А. Мыцыков, начальник управления Генеральной прокуратуры РФ.
Сегодня прокуратура — это многофункциональный орган надзора за исполнением законов, имеющий необходимую правовую и организационно — распорядительную базу, подготовленные кадры, пусть далекие от идеальных, но материально — технические и иные условия для своей деятельности. Однако что вызывает неудовлетворенность? От каких пороков следует избавиться, чтобы идти дальше?.. В ходе судебно — правовой реформы прокуратуру существенно потеснили в ее традиционных сферах, и прежде всего — в сфере надзора за законностью дознания, следствия и оперативно — розыскной деятельности. Многие властные полномочия прокуратуры здесь поставлены под контроль суда. Надзор за законностью судебных постановлений заменен на участие прокурора в рассмотрении дел судами. Тотальный характер прежнего «общего» надзора, включая контроль правового поведения граждан, трансформирован в прокурорское вмешательство на основании поступившей информации о фактах нарушения закона. Произошли изменения и на некоторых других участках. Эти перемены объективны. Они отвечают целям демократизации правовой и правоохранительных систем, создают предпосылки для того, чтобы сгладить различия между правовой системой России и правовыми системами развитых государств. Тревожит другое. Прокуратура все больше возвращается к тому, чтобы «влезать во все и заниматься всеми». Часть специалистов и практиков, ссылаясь на то, что в условиях переходного периода с его уродливо формирующимся рынком прокуратура для защиты закона должна обладать максимальными функциями и полномочиями, предлагают расширить прокурорский надзор в экономике, повысить роль прокуратуры в судопроизводстве, наделить ее правом приостанавливать действие опротестованных правовых актов, предоставить дополнительные надзорные возможности в сфере оперативно — розыскной деятельности и т. д. <*> ——————————— <*> См.: Проблемы развития правового статуса Российской прокуратуры. М., 1998. С. 3.
А поступить необходимо как раз наоборот. Нужно не настаивать на восстановлении прежних или получении новых функций и полномочий, а, что называется, осмотреться. Ни сегодня, ни в будущем прокуратура не получит того количества кадров, которого хватит, чтобы «закрыть» хотя бы основные надзорные участки. Не будет и способных «перевернуть мир» прокурорских полномочий. Сейчас прокуратура во многих сферах не в силах добиться заметных изменений в обеспечении требований законов, но нередко вынуждена отвечать за нерешенные обществом и государством проблемы укрепления правопорядка. Наиболее наглядно это проявляется в сфере надзора за исполнением законов. Ежегодно прокурорами выявляются по стране не менее 450 тыс. нарушений закона. Однако эта цифра, во-первых, не отражает истинного масштаба нарушений, а во-вторых, даже выявленные нарушения как по количеству, так и по структуре каждый год удручающе одинаковы. За исключением актов индивидуального применения права, практических изменений в законности почти не происходит. Сегодня найти регион или сферу правовых отношений, где бы после мер прокурорского реагирования прочно утвердилась законность, весьма затруднительно. Далеко не все зависит только от прокуратуры. Низкий для России уровень правовых традиций, правовой культуры и правовой нигилизм сохраняют и, видимо, долго еще будут сохранять подчиненную и весьма зависимую роль права. Но главное, представляется, в-третьих, среди выявленных прокурорами нарушений не так уж много тех, которые принято называть системообразующими, то есть связанными с использованием «нефтяной трубы», незаконным вывозом валюты, банковскими «играми» с бюджетными средствами и деньгами населения, злоупотреблениями в налоговой сфере, землепользовании и т. п. Надо отказаться от широкозахватного надзора за исполнением законов, а взамен сосредоточить усилия на направлениях, делающих заметным общественно полезный результат прокурорских акций. Что это за направления? Прежде всего, противодействие правонарушениям, посягающим на базисные сектора социально — экономической жизни: государственная собственность, природные ресурсы, налоги, внешняя торговля, землепользование, банковская деятельность. На этих направлениях важно проводить масштабные, общезначимые акции, например, по пресечению утечки отечественного капитала. Многие эксперты считают, что в случае возврата в Россию ее валютных средств можно было бы не только решить проблему выплаты внешней задолженности, но и отказаться от финансовой помощи других государств и международных организаций. Схожие акции необходимы в других секторах. Главное, чтобы они стали стратегией прокурорского надзора. Если сейчас не принять такой стратегии, пытаясь по-прежнему закрывать все бреши российской законности, прокуратура может так и не стать инструментом установления действительно правового порядка, а рискует еще долго констатировать глубокий кризис отечественной законности <*>. ——————————— <*> Подробнее см.: Мыцыков. А. Прокурорский надзор за исполнением законов (возможности, пределы, перспективы) // Прокурорская и следственная практика. 1998. N 3. С. 19 — 31.
