Данилов Д. Ю., старший прокурор Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
Забровский А. В., старший прокурор Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
24 мая 2012 г. Приказом Генерального прокурора Российской Федерации Ю. Я. Чайки было создано управление по надзору за соблюдением прав предпринимателей. Основными направлениями его деятельности стали: оперативное выявление фактов нарушения прав предпринимателей и проведение по ним соответствующих проверок, осуществление надзора за соблюдением законности при исполнении органами власти контрольно-надзорных и разрешительных полномочий, мониторинг действующей нормативной правовой базы на наличие незаконных норм, препятствующих реализации предпринимательской деятельности и инвестиционных проектов, анализ практики исполнения законов о соблюдении прав субъектов предпринимательства.
Вступление с 1 мая 2009 г. в силу Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — Закон N 294-ФЗ) потребовало изменения традиционных форм взаимодействия органов прокуратуры и органов, наделенных полномочиями по проверке хозяйствующих субъектов. В целях реализации положений данного Закона Генеральной прокуратурой Российской Федерации была сформирована ведомственная нормативная база в указанной сфере, внедрены новые методы работы, налажено конструктивное взаимодействие с предпринимательским сообществом.
Мониторинг исполнения Закона N 294-ФЗ показывает, что интегрирование прокуратуры в процесс формирования ежегодных планов плановых проверок и введение процедуры согласования внеплановых выездных проверок хозяйствующих субъектов стали эффективным способом защиты свободы экономической деятельности.
Так, в 2011 г. органами прокуратуры рассмотрено свыше 38 тыс. (в 2010 г. — около 45 тыс.) обращений контролирующих органов о согласовании проведения внеплановых проверок и почти по каждому второму из них было обоснованно отказано. Причинами «отрицательных» решений прокуроров в большинстве случаев являлись отсутствие оснований для проведения контрольных мероприятий, а также несоблюдение требований к оформлению процессуальных документов по их организации.
В то же время можно с уверенностью говорить о том, что при снижении количества проведенных проверок хозяйствующих субъектов значительно повышена их эффективность, поскольку по согласованным мероприятиям в 90% случаев выявлялись нарушения и принимались меры реагирования. В ходе подобных проверок в 2011 г. органами контроля было выдано более 20 тыс. предписаний об устранении нарушений закона, к административной ответственности привлечено свыше 15 тыс. хозяйствующих субъектов, а деятельность 876 была приостановлена.
Из внеплановых проверок, по которым не требовалось согласования с прокурором, около половины оказались безрезультатными.
Наиболее часто за согласованием контрольных мероприятий обращались органы МЧС России и Роспотребнадзора, от которых ежегодно поступает более половины всех обращений. При этом чаще всего в нем отказывалось органам ФМС (68% от поступивших), Ростехнадзора и Ространснадзора (более 40%).
Обеспечивая гарантированную законодательством защиту прав субъектов предпринимательства, важное значение прокуратура придает реализации принципа ответственности бизнеса перед обществом и государством. Закрепленный в ст. 13.1 Закона N 294-ФЗ, ряде других федеральных законов режим постоянного государственного контроля (надзора) на объектах повышенной опасности, порядок проведения на них мероприятий по контролю, а также уведомительное извещение в отдельных случаях прокуроров об осуществлении внеплановых выездных проверок позволяют контролерам оперативно выявлять и пресекать нарушения в повседневной производственной и предпринимательской деятельности.
При формировании ежегодных планов проведения плановых проверок Генеральной прокуратурой Российской Федерации и прокурорами в рамках установленной компетенции тщательно изучались представленные органами контроля соответствующие проекты планов и принимались меры к исключению мероприятий, не отвечающих требованиям законодательства.
Так, в 2010 г. по результатам рассмотрения около 1,6 млн. предложений органов контроля (надзора) в сводный план проверок на 2011 г. было включено 597 тыс. проверочных мероприятий (около 1 млн. проверок, или 63%, исключены по различным основаниям как не соответствующие законодательству).
В 2011 г. органами прокуратуры рассмотрено около 1,1 млн. заявленных проверочных мероприятий. После оценки их законности и обоснованности в сводный план на 2012 г. включено 590 тыс. проверок, практически каждое второе предложение контролеров о проведении проверки конкретного субъекта предпринимательства отклонено.
Принципиальная позиция прокуроров при реализации полномочий в сфере государственного контроля (надзора) определила более взвешенное принятие уполномоченными органами решений о необходимости проведения проверок. Это благоприятно сказывается на общеэкономическом климате в стране и подтверждается независимыми исследованиями общественных организаций предпринимателей.
В ходе непосредственных проверок исполнения законодательства о защите прав субъектов предпринимательства прокурорами выявляются и пресекаются нарушения в действиях органов государственной власти и местного самоуправления, уполномоченных органов при осуществлении ими контрольно-надзорных мероприятий. Объектами прокурорского вмешательства нередко являются факты нормативного введения необоснованных процедур и запретов, незаконных отказов в реализации прав, ограничения конкуренции, установления непредусмотренных сборов и платежей, а также различные коррупционные злоупотребления должностных лиц, включая поборы, вымогательства, превышение полномочий.
К примеру, только в Новосибирской области в минувшем году выявлено около 250 нормативных актов органов местного самоуправления, противоречащих законодательству о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Во многих регионах установлены факты избыточного администрирования разрешительных процедур, их усложнения и затягивания путем истребования у предпринимателей излишних документов, навязывания им платных услуг и множественных согласований, нарушения сроков рассмотрения заявлений.
Так, в Краснодарском крае по требованию прокурора отменены положения краевого закона, которыми неправомерно вводился разрешительный порядок транспортного обслуживания населения легковыми такси.
