Ю. Стрельников, начальник отдела по надзору за исполнением природоохранного законодательства Генеральной прокуратуры РФ.
О. Бедный, старший научный сотрудник отдела правовых проблем экологии и прокурорского надзора НИИ при Генеральной прокуратуре РФ.
В связи с ухудшением экономического положения возрастает значение государственных экологических фондов, из которых обеспечивается дополнительное финансирование порядка 20% природоохранных мероприятий. Тенденция роста доли финансирования за счет средств государственных фондов сохраняется.
Государственная система экологических фондов включает Федеральный экологический фонд РФ (далее — ФЭФ), 89 фондов субъектов Федерации и 130 местных фондов.
За последние 7 лет Генеральной прокуратурой РФ с участием прокуроров субъектов Федерации трижды проводились плановые проверки исполнения законодательства о государственных экологических фондах. Трудности в осуществлении таких проверок обусловлены, в первую очередь, несовершенством законодательной базы.
Так, ст. 21 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» установлено, что экологические фонды расходуются на оздоровление окружающей природной среды, населения, и далее перечисляются другие природоохранные мероприятия, в том числе «иные цели, связанные с охраной окружающей природной среды». Редакционная неточность позволяет принимать следующую трактовку: экологические фонды расходуются и на оздоровление населения, т. е. на медицинское обслуживание, что противоречит общему контексту этой статьи. В ходе проверок обнаружились попытки именно такого толкования.
Гораздо больше трудностей вызывает проверка правильности применения этой статьи в части расходования фондов на «иные цели, связанные с охраной окружающей природной среды», поскольку возникают разногласия по вопросу о том, какие конкретно затраты можно считать связанными с охраной окружающей среды. Разночтения в толковании этого положения ст. 21 Закона об охране окружающей природной среды усугубило письмо Комитета по экологии Государственной Думы РФ, направленное в Минприроды России в 1994 г. В этом письме были необоснованно расширены возможности расходования средств экологических фондов. По инициативе Генерального прокурора РФ письмо было отозвано Комитетом только в 1998 г.
Законом об охране окружающей природной среды государственные экологические фонды определены в качестве внебюджетных. Вместе с тем, начиная с 1995 г., средства ФЭФ консолидируются в федеральный бюджет.
Органам власти субъектов Федерации рекомендовано также включать средства экофонда в бюджет соответствующего административно — территориального образования. Однако далеко не во всех субъектах Федерации этими рекомендациями воспользовались. Целевые бюджетные или консолидированные в бюджеты соответствующих уровней экофонды составляют около 22% (19 из 88) и созданы в 19 субъектах Федерации. Распорядительным органом в 12 регионах (Московская, Оренбургская области и др.) является администрация (правительство) субъекта Федерации, в остальных — специально уполномоченные территориальные природоохранные органы.
Затрудняет проведение прокурорских проверок также и то, что правовой механизм функционирования государственных экологических фондов в целом сохранился в том же виде, что и для внебюджетных фондов. Несмотря на принятые законодателем изменения, Правительством РФ не определен порядок формирования и использования средств фондов в новых условиях, Министерством финансов не утверждена инструкция о порядке формирования, расходования, ведения учета и составления отчетности об использовании его средств, а территориальными экологическими фондами не обеспечено формирование доходной части фонда в полном объеме.
В 1999 г. Генеральной прокуратурой РФ проведено обобщение практики прокурорского надзора за исполнением законодательства о формировании и использовании средств экологических фондов на основании докладных записок прокуроров 17 субъектов Федерации и специализированных природоохранных прокуратур, с учетом результатов проверки в ФЭФ и Госкомэкологии России.
Проверка выявила существенные недостатки в нормативных документах, определяющих полномочия и ответственность должностных лиц за правильное расходование средств.
Решение о расходовании средств экофондов на выполнение конкретных мероприятий коллегиально принимает правление фонда. Юридической ответственности правление не несет, поскольку оно осуществляет свою деятельность на общественных началах.
В Положении о правлении ФЭФ указано, что исполнительный директор несет ответственность за реализацию природоохранных программ и проектов, финансируемых и кредитуемых за счет фонда. В более позднем документе, а именно в Положении об исполнительной дирекции ФЭФ, в формулировку нормы об ответственности исполнительного директора внесена неопределенность. В Положении записано, что исполнительный директор несет ответственность только за работу фонда. В Положениях о филиалах ФЭФ отсутствуют нормы, устанавливающие ответственность исполнительного директора и других должностных лиц за правильное использование средств.
Проверки работы ФЭФ, территориальных экофондов, в частности Ханты — Мансийского окружного, показали, что вопрос о контроле и ответственности за реализацию проектов и программ стоит очень остро. Сроки выполнения работ необоснованно затягиваются, есть нарушения при оформлении финансовых документов и др.