В надзоре за законностью дознания, следствия и оперативно — розыскной деятельности тоже устраивает далеко не все. Сложилась ситуация, при которой прокуратуре вместо того, чтобы отвечать за точное и неуклонное применение законов, направленных на пресечение, предупреждение и раскрытие преступлений, соответствие требованиям законности процессуальных и оперативно — розыскных действий, приходится самой нести ответственность за раскрываемость и розыскные действия. Это произошло отчасти потому, что и на данном участке проявилось действие общей тенденции брать на себя все. Напрасно прокуратура расширила и свою подследственность. К традиционным делам об убийствах, бандитизме, изнасилованиях, должностных преступлениях с 1997 г. добавились умышленное причинение тяжкого вреда здоровью, похищение человека, умышленное уничтожение или повреждение имущества, контрабанда и другие. Такое широкое поле следственной деятельности, во-первых, лишило возможности сосредоточиться на действительно актуальных делах, а во-вторых, сформировало в общественном сознании неправильное, но устойчивое мнение о том, что прокуратура ответственна за раскрытие и результаты расследования едва ли не всех дел. Еще одна причина — просчеты в организации прокурорского надзора. С одной стороны, он до предела регламентирован. В приказах Генерального прокурора России, указаниях его заместителей и других организационно — распорядительных документах настолько «расписаны» обязательные надзорные процедуры и их периодичность, что не оставляют прокурорам свободы для маневра. А с другой — не подкрепленные достаточным количеством кадров, необходимыми информационно — методическими и иными условиями, а также взыскательным спросом предписания приказов во многом оказываются оторванными от надзорной практики. Не без сожаления можно наблюдать, что прокуроры попросту опаздывают с надзором, вмешательство их происходит на стадии, когда многие возможности для раскрытия преступлений, выполнения необходимых следственных действий бывают утрачены. Проявляется неоправданная снисходительность к фактам волокиты, уклонения от расследования нераскрытых преступлений, необоснованного их приостановления. Улучшить ситуацию могло бы сужение прокурорской подследственности. Сейчас следствие прокуратуры «задавлено» общеуголовными преступлениями. А логика главной задачи — сделать заметным общественно полезный результат прокурорской деятельности — диктует необходимость заниматься так давно ожидаемыми российским обществом делами только о коррупции и преступлениях против интересов государственной службы при сохранении права прокурора принять к своему производству любое уголовное дело. Сужение подследственности приведет к тому, что ответственность за расследование преступлений, раскрытие которых требует взаимодействия следственных, оперативно — розыскных и иных служб, перейдет с прокуратуры на правоохранительные органы, имеющие такие службы и возможности. Что касается надзора за законностью дознания, следствия и оперативно — розыскной деятельности, то в стратегическом плане задача должна быть поставлена так: обеспечить по каждому делу и каждому материалу своевременное и обоснованное правовое решение. Прокурорам нужна свобода действий в выборе форм и средств осуществления надзора. Следует преодолеть еще бытующее мнение о том, что следственный аппарат прокуратуры обречен быть «совокупностью» работников со стажем на следствии до года, 3, 5, 10 и более лет и заняться программой профессионального отбора и закрепления следователей. На 1 января 1999 г. следователей по особо важным делам, старших следователей и следователей со стажем работы свыше 20 лет всего 204 человека. За минусом руководителей следственных подразделений, прокуроров — криминалистов и помощников следователей — это 2,6%. Многочисленные попытки сделать следственный аппарат стабильным путем введения денежных надбавок, повышения «потолка» классных чинов и т. п. кардинально ситуацию не меняют. Нужна программа закрепления следственных кадров, суть которой может быть сформулирована так: если тот или иной молодой специалист показал себя «божьей милостью» следователем, он им и должен остаться. Но с этой поры его необходимо выделять классными чинами, разрядами, налоговыми, социальными льготами, возможностью повышения квалификации в отечественных и зарубежных институтах — словом, тем, что будет работать на закрепление следователей, развивать стремление повышать профессионализм, а в конечном итоге — создание стабильного следственного аппарата. Имея такой аппарат, можно вводить специализацию, следственные участки, оснащать новейшей кримтехникой и т. д. Необходимо серьезно подумать над системой стимулов, обеспечивающих заинтересованность и ответственность за результаты труда прокурорско — следственных