(Шестак В. А.) («Военно-юридический журнал», 2014, N 5)
К ВОПРОСУ О КРИТЕРИЯХ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ АНТИКРИМИНОГЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВОЕННОЙ ПРОКУРАТУРЫ
В. А. ШЕСТАК
Шестак Виктор Анатольевич, профессор Московского финансово-промышленного университета «Синергия» (МФПУ «Синергия», г. Москва), кандидат юридических наук, доцент.
Рассмотрены возможные качественные и количественные критерии, показатели оценки эффективности деятельности органов военной прокуратуры по предупреждению преступности в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах <*>. ——————————— <*> Далее по тексту в целях экономии употребляются термины «Вооруженные Силы» и «войска» условно как синонимы термину «Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы».
On the issue of criteria of evaluation of efficiency of anticriminogenic activities of agencies of the military prosecutor’s office V. A. Shestak
Shestak Viktor Anatolevich, professor of the Moscow Financial and Industrial University «Synergy» (FPA «Synergy», Moscow), candidate of law, docent.
The possible qualitative and quantitative criteria, indicators of performance evaluation of the military prosecution on Crime Prevention in the Armed Forces of the Russian Federation, other troops, military formations and bodies are observed.
Key words: efficiency, crime prevention, antikriminogennaya activities, military prosecutors, military.
При рассмотрении вопроса о возможных критериях оценки эффективности антикриминогенной деятельности органов военной прокуратуры автор исходил из понимания последней как формы активного отношения военных прокуроров к воинскому правопорядку, предопределяющей его целесообразное изменение и преобразование в целях предупреждения преступности в войсках [9, 10]. При этом, безусловно, согласимся с мнением профессора В. Н. Кудрявцева по поводу того, что «право является надежным и высокоэффективным средством, позволяющим обеспечить целенаправленность, слаженность и упорядоченность предупредительной деятельности в сочетании с осуществлением охранительно-санкционной и общевоспитательной функции» [7]. Осуществляемая в строгом соответствии с правовыми нормами антикриминогенная деятельность органов военной прокуратуры соответствует общенаучным критериям как целесообразности, так нравственности и законности. Целесообразности — потому что в нормах военного права учитываются потребности военной организации государства, социальные интересы военнослужащих, научно познанные закономерности предупреждения преступности в войсках, а также отражается опыт такой деятельности, соответствующий возведенной в закон воле. В правовых нормах могут быть определены наиболее рациональные пути воздействия на криминогенные факторы, закреплены эффективные методы, средства и меры антикриминогенного воздействия, условия деятельности субъектов правоприменения. Моральное (нравственное) значение рассматриваемой деятельности связано с самой сущностью военного права, которое по меткому выражению известного русского философа В. С. Соловьева состоит «в равновесии двух нравственных интересов: личной свободы и общего блага» [8]. Наконец, комплексы мер антикриминогенного воздействия, исходящие из требований права и базирующиеся на его нормах, осуществляются в режиме законности, что является «непременным условием» («conditio sine qua non») антикриминогенной деятельности. При этом оценка эффективности такой деятельности органов военной прокуратуры представляет значительную сложность: во-первых, антикриминогенное воздействие субъекта правоприменения на многочисленные криминогенные факторы зачастую сложно (порой и невозможно) зафиксировать, а тем более измерить, выразить количественно; во-вторых, коэффициент участия (мера заслуги) того или иного уполномоченного государственного органа в этом процессе почти не поддается вычленению и тем более замеру; в-третьих, такая деятельность не имеет широкого правового закрепления и организационной регламентации [5]. Вместе с тем антикриминогенная деятельность органов военной прокуратуры является сквозным направлением предупреждения преступности в войсках, осуществляется с помощью различных методов, средств, с использованием комплексов мер антикриминогенного воздействия, включая меры прокурорского реагирования и тактические приемы. Поэтому и анализировать ее эффективность возможно, исходя из комплекса критериев. Классификация эффективности мер антикриминогенного воздействия может осуществляться с помощью количественных и качественных показателей. Так, количественными показателями могут являться данные о количестве координационных совещаний по вопросам предупреждения преступности в войсках, частных определений об обстоятельствах, способствовавших совершению преступления, вынесенных военным судом по инициативе военного прокурора. Критерием в этом случае может выступать положительная (отрицательная) динамика таких показателей. Качественными показателями могут послужить данные: