РЕГИОНАЛЬНЫЕ ЗАКОНЫ ОБ АДВОКАТУРЕ И АДВОКАТСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Е. ШУГРИНА
Екатерина Шугрина, кандидат юридических наук, директор программы содействия развитию адвокатской деятельности Американской ассоциации адвокатов, Правовой инициативы для стран Центральной Европы и Евразии (ABA CEELI).
В соответствии с п. «л» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ адвокатура (не адвокатура, а вопросы, связанные с регулированием адвокатской деятельности или т. п.) находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Совместное ведение означает, что Федерация своими законами очерчивает основные рамки такого правового регулирования, а уже конкретное наполнение осуществляется законами субъектов Российской Федерации. Анализ норм Федерального закона от 31 мая 2002 года «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон об адвокатуре) показывает, что субъектам Российской Федерации предоставлена возможность регулирования всего трех вопросов: 1. Участия в создании юридических консультаций (части 1 и 3 статьи 24 Федерального закона об адвокатуре). 2. Участия в оказании юридической помощи бесплатно (части 1 и 2 статьи 26 Федерального закона об адвокатуре). 3. Участия в формировании квалификационной комиссии при адвокатской палате субъекта Российской Федерации (далее — квалификационная комиссия) (пункт 3 части 2 статьи 33 Федерального закона об адвокатуре). Рассмотрим, как эти вопросы регулируются в законах субъектов Российской Федерации. Прежде всего следует констатировать, что до 1 июля 2002 <*> года региональные законы были приняты в Республике Тыва «Об адвокатуре Республики Тыва» (1994 год), Свердловской области «О гарантиях юридической помощи населению Свердловской области» (1995 год) и Волгоградской области «О гарантиях юридической помощи и распространении правовых знаний среди населения Волгоградской области» (1998 года) <**>. Предметом правового регулирования Законов был достаточно широкий круг вопросов оказания юридической помощи населению, поддержки адвокатской деятельности. С точки зрения содержания эти Законы до сих пор остаются лучшими, хотя в силу объективных причин они частично устарели или противоречат действующему федеральному законодательству. ——————————— <*> 1 июля 2002 года — дата вступления в силу Федерального закона от 31 мая 2002 года «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации». <**> В Волгоградской области в 2002 году был принят еще один закон о бесплатном оказании юридической помощи.
К 1 декабря 2003 года всего 3 субъекта Российской Федерации приняли законы, регулирующие все три вышеназванных вопроса — особенности создания юридических консультаций, определения процедуры получения бесплатной юридической помощи и избрания представителей в квалификационную комиссию. Такие законы приняты в Омской, Ярославской областях, Республике Калмыкия. В Ханты-Мансийском автономном округе, Волгоградской, Владимирской, Курской, Магаданской, Ростовской, Томской областях приняты законы, устанавливающие перечень документов, необходимых для получения бесплатной юридической помощи, и порядок их предоставления. В Ставропольском крае, Владимирской и Пермской областях регулируются преимущественно вопросы создания юридических консультаций. Наиболее «популярными» в субъектах Российской Федерации являются законы, регулирующие порядок избрания представителей в квалификационную комиссию от представительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. По информации, содержащейся в региональной базе «КонсультантПлюс» на 1 ноября 2003 года, такие законы уже приняты примерно в 80% субъектов Федерации. Этот вопрос показался для региональных законодателей наиболее важным.
