все под контролем
При проведении прокурорского надзора практически вся деятельность персонала исправительных учреждений поднадзорна органам прокуратуры. Так, проверке подлежит финансовая, производственная деятельность, порядок прохождения службы сотрудниками, условия труда рабочих и служащих и т. п. Также в сфере прокурорского надзора — вопросы дисциплинарной практики, профилактики и пресечения преступлений, других правонарушений в местах лишения свободы, режим содержания осужденных (все составляющие его правила, условия, ограничения). Органы прокуратуры осуществляют надзор и за оперативно-розыскной деятельностью персонала учреждений и органов, исполняющих наказания. Для достижения поставленных задач прокуратура осуществляет надзорные функции. Предпринимаемые меры носят императивный характер. В юридической науке вопросы соотношения контроля и надзора, несмотря на многочисленные исследования данной темы, остаются дискуссионными. На наш взгляд, контроль и надзор как в теории права, так и в правоприменительной практике имеют самостоятельное значение и собственное содержание. Под прокурорским надзором следует понимать действия органов прокуратуры по выявлению, пресечению, устранению и предупреждению нарушений законов в уголовно-исполнительной сфере. При этом оценка деятельности поднадзорного объекта дается только с точки зрения законности, но не целесообразности. Надзор является высшей формой контроля.
Меры приняты, вопросы согласованы
В целях выявления, предупреждения и устранения нарушений законности в уголовно-исполнительной сфере прокуроры наделены широким кругом полномочий. Прежде всего, это право беспрепятственно посещать учреждения уголовно-исполнительной системы без каких-либо специальных разрешений (ст. 33 Закона N 2202-1). В ходе личных посещений прокурор непосредственно знакомится с деятельностью администрации, проводит опросы осужденных, осмотр жилья, коммунально-бытовых и иных помещений, изучает материалы дознания, оперативно-розыскной деятельности, дисциплинарной практики, приказы, распоряжения и постановления должностных лиц. Предложения, жалобы и заявления осужденных, адресованные прокурору, просмотру и цензуре не подлежат (ч. 4. ст. 15 и ч. 2 ст. 91 УИК РФ). Они могут подаваться в письменном виде или излагаться устно, например на личном приеме осужденных прокурором или при опросе осужденных, проводимом во время прокурорской проверки. Обращения осужденных, свидетельствующие о грубых нарушениях закона со стороны персонала, берутся прокурором под особый контроль. Прокурор обязан рассмотреть поступившие предложения, заявления и жалобы осужденных в установленные законом сроки, принять необходимые меры и сообщить о своем решении заявителю. Уголовно-исполнительное законодательство предусматривает обязательное согласование с Генеральной прокуратурой РФ решения ряда вопросов, например утверждения Правил внутреннего распорядка исправительных учреждений (ч. 3 ст. 82 УИК РФ), введения режима особых условий в исправительном учреждении (ч. 3 ст. 85 УИК РФ), утверждения перечня учреждений, исполняющих наказания, для содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых (ст. 5.1 Закона РФ от 21.07.1993 N 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы») <5>. ——————————— <5> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 33.
Некоторые действия администрации могут совершаться только по согласованию с прокурором. Так, при применении сотрудниками исправительных учреждений специальных средств (водометов и бронемашин) требуется уведомление прокурора в течение 24 часов с момента их применения. Администрация учреждения или органа, исполняющего наказания, о каждом случае применения огнестрельного оружия обязана незамедлительно уведомлять прокурора. Распространенными формами прокурорского реагирования на нарушения закона в уголовно-исполнительной сфере являются протесты и представления, постановления о возбуждении производства об административных правонарушениях, предостережения о недопустимости нарушения закона. Причем до рассмотрения протеста действие опротестованного акта администрацией исправительного учреждения приостанавливается. Прокурор вправе проводить проверку соответствия закону приказов, распоряжений и постановлений должностных лиц учреждений и органов, исполняющих наказания. Подвергается также проверке законность и обоснованность постановлений должностных лиц о наложении дисциплинарных взысканий. В случае выявления акта, противоречащего закону, прокурор вправе потребовать личных объяснений от данных должностных лиц по поводу принятия незаконного решения с последующим его опротестованием. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления.