о своевременности и полноте выявления обстоятельств, способствующих совершению преступлений и нарушению законности; о восстановлении нарушенных прав, свобод военнослужащих, иных граждан, законных интересов государства; о наличии позитивных изменений в результате применения комплексов мер антикриминогенного воздействия, включая меры прокурорского реагирования; об активизации деятельности по предупреждению преступности в войсках, в том числе по своевременному и полному выявлению и пресечению административных и других правонарушений непреступного характера (при наличии признаков, свидетельствующих о возможности их перерастания в преступления); о фактическом устранении (блокировании, нейтрализации) на основе мер прокурорского реагирования нарушений законов, повлекших благоприятные изменения показателей и последствий поведения военнослужащих. Количественные и качественные критерии не могут, однако, отделяться друг от друга. Поэтому их классификацию при оценке эффективности антикриминогенной деятельности органов военной прокуратуры целесообразно производить по общему принципу, разделив такие критерии на общие и специальные. Общие критерии. Соответствие комплексов мер антикриминогенного воздействия, применяемых органами военной прокуратуры, стратегическим направлениям борьбы с преступностью. Стратегией национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года одним из основных источников угроз национальной безопасности назван «сохраняющийся рост преступных посягательств», а одним из главных направлений государственной политики в сфере обеспечения государственной и общественной безопасности определено «совершенствование нормативного правового регулирования предупреждения и борьбы с преступностью» [1]. При этом задачами государственной политики Российской Федерации в области национальной обороны и военного строительства на долгосрочную перспективу являются: совершенствование войск; переход к их качественно новому облику [2], разработка системы основополагающих концептуальных, программных документов; постоянное совершенствование правоохранительных мер по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступных посягательств; повышение эффективности деятельности правоохранительных органов и спецслужб; создание единой государственной системы профилактики преступности и иных правонарушений. Решение каждой из указанных задач, во-первых, прямо воздействует на комплекс криминогенных факторов в войсках и, во-вторых, является сферой деятельности органов военного управления, командования и правоохранительных органов в войсках по предупреждению преступности. Анализ. При оценке эффективности рассматриваемой деятельности органов военной прокуратуры следует, в частности, проанализировать, были ли учтены следующие внутренние угрозы: а) нарушение установленного регламента сбора, обработки, хранения и передачи информации, содержащейся в картотеках и автоматизированных банках данных и использующейся для расследования преступлений; б) недостаточность законодательного и нормативного регулирования информационного обмена в правоохранительной и судебной сферах; в) отсутствие единой методологии сбора, обработки и хранения информации оперативно-розыскного, справочного, криминалистического и статистического характера; г) преднамеренные действия, а также ошибки персонала, непосредственно занятого формированием и ведением статистических карточек и автоматизированного банка данных. Выбор задач. Задачи рассматриваемой деятельности конкретны, подразделяются на общие, специальные, коллективные и индивидуальные. Сосредоточение внимания военным прокурором при осуществлении деятельности по предупреждению преступности в войсках, главным образом, на решении индивидуальных задач в ущерб специальным и общим может в итоге значительно снизить эффективность такой работы. Однако возможна и обратная ситуация: чрезмерная увлеченность решением задач общего порядка не окажет должного антикриминогенного воздействия на конкретные ситуации. Планомерность. Важным элементом организации рассматриваемой деятельности органов военной прокуратуры является планирование, включающее на основе достижений науки и практики анализ криминогенной обстановки, ее прогноз, учет имеющихся сил и средств, постановку конкретных задач, определение основных направлений такой деятельности на соответствующий период, а также комплекс необходимых мер антикриминогенного воздействия. Планирование обеспечивает системный характер работы, позволяет согласовать в ней средства социально-экономического, организационного, правового, воспитательного и иного характера. При отсутствии планирования такой деятельности антикриминогенное воздействие теряет свою целенаправленность, а значит, и эффективность, то есть возможность достижения позитивного результата при меньших затратах времени, материальных и людских ресурсов. Снижение эффективности. Может быть связано с отсутствием программирования мер антикриминогенного воздействия в тесной увязке с планами реформирования