работников. Прежние стимулы сегодня не действуют. Нужна новая шкала моральных и материальных ценностей. Коррективы требуются и на других участках надзорной деятельности. К примеру, в состоянии ли прокуратура обеспечить государственное обвинение по всем без исключения делам или хотя бы проверку обоснованности вынесенных по ним судебных постановлений? Совершенно очевидно, что ни первую, ни вторую часть задачи в настоящее время выполнить невозможно по причине той же кадровой и ресурсной необеспеченности. Для этого необходимо дополнительно почти 8 тыс. штатных единиц. Причина кроется и в некорректности самой задачи: обеспечить в кассационный срок проверку 100% рассмотренных дел. По сути, речь идет о презумпции незаконности каждого приговора. Для такой презумпции нет особых оснований. Ежегодно по протестам и жалобам участников процесса отменяется и изменяется всего 2 — 3% приговоров. Более настоятельна потребность сосредоточить усилия на том, чтобы не опротестовывать все приговоры, а обеспечить правовую чистоту судебных постановлений по тем делам, в рассмотрении которых прокуроры участвовали. В 1997 г. из числа приговоров, отмененных и измененных по жалобам участников процесса, 56% приговоров было вынесено по делам, рассмотренным с участием государственных обвинителей. В 1998 г. пересмотрено свыше 10 тыс. приговоров по таким делам. Не лучше ситуация и сейчас. Таким образом, прокуроры далеко не всегда оказывают содействие правильному разрешению дела, нередко сами ориентируют суд на вынесение неправосудного приговора. Нужны существенные изменения как в установках прокурорам, так и в критериях оценок их деятельности на этом участке. Главным должно стать не количественные показатели участия в судах, принесения протестов и т. п., а качество надзора. Прокуратура, пусть наиболее действенный, но не единственный инструмент, способствующий предотвращению и устранению незаконных судебных решений. Не учитывать это обстоятельство — значит, вручить «оппонентам» прокуратуры еще один козырь в их утверждении, что прокуратура пытается встать над судом, ограничить независимость судебной власти. Сегодня превалирует подход, по которому организационное построение прокурорской системы может быть не связано непосредственно с административно — территориальным делением страны, конкретными субъектами Федерации <*>. На этом подходе базируются специализированные структуры: транспортные, военные, природоохранные прокуратуры, прокуратуры войсковых частей, прокуратуры по надзору за законностью исполнения уголовных наказаний, Главное управление Генеральной прокуратуры по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности и межнациональных отношениях на Северном Кавказе. Специализированные прокуратуры пока должны быть сохранены. ——————————— <*> См.: Проблемы развития правового статуса Российской прокуратуры. М., 1998. С. 59.
Общая тенденция видится в сосредоточении надзора, за исключением надзора в Вооруженных Силах, в одних руках — территориальных прокуроров. Наличие в субъекте Федерации, скажем, четырех прокурорских структур законность крепче в четыре раза не делает, но усложняет между ними организационные и информационные связи, исключает возможность представить в регионе действительный уровень законности. Что касается преимуществ специализации, на которые обычно ссылаются при структурировании прокуратуры, то они компенсируются предметным принципом организации надзора. Такая тенденция целесообразна и при формировании структуры аппарата Генеральной прокуратуры. Наряду с «ревизией» структуры аппарата для выработки наиболее оптимального ее варианта следует определиться и с деятельностью предметных групп. В настоящее время они не только не обеспечивают организационных условий для взаимодействия подразделений, но и обременительны для них. Отвлекая прокуроров отделов и управлений, занимая их время, группы в то же время не выносят вопросы на коллегию, не участвуют в формировании плана работы, не готовят представления и иные документы, а главное — не улавливают развивающиеся в преступности и законности тенденции с тем, чтобы своевременно вырабатывать надзорные и управленческие решения. Отличительным признаком работы групп должен быть «плавающий» предмет. При таком подходе группа создается на время и под конкретную проблему для того, чтобы ее всесторонне изучить и выработать меры, которые в дальнейшем реализуются подразделениями аппарата и органами прокуратуры на местах. Престиж прокуратуры, ее социальная полезность наряду с другими факторами определяются конкретными результатами прокурорской деятельности в сфере упрочения законности и защиты прав граждан. Настало время оценить эти результаты, взвесить возможности и ресурсы прокурорского надзора, уточнить направление дальнейшего движения и развития.