Серьезную озабоченность вызывает растущая из года в год задолженность природопользователей перед местными экофондами, фондами субъектов Федерации. Главной причиной является их низкая платежеспособность, отсутствие средств на расчетных счетах.
Например, в Магаданской области из 380 предприятий природопользователей 215 не перечисляют обязательные платежи с 1996 г. и какие-либо меры по взысканию задолженности не принимаются. Аналогичная ситуация сложилась в Кемеровской области. Главы администраций зачастую неправомерно принимают решения об освобождении предприятий от уплаты платежей в экофонды. Так, постановлением правительства Ярославской области были освобождены от платежей в экофонд области автотранспортные предприятия, сельскохозяйственные товаропроизводители и др. Аналогичная ситуация сложилась в Свердловской области, где администрация г. Каменск — Уральский освободила от внесения платежей и пени в городской экофонд ОАО УАЗ СУАЛ, коммерческое предприятие «Росто» и девять МП ЖКХ.
В то же время комитеты охраны окружающей среды своевременно не выявляют и не принимают мер к постановке на учет всех природопользователей, заключению с ними соглашений по расчетам платежей. В Свердловской области в экологическом фонде Артинского района список должников состоит из 32 предприятий, а размер планируемых платежей рассчитан с 21 предприятия.
К существенному уменьшению доходной части экофондов приводит и проводимая политика взаимозачетов. В Камчатской области по указанию руководства спецморинспекции из средств, подлежащих зачислению в экофонд, ООО «Аква» оплатило более десяти счетов иных организаций по приобретению оргтехники и средств связи на общую сумму свыше 350 тыс. руб. В Саратовской области ОАО «Саратовнефтегаз» в счет обязательных платежей выделили экофонду Ровенского района 252 т дизтоплива на общую сумму 400,5 тыс. руб. В Кемеровской области при участии комитета по экологии Кемеровской области заключались договоры о зачете платежей в экофонд в счет мероприятий, еще не реализованных, а только планируемых, что фактически является беспроцентным кредитованием хозяйствующих субъектов. В Оренбургской области принято временное положение «О порядке проведения погашения задолженности в экологический фонд Оренбургской области предприятиями — природопользователями путем проведения взаимозачетов товарной продукцией, векселями и другими ценными бумагами», утвержденное губернатором области.
Территориальные органы охраны природы не принимают предусмотренные законом меры по взысканию недоимок и просроченных платежей, не в полной мере используют предоставленное право по предъявлению исков.
Например, в Мурманской области экофонд имеет просроченную дебиторскую задолженность в сумме 203 тыс. руб., которая числится за совхозом «Пригородный» с 1994 г. Аналогичная ситуация сложилась и в Ленинградской области, где ряд предприятий имеет задолженность с 1994 — 1996 гг.
В результате плановой проверки работы экофондов, проведенной Генеральной прокуратурой РФ в 1997 г. практика взаимозачетов была признана неправомерной. В ходе последней проверки снова были выявлены факты взаимозачетов как ФЭФ, так и экофондами субъектов Федерации.
На сегодняшний день сложились четыре основные схемы взаимозачетов с ФЭФ и территориальными фондами.
Для предприятий на территории субъектов РФ, по которым федеральным бюджетом предусмотрено финансирование природоохранных мероприятий по федеральным экологическим программам из средств ФЭФ, но которые имеют большие задолженности по платежам за прошлые годы, производится списание этих задолженностей в размере выполненных работ, которые должны финансироваться ФЭФ (с исключением встречных потоков денежных средств). Например, в 1998 г. по такой схеме была засчитана задолженность в 6 млн. руб. Вологодскому областному экофонду по работам, выполненным АО «Северсталь» в рамках федеральной программы «Оздоровление окружающей природной среды и населения г. Череповца», в финансировании которой принимал участие ФЭФ.
Для регионов, выпускающих низколиквидную, но необходимую для строительства продукцию, применяются схемы погашения задолженности экофонду товарно — материальными ценностями с их непосредственной поставкой на объекты, строительство которых осуществляется с долевым участием средств ФЭФ.
Для регионов, имеющих задолженности прошлых лет, применяются схемы получения векселей с относительно небольшими сроками оплаты и их немедленной передачей на объекты, финансируемые из средств ФЭФ, для использования этих векселей в качестве платежного средства при расчетах с субподрядчиками.
В регионах, выпускающих отдельные виды высоколиквидной продукции, но испытывающих финансовые трудности, в качестве погашения задолженности используются схемы с получением такой продукции с целью ее реализации на рынке. Такие сделки осуществляются с помощью коммерческих посредников, которые принимают продукцию на свои склады, реализуют ее и перечисляют на счет ФЭФ средства от реализации исходя из отпускных цен предприятий, закрепленных в специальных многосторонних соглашениях.