военной организации государства. Критерием оценки эффективности такой деятельности органов военной прокуратуры может являться не только как таковое наличие планов работы в военных прокуратурах различных звеньев, но и их системный характер, конкретность, включение в планы мероприятий по устранению тех обстоятельств, которые не позволили реализовать ранее запланированные меры антикриминогенного воздействия. Последовательность и непрерывность. Эффективность мер антикриминогенного воздействия зависит от того, насколько они логичны, обоснованы, закономерно вытекают из конкретной ситуации, предыдущих мер прокурорского реагирования, насколько обеспечена непрерывность следования им. Такая деятельность должна носить не эпизодический, а длящийся характер. Комплексность. Антикриминогенное воздействие должно быть построено таким образом, чтобы охватывать все формы противоправных действий военнослужащих, насилия, виктимизации и небезопасных условий военной службы, а также фоновые явления преступности военнослужащих; распространяться на потенциальных правонарушителей, криминогенные ситуации, потенциальных жертв противоправных деяний военнослужащих; осуществляться одновременно несколькими (или всеми) субъектами правоприменения; применяться с одновременной реализацией различных мер прокурорского реагирования; соответствовать важнейшим задачам реформирования военной организации государства. В этой связи важным элементом оценки эффективности рассматриваемой деятельности является уровень координации (комплексно-территориальный и ведомственно-отраслевой), в том числе координация органами военной прокуратуры деятельности правоохранительных органов в войсках по предупреждению преступности. Своевременность. Эффективными меры антикриминогенного воздействия на воинский правопорядок, применяемые органами военной прокуратуры, могут быть только при условии, если они носят упреждающий характер. Анализ же практики прокурорского надзора показывает, что многие меры прокурорского реагирования зачастую носят явно запоздалый характер, а в отдельных случаях — свидетельствуют о низкой эффективности деятельности. Адекватность. Подразумевает соответствие мер прокурорского реагирования особенностям криминогенной ситуации, характеру выявленных нарушений, характеристике виновных лиц, избранным мерам антикриминогенного воздействия. Неадекватность и необоснованность применяемых средств способны не только существенно снизить результативность рассматриваемой деятельности, но и подорвать авторитет органов военной прокуратуры. Дифференцированность. Предполагает детальный учет специфики криминогенной ситуации, разделение ее на составляющие, подбор наиболее адекватных мер прокурорского реагирования, подходящих исключительно для данного случая, в целях обеспечения максимального предупредительного эффекта. Конкретность. Качество и эффективность мер прокурорского реагирования оцениваются с точки зрения конкретности и надлежащей адресности содержащихся в них требований, направленных на устранение выявленных причин и условий, приведших или могущих привести к совершению противоправных деяний в войсках, наличия указаний конкретных воинских должностных лиц, виновных в нарушениях закона. Обоснованность тактики проведения антикриминогенных мероприятий. Стоящие перед органами военной прокуратуры задачи, в том числе связанные с выявлением и применением антикриминогенного потенциала воинского правопорядка, выявлением и устранением причин и условий преступности в войсках, военный прокурор решает, выбирая различные методы, средства и меры антикриминогенного воздействия. При проведении одних и тех же мероприятий приемы могут быть неодинаковыми и применяться в различной последовательности в зависимости от особенностей проблемы, случая, конкретной обстановки, собственного опыта работы. Поэтому правильный выбор тактики рассматриваемой деятельности (отдельных мероприятий), то есть определение и реализация методов и средств наилучшей организации и осуществления такой деятельности, существенно повлияет на эффективность и, полагаем, может служить критерием ее оценки. Нормативная регламентированность и подготовленность к проведению проверок, координационных совещаний и иных мероприятий. Имеет решающее значение, немаловажную роль в этом может сыграть привлечение органами военной прокуратуры к планированию и проведению правопредупредительных мероприятий специалистов. Полнота выявления и применения антикриминогенного потенциала воинского правопорядка, устранения и предупреждения причин и условий, способствующих совершению противоправных деяний военнослужащими. Неполная поверхностная реализация мер антикриминогенного воздействия, отсутствие должной тщательности в реализации способно свести к минимуму эффективность деятельности органов военной прокуратуры по предупреждению преступности в войсках. Активность. Пассивность, отсутствие инициативности, инертность со стороны военных прокуроров при осуществлении деятельности по предупреждению преступности