Вопросы создания юридических консультаций
В соответствии с частью 1 статьи 24 Федерального закона об адвокатуре в случае, если на территории одного судебного района общее число адвокатов во всех адвокатских образованиях, расположенных на территории данного судебного района, составляет менее двух на одного федерального судью, адвокатская палата по представлению органа государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации учреждает юридическую консультацию. На основании части 3 статьи 24 Федерального закона об адвокатуре вопросы, связанные с порядком и условиями материально-технического обеспечения юридической консультации, выделением служебных и жилых помещений для адвокатов, направленных для работы в юридической консультации, а также с оказанием финансовой помощи адвокатской палате для содержания юридической консультации, регулируются законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации. Во всех региональных законах фактически повторяются положения Федерального закона об адвокатуре; дополнительно указывается, кто может обращаться с инициативой о создании юридической консультации. В Пермской, Владимирской и Ярославской областях такое право предоставлено губернатору области, в Ставропольском крае, Республике Калмыкия — краевому или республиканскому правительству соответственно. В соответствии со статьей 6 Закона Омской области от 27 декабря 2002 года N 420-ОЗ «О государственной поддержке адвокатской деятельности и адвокатуры в Омской области» предложения об учреждении юридических консультаций на территории Омской области направляются органами государственной власти, органами местного самоуправления Омской области, адвокатскими образованиями и общественными объединениями в уполномоченный орган исполнительной власти Омской области в сфере государственной поддержки адвокатской деятельности и адвокатуры в Омской области. Уполномоченный орган исполнительной власти Омской области в сфере государственной поддержки адвокатской деятельности и адвокатуры в Омской области в течение месяца рассматривает указанные предложения, в случае их обоснованности подготавливает и направляет губернатору Омской области проект представления губернатора Омской области в адвокатскую палату Омской области об учреждении юридической консультации. В Законе не конкретизировано, что такое «уполномоченный орган исполнительной власти Омской области в сфере государственной поддержки адвокатской деятельности и адвокатуры в Омской области». В некоторых региональных законах есть слабые попытки решить вопрос оказания финансовой помощи адвокатской палате для содержания юридической консультации. Причем делается это посредством отсылок к региональным бюджетам: «пределах средств, предусмотренных на эти цели законом… области об областном бюджете» — и никакой конкретики! Следует отметить, что независимо от позиции региональных органов государственной власти окончательное решение о создании юридической консультации принимается адвокатской палатой субъекта Российской Федерации. Адвокаты для работы в юридической консультации направляются адвокатской палатой. При этом не определены критерии отбора кандидатур для работы в юридических консультациях; не указано, является ли это правом для адвоката или обязанностью; является ли такое направление «однократной» акцией или продолжительной по времени. В Федеральном законе есть указание, что размер вознаграждения, выплачиваемого адвокату, который работает в консультации, определяется ежегодно на собраниях адвокатов. В законах субъектах РФ практически ни один из этих вопросов не регулируется. Хотя потребность в этом есть. «Для новой адвокатуры характерен свободный выбор адвокатом места работы, что приводит к ослаблению уровня оказания юридической помощи в районах (в основном сельских), в которых клиентура немногочисленна и принадлежит в большинстве к малообеспеченным слоям населения. В таких районах, кроме прочего, велика совокупная доля лиц, имеющих право на бесплатную юридическую помощь в соответствии со ст. 26 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации». Гонорарные возможности клиентуры не только не в состоянии обеспечить адвокату личный доход, хотя бы ненамного, но все же превышающий прожиточный минимум, но и поступление средств, необходимых для покрытия расходов на нужды обеспечения адвокатской деятельности (аренда помещения для работы, приобретение канцелярских принадлежностей, множительной и копировальной техники, юридической литературы). В таких районах невозможно создание коллегий адвокатов, адвокатских бюро и даже адвокатских кабинетов по причинам экономического характера. В то же время малообеспеченные физические и юридические лица нуждаются в юридической помощи и вправе на нее рассчитывать в силу известных конституционных положений не меньше остальных. Для обеспечения квалифицированной юридической помощью населения и юридических лиц там, где не созданы коллеги адвокатов и адвокатские бюро, где индивидуально работающие адвокаты не стремятся образовать адвокатские кабинеты, адвокатскими палатами учреждаются юридические консультации» <*>. Российский опыт создания юридических консультаций по новому закону пока не известен. ——————————— <*> Комментарий к Федеральному закону «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (постатейный) / Под ред. А. В. Гриненко. М., 2003.
Американцы, которые также сталкивались с подобными проблемами, уже имеют определенный опыт их решения. В США есть некоторые аналоги таких юридических консультаций. Во многих штатах действует так называемый public defender’s office (офис «общественного защитника»). Общественный защитник в данном случае — это адвокат, осуществляющий защиту клиентов по уголовным делам. Все финансовые расходы берет на себя государство. Для клиента это означает полную бесплатность; для адвоката это означает, что он получает фиксированную и гарантированную зарплату от государства. Такие офисы создаются для решения различных задач, главная из которых — предоставление бесплатной юридической помощи. Другая задача связана с предоставлением возможности молодым адвокатам получить практический опыт, заработать себе клиентуру и т. д. Несколько лет назад в Прибалтике была предпринята достаточно успешная попытка создания аналогичных структур в городах Вильнюс и Шяуляй. «Проявляя обеспокоенность тем, что предыдущая система предоставления юридической помощи может не соответствовать новым требованиям, Министерство юстиции Литвы и Совет адвокатов Литвы совместно с Фондом «Открытое общество» — Литва и Правовой инициативой открытого общества (бывшим Институтом конституционной и правовой политики) создали и привели в действие два пилотных проекта по предоставлению бесплатной юридической помощи в городах Шяуляй и Вильнюс, с целью изучать альтернативы к существующей системе предоставления юридической помощи малообеспеченным по уголовным делам. Цель этих проектов заключается в создании конторы общественных адвокатов как единого института, призванного улучшать доступ к правосудию посредством оказания высококачественных юридических услуг малообеспеченным слоям населения» <*>. Органы государственной власти настолько заинтересовались положительными результатами, что постепенно стали принимать на себя все большее и большее финансирование проекта. Данный опыт представляется достаточно интересным; возможно использование и адаптирование к российским условиям. ——————————— <*> Доступ к правосудию для малообеспеченных подозреваемых и обвиняемых. Экспериментальный проект в городах Шяуляй и Вильнюс, Литва. Вильнюс, 2002.