К обязательному исполнению!
Прокурор вправе отменять дисциплинарные взыскания, наложенные на осужденных в нарушение закона, немедленно освобождать их своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора. Прокурор или его заместитель обязан немедленно освободить своим постановлением каждого содержащегося без законных оснований в учреждениях, исполняющих наказания. Следует отметить, что постановления и требования прокурора относительно установленных законом порядка и условий содержания осужденных подлежат обязательному исполнению администрацией исправительных учреждений (ст. 34 Закона N 2202-1). Представление об устранении нарушений закона, причин и условий, им способствующих, вносится прокурором, как правило, по фактам систематически встречающихся нарушений законности в деятельности учреждений и органов, исполняющих наказания. Должностные лица этих учреждений и органов (либо вышестоящего органа, куда внесено представление) обязаны безотлагательно рассмотреть факты, изложенные в представлении. Не позднее месячного срока ими должны быть приняты конкретные меры по устранению нарушений закона, причин и условий, им способствующих, и о результатах сообщено прокурору в письменной форме. Согласно законодательству РФ вмешательство в какой бы то ни было форме в деятельность прокурора влечет не только административную (ст. 17.7 КоАП РФ), но и уголовную ответственность (ч. 2 ст. 294 УК РФ).
Нарушения прав
Проведенное нами социологическое исследование подтверждает, что проблема соблюдения прав человека в местах лишения свободы остается актуальной. Так считают 70% экспертов, 49% сотрудников исправительных учреждений и 90% самих осужденных. Характер нарушений прав человека в местах лишения свободы обусловлен несоблюдением личных, гражданских, социально-экономических прав, которые в теории уголовно-исполнительного права относятся к общим, а также специальных прав, которые возникают у осужденных в связи с отбыванием назначенного судом наказания, то есть в связи с приобретением специального статуса. Прежде всего нарушается конституционное право на охрану жизни и здоровья в части создания приемлемых условий содержания. Наибольшее количество жалоб от осужденных вызывают условия содержания в штрафных изоляторах и помещениях камерного типа. Нередки случаи избиения осужденных, унижения их чести и достоинства, необоснованного наложения взыскания. Жалобы на действия администрации учреждений составляют примерно 35%. В основном осужденные жалуются на несвоевременную отправку корреспонденции; отказ в условно-досрочном освобождении, в оказании медицинской помощи; необоснованное применение физической силы и специальных средств, избиение; незаконное уничтожение личного имущества и продуктов питания; необоснованное наложение взысканий; непринятие администрацией мест лишения свободы мер по поводу избиений или систематических оскорблений заявителей со стороны сокамерников и т. п.
Надежда на защиту
По мнению осужденных, чаще всего нарушается: — право на вежливое обращение со стороны персонала учреждения, исполняющего наказания (считают 20% осужденных); — право на жизнь, здоровье, личную безопасность (уверены 15% осужденных); — право на материально-бытовое обеспечение (утверждают 10% осужденных); — нарушаются все права (таково мнение 55% осужденных). Среди причин, обусловливающих нарушения прав человека при исполнении наказания в виде лишения свободы, 80% экспертов называют «недостаток финансирования УИС»; 15% экспертов — «слабую профессиональную подготовку сотрудников УИС»; 5% экспертов — «недостаточный надзор и контроль за исправительными учреждениями». Сами осужденные основным нарушителем своих прав считают: — администрацию исправительного учреждения (утверждают 70% осужденных); — суд (так думают 20% осужденных); — государство (в этом уверены 10% осужденных). Наше исследование подтвердило тот факт, что авторитет органов прокуратуры у осужденных велик. Из числа опрошенных 70% осужденных обращались за защитой своих прав и законных интересов в государственные органы и общественные правозащитные организации и около 50% из них направляли жалобы в прокуратуру. Причем большинство осужденных указали на прокуратуру как на орган, с которым они связывают надежду на защиту своих прав и законных интересов.