в войсках могут привести к запаздыванию даже спланированных и организованных мероприятий. Специальные критерии. Главным специальным критерием эффективности рассматриваемой деятельности органов военной прокуратуры может служить снижение уровня преступности ее наиболее опасных форм, сокращение материального ущерба, физического и морального вреда, причиненного преступлениями военнослужащих. В соответствии с многообразием криминальных проявлений, сложной природой их детерминации, особенностями охраняемых государством благ, спецификой законодательства и регламентации деятельности органов военной прокуратуры по предупреждению преступности в войсках специальные критерии оценки эффективности можно подразделить по следующим основаниям: по отраслям военного права и сферам специфических воинских правоотношений; по видам охраняемых законом благ, интересов; по видам и характеру преступности; в зависимости от стадии допреступной, преступной и частично постпреступной активности (замышляемые, подготавливаемые преступления, покушения на них, а также продолжаемая преступная деятельность); по уровню (масштабу) охвата антикриминогенного воздействия; по протяженности во времени возможности оценки эффективности рассматриваемой деятельности (статические и динамические); по ее направлениям. Результативность отдельных мер антикриминогенного воздействия, осуществляемых органами военной прокуратуры, можно оценить только в динамике или при организации повторных проверок. Так, результативность представления военного прокурора об устранении нарушений законодательства о воинской обязанности и военной службе, внесенного председателю призывной комиссии по итогам периода призыва, может быть оценена лишь при проверке работы этой комиссии (образованной, возможно, в ином составе) в последующий период призыва. Такой же подход применим к оценке эффективности реализации частных определений военного суда, вынесенных по инициативе военного прокурора (критерием оценки эффективности такой меры служит не только количество частных определений, вынесенных по инициативе военного прокурора, но и фактическое устранение нарушений законов). Координация органами военной прокуратуры деятельности правоохранительных органов в войсках по предупреждению преступности [3, 4]. Критериями оценки эффективности здесь могут быть: уровень результативности и количество проведенных координационных и оперативных совещаний руководителей правоохранительных органов в войсках; отлаженность процесса обмена информацией по вопросам воздействия в деятельности по предупреждению преступности в войсках; регулярность совместных выездов в войска для проведения согласованных действий, проверок и оказания помощи органам военного управления, командования; степень подготовленности координационных совещаний (наличие обобщенной информации с анализом криминогенной ситуации); мера привлечения к реализации постановлений координационных совещаний других субъектов предупредительной деятельности различных уровней; степень реализованности мероприятий антикриминогенного воздействия [6]. Иными специальными критериями являются: результаты надзорной и координационной функции органов военной прокуратуры; использование и внедрение опыта и научных рекомендаций по вопросам предупреждения преступности в войсках, научная обоснованность управления в сфере антикриминогенного воздействия; информационная обеспеченность рассматриваемой деятельности органов военной прокуратуры (к информации, в свою очередь, должны предъявляться требования о полноте, объективности, достоверности, своевременности и оперативности поступления в органы военной прокуратуры); число внесенных по инициативе военного прокурора изменений и дополнений в проекты нормативных актов по вопросам предупреждения преступности в войсках; число информаций, направляемых органам военного управления командованием по вопросам рассматриваемой деятельности (эффективность таких информаций определяется их обоснованностью, конкретностью, реальностью вносимых предложений, а также регулярностью информирования); количество результативных прокурорских проверок в криминогенных сферах воинского правопорядка, количество уголовных дел, возбужденных по результатам прокурорских проверок, число должностных лиц, привлеченных к уголовной ответственности, а также отсутствие при повторной проверке значимых нарушений законов, выявленных при первичной проверке; количество положительно разрешенных в установленные сроки заявлений, сообщений о правонарушениях и преступлениях, продолжаемых или могущих перерасти в тяжкие преступления; полнота выявления и учета преступлений с «двойной превенцией» (нарушения уставных правил взаимоотношений между военнослужащими, превышения должностных полномочий); данные уголовной статистики: о применении норм уголовного закона «двойной превенции», соотношении числа указанных преступлений с количеством тяжких и особо тяжких насильственных преступлений, замедлении темпов прироста числа тяжких и особо тяжких насильственных