Применяемая практика взаимозачетов не предусмотрена действующим законодательством и поэтому не может рассматриваться как правомерная. Однако, учитывая реальные условия, в которых осуществляется деятельность экофондов, следует отметить, что поскольку первый вариант взаимозачетов сводит к минимуму возможности злоупотреблений и обеспечивает все условия для эффективного контроля, его целесообразно узаконить. По существу, в этой схеме просто исключаются встречные движения финансовых потоков.
Три остальных варианта взаимозачетов (векселями, товарной продукцией, строительными материалами) могут быть допущены к применению только после разработки и принятия нормативных документов, четко регламентирующих реализацию векселей, продукции и строительных материалов, систему контроля за проведением этих операций и ответственность должностных лиц за нарушения. Указанные варианты взаимозачетов создают условия для злоупотреблений, например, путем необоснованного занижения цен при продаже полученной в зачет платежей товарной продукции и т. п.
В последние годы продолжает расти задолженность природопользователей перед экофондами субъектов Федерации и, как следствие, снижение по сравнению с ожидаемым перечисления денежных средств в ФЭФ и местные экофонды. Причины общеизвестны — это неплатежеспособность многих предприятий и слабый контроль со стороны природоохранных органов. Так, в Магаданской области из 380 предприятий — природопользователей 215 не вносят в экофонд обязательные платежи за загрязнение окружающей среды с 1996 г. Подобное положение сложилось и в Кемеровской области. Однако контролирующие природоохранные органы необходимых мер не принимают.
Прокурорские проверки свидетельствуют о том, что по-прежнему значительные средства незаконно используются на оплату работников и развитие материально — технической базы природоохранных органов. В 1997 г. доля этих средств составила 11%. Прослеживается ежегодный рост средств экофондов, направляемых на содержание природоохранных органов. Так, из 14 млн. руб., поступивших в 1998 г. в экофонд Ямало — Ненецкого автономного округа, свыше 9 млн., или 62%, было израсходовано на заработную плату, премии, социальную защиту и другие мероприятия, связанные с функционированием природоохранных органов. В Мурманской области на эти цели было израсходовано 49% поступивших средств, в Свердловской — 45%.
Есть и другие направления нецелевого использования средств. В Краснодарском крае в виде спонсорской помощи было направлено 5 млн. неденоминированных рублей «Кредо — банку». В Московской области средства экофонда г. Волоколамска использовались на финансирование долевого участия строительства жилья, 50 тыс. руб. экофонда г. Долгопрудного были перечислены на ремонт здания загса. Из экофонда г. Байкальска Иркутской области выделено 400 тыс. руб. на заработную плату работникам бюджетной сферы, а в г. Братске из экофонда перечислено 133 тыс. руб. на оплату жилья судьям. Перечень таких примеров можно продолжить.
Нецелевое использование закреплено даже в положениях отдельных экофондов. Так, положением об экофонде Сахалинской области установлено, что 30% всех средств, поступающих на счет экофонда, используются для осуществления экологического контроля, в том числе на аренду помещений, приобретение и содержание транспорта, оплату услуг связи и др. В уставных документах некоторых экофондов предусматривалось расходование средств на мероприятия, не имеющие прямого отношения к природоохранной деятельности. Например, в положении об экофонде г. Алапаевска Свердловской области записано, что 20% средств направляется на развитие муниципального образования.
Прокурорами незаконные акты опротестованы, протесты удовлетворены, и ущерб возмещен. По результатам проведенной в 1999 г. плановой проверки прокуроры внесли 411 представлений, принесли 127 протестов на незаконные акты органов власти и управления, объявили 20 предостережений о недопустимости нарушения законов, возбудили 6 производств об административных правонарушениях в сфере экологии. Судами общей юрисдикции в порядке гражданского судопроизводства рассмотрено 49 дел о незаконном использовании средств экофондов. Все дела возбуждались по заявлениям территориальных природоохранных прокуроров. В ходе проверки прокуроры возбудили 23 уголовных дела.
В целом результативность прокурорского надзора остается недостаточной. Одна из основных причин — несовершенство законодательной базы, которая формируется в значительной степени исходя из ведомственных интересов. В материалах прокурорских проверок уже неоднократно отмечалось, что за нецелевое использование средств виновные в лучшем случае возвращают средства в экофонды. С учетом этого прокурорам, осуществляющим надзор за исполнением законодательства в сфере экологии, следует активизировать свое участие в правотворческой деятельности и добиться реального устранения указанных нарушений в нормативных актах, регулирующих вопросы формирования и расходования государственных экофондов.
По результатам плановых проверок исполнения законодательства об экофондах Генеральной прокуратурой РФ направлена информация в Правительство РФ. Материалы последней проверки 1 сентября 1999 г. были заслушаны на коллегии Генеральной прокуратуры РФ, на которой поставлены конкретные задачи по улучшению работы в этом направлении.