В Пензенской области привлечен к ответственности главный ветеринарный врач государственного учреждения, понуждавший хозяйствующие субъекты заключать договоры на оказание платных ветеринарных услуг под угрозой отказа в оформлении сопроводительных документов на вывоз продукции.
В Республике Башкортостан оспорены незаконные правовые акты органов местного самоуправления, возлагающие на предпринимателей обязанности по предоставлению технических средств для различных нужд, очистке снега, содержанию пожарных дружин, благоустройству кладбищ, отлову бродячих животных, организации праздников.
Аналогичные нарушения установлены в Красноярском крае, Волгоградской, Калининградской, Пензенской областях и других регионах.
Отмечается правовой нигилизм и в деятельности федеральных органов исполнительной власти. Так, ФСФР России не обеспечено своевременное приведение административных регламентов исполнения государственных функций в соответствие с федеральным законодательством. ФМС России допускались случаи неправомерного возврата заявлений соискателей лицензии либо лицензиатов. Подобные факты выявлены в Роснедрах, Росприроднадзоре, Ростехнадзоре и иных органах (в адрес руководителей указанных ведомств внесены представления).
Имели место случаи проведения проверочных мероприятий, не включенных в установленном законом порядке в ежегодный сводный план проведения плановых проверок, проведения внеплановых проверок без соответствующих распоряжений и согласования с органами прокуратуры, а также с иными нарушениями положений Закона N 294-ФЗ.
В Нижегородской области территориальным управлением Росреестра проведены плановые проверки 23 хозяйствующих субъектов, которые ранее органами прокуратуры были исключены из ежегодного плана плановых проверок на 2011 г. в связи с отсутствием оснований к их проведению. По результатам принятия мер прокурорского реагирования виновные должностные лица контролирующего органа привлечены к дисциплинарной и административной ответственности, а их действия в судебном порядке признаны незаконными.
В Краснодарском крае потребовалось прокурорское вмешательство для пресечения фактов незаконного создания органов по осуществлению государственного строительного надзора, а в Оренбургской области по постановлениям прокурора привлечены к административной ответственности ряд должностных лиц областного министерства экономического развития, промышленной политики и торговли за незаконные проверки организаций.
Всего в рассматриваемой сфере правоотношений прокурорами в 2011 г. выявлено 57,2 тыс. нарушений Закона, в целях устранения которых внесено 12,2 тыс. представлений, опротестовано свыше 17 тыс. незаконных правовых актов. К дисциплинарной и административной ответственности привлечено более 9 тыс. виновных лиц, объявлено 870 предостережений о недопустимости нарушений Закона, по направленным в следственные органы материалам возбуждено 21 уголовное дело.
Принятые меры способствовали снижению административного давления на бизнес, повышению уровня ответственности должностных лиц контролирующих органов и позволили снизить коррупционные проявления в сфере государственного и муниципального контроля.
Наряду с реализацией в отношении органов контроля надзорных полномочий прокурорами при осуществлении возложенных на них функций использовалось предусмотренное ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» право требования от руководителей таких органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов, проведения проверок по поступившим материалам и обращениям.
Необходимость в этом обусловлена объективными обстоятельствами, в том числе выявлением и пресечением фактов нарушений в отраслях, требующих специальных познаний, выяснением причин и условий их совершения, привлечением виновных лиц к ответственности в пределах компетенции уполномоченного органа. При этом нередко органы контроля обращения прокуроров о выделении специалистов для участия в прокурорских проверках необоснованно воспринимали как требования о проведении внеплановых проверок, право постановки которых предусмотрено п. 3 ч. 2 ст. 10 Закона N 294-ФЗ. Между тем участие в таких проверках в силу положений ст. 2 и 10 Закона N 294-ФЗ не может являться самостоятельным контрольным мероприятием и под действие данного Закона не подпадает.
С учетом определенных Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации задач по обеспечению защиты социальных прав граждан в текущем году значительное внимание органами прокуратуры, безусловно, будет уделяться деятельности учреждений здравоохранения, образования, социального обслуживания, предприятий общественного питания, ЖКХ и транспорта.
Организация и проведение проверок таких субъектов, большинство из которых не осуществляют предпринимательскую деятельность (школы, детские дошкольные учреждения, больницы), должны обеспечивать неукоснительное исполнение положений п. 15 Приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 7 декабря 2007 г. N 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» об исключении истребования излишних документов, материалов и сведений, которые могут быть получены непосредственно в ходе проверки с выходом на место. Не допускается возложение на контролирующие и иные органы, а также организации и их должностных лиц обязанностей по представлению в органы прокуратуры сведений, не относящихся к предмету проверки либо выходящих за ее пределы.
8 августа 2011 г. Генеральной прокуратурой Российской Федерации издано указание N 236/7 «Об исключении из практики прокурорского надзора фактов необоснованного вмешательства в деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов и организаций». В этом указании также обращено внимание прокуроров на недопустимость подмены либо дублирования функций органов контроля, осуществления прокурорских полномочий по организации проверочных мероприятий в целях освобождения органов контроля от соблюдения регламентированного законодательством порядка проведения плановых и внеплановых проверок.
Анализ состояния законности в сфере государственного контроля показывает, что обеспечение интересов государства, соблюдение прав граждан и субъектов предпринимательства могут быть эффективными только при конструктивном взаимодействии органов прокуратуры и органов государственного контроля (надзора). В связи с этим целесообразно сроки проверочных мероприятий предварительно согласовывать с территориальными органами контроля, обеспечить постановку конкретных вопросов с учетом компетенции специалистов, а при выявлении фактов нарушений законодательства незамедлительно принимать меры к их пресечению и привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности в пределах полномочий таких органов.