преступлений; количество лиц, предостереженных и привлеченных к ответственности за невыполнение представления военного прокурора; количество уголовных дел, возвращенных прокурором следователю без утверждения обвинительного заключения для выяснения обстоятельств, способствующих совершению преступлений; количество и итоги контрольных проверок по результатам внесенных представлений; количество выявленных и поставленных на учет преступлений, ранее не зарегистрированных (укрытых от учета); количество отмененных прокурором постановлений военных следственных органов об отказе в возбуждении уголовного дела и прекращении уголовного дела (критерием оценки эффективности выступают динамика показателей и доля отмененных военным прокурором постановлений в общем числе вынесенных постановлений, фактическое снижение латентности преступлений); количество отмененных необоснованно вынесенных постановлений о приостановлении предварительного следствия и дознания; количество случаев назначения военным судом по инициативе военного прокурора дополнительных видов наказания (лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью и тому подобные); количество частных определений об обстоятельствах, способствовавших совершению преступлений, вынесенных военным судом по инициативе военного прокурора; количество проведенных впоследствии прокурорских проверок в воинских частях (соединениях), в адрес командования которых было вынесено частное определение военным судом; количество исков и заявлений военных прокуроров в суды в защиту прав и иных законных интересов военнослужащих (доля удовлетворенных судом исков и заявлений военного прокурора); количество выступлений военного прокурора с докладами о состоянии преступности в войсках и мерах борьбы с ней; количество выступлений и публикаций военного прокурора в средствах массовой информации по проблемам предупреждения преступности в войсках. Учитывая изложенное, полагаем, что критерии оценки эффективности антикриминогенной деятельности органов военной прокуратуры могут быть различными, но обязательно обладать следующими признаками: а) необходимостью (под «необходимыми» следует понимать такие явления, без которых возникновение прогнозируемого следствия (т. е. криминогенных угроз воинскому правопорядку) было бы невозможно); б) юридической значимостью (определяется взаимосвязью двух критериев: первый заключается в том, что средства и меры антикриминогенного воздействия должны непосредственно относиться к конкретному общественно опасному деянию, второй связан с тем, что такой механизм реализации должен способствовать обеспечению задач уголовного судопроизводства); в) закономерностью (наличие объективно существующей, повторяющейся связи, обусловливающей возможность предупреждения появления или развития конкретного общественно опасного деяния в войсках); г) вероятностью нейтрализации противоправного деяния (обеспечение непосредственной защиты воинского правопорядка от криминогенных угроз); д) комплексностью.
Литература
1. Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» (по сост. на 30 мар. 2013 г.) // Российская газ. 2009. 17 мая. 2. Указ Президента Российской Федерации от 5 фев. 2010 г. N 146 «О Военной доктрине Российской Федерации» (по сост. на 30 мар. 2013 г.) // Российская газ. 2010. 10 фев. 3. Указ Президента Российской Федерации от 18 апр. 1996 г. N 567 «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» (по состоянию на 30 мар. 2013 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 17. Ст. 1958. 4. Положение о координации деятельности по борьбе с преступностью в Вооруженных Силах и других войсках Российской Федерации: утв. Генеральным прокурором Российской Федерации 10 сент. 1996 г. М.: Генеральная прокуратура Российской Федерации, 1996. 5. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 16 января 2012 г. N 7 «Об организации работы органов прокуратуры Российской Федерации по противодействию преступности». 6. Кобзарев Ф. М., Чиранов А. В., Шестак В. А. Координационная деятельность органов военной прокуратуры по борьбе с преступностью: сборник методических материалов «Организация прокурорского надзора органами военной прокуратуры». М.: Генпрокуратура России. 2010. С. 21 — 37. 7. Кудрявцев В. Н. Теоретические основы предупреждения преступности. М.: Юрид. лит., 1977. С. 96. 8. Соловьев В. С. Оправдание добра. Нравственная философия // Собр. соч. в 2-х тт. М., 1988. Т. 1. С. 457. 9. Шестак В. А. Предупреждение преступности в Вооруженных Силах Российской Федерации // Вестник Московского университета МВД России. 2008. N 6. С. 146 — 149. 10. Шестак В. А. О совершенствовании антикриминогенной деятельности органов военного управления и правоохранительных органов в войсках // Вестник Московского университета МВД России. 2012. N 6. С. 80 — 82. 11. Шестак В. А. Координация органами военной прокуратуры антикриминогенной деятельности правоохранительных органов в войсках / В. А. Шестак // Вестник Московского университета МВД России. 2013. N 2. С. 219 — 222.