Сейчас во многих российских адвокатских палатах установлено, что адвокаты, имеющие намерение не участвовать в качестве защитника в уголовном судопроизводстве по назначению, компенсируют свое неучастие дополнительным обязательным ежемесячным отчислением. В адвокатской палате города Москвы, например, такое отчисление составляет 700 рублей. Эти средства могли бы направляться на счет специально создаваемых юридических консультаций; юридические консультации могли бы взять на себя работу адвокатов по назначению. Безусловно, вопросы создания юридических консультаций в субъектах РФ теснейшим образом связаны и с вопросами финансирования (и органы власти пока боятся решать этот вопрос), и с вопросами оказания бесплатной юридической помощи. Однозначного механизма решения этих проблем в российской практике нет. Поэтому представляется уместным обращение к зарубежному опыту.
Вопросы оказания бесплатной юридической помощи
В соответствии с новой редакцией части 1 статьи 26 Федерального закона юридическая помощь гражданам Российской Федерации, среднедушевой доход семей которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в субъекте Российской Федерации, а также одиноко проживающим гражданам Российской Федерации, доходы которых ниже указанной величины, оказывается бесплатно. В названном Законе дается перечень малоимущих граждан, имеющих право на бесплатную юридическую помощь, и виды юридической помощи, оказываемой бесплатно. В Законе закрепляется зависимость права на получение бесплатной юридической помощи от материального положения гражданина Российской Федерации, среднедушевой доход которого ниже величины прожиточного минимума, установленного законом соответствующего субъекта Российской Федерации. Формулировка статьи Федерального закона об адвокатуре дает основание говорить, что перечень категорий граждан, имеющих право на бесплатное получение юридической помощи, является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит. За субъектами Российской Федерации закрепляется только: 1) право определения прожиточного минимума на соответствующей территории; 2) право определения перечня документов, необходимых для освобождения от оплаты юридической помощи, и порядок предоставления этих документов. Перечень документов, предоставляемый для получения бесплатной юридической помощи, примерно везде одинаковый. Как правило, везде в список документов включают заявление, паспорт или иной документ, подтверждающий гражданство Российской Федерации; справки о составе семьи и размере доходов каждого из ее членов; удостоверение ветерана Великой Отечественной войны; свидетельство о праве на льготы, выдаваемое лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий. Но процедура предоставления документов иногда существенно отличается. При этом в некоторых законах отсутствует регламентация процедуры предоставления документов для получения бесплатной юридической помощи (Владимирская, Курская, Ульяновская области). В этой связи непонятно, означает ли это автоматическое предоставление бесплатной помощи или что-то еще. Самая простая процедура предусмотрена в Волгоградской, Омской, Пермской, Томской областях, Республике Калмыкия. Так, в статье 13 Закона Омской области от 27 декабря 2002 года N 420-ОЗ «О государственной поддержке адвокатской деятельности и адвокатуры в Омской области» закрепляется, что документы на получение бесплатной юридической помощи предоставляются гражданином адвокату или адвокатскому образованию, оказывающим юридические услуги в соответствующей сфере. В Ханты-Мансийском автономном округе и Магаданской области документы необходимо направлять в адвокатскую палату соответствующего субъекта РФ. Наиболее подробная, но и наиболее сложная и дорогая для малоимущего клиента процедура предусмотрена в Ярославской области. Так, в соответствии с частью 4 статьи 8 Закона Ярославской области от 30 июня 2003 г. N 33-З «Об организации деятельности адвокатуры на территории Ярославской области» лицо, претендующее на оказание юридической помощи бесплатно, или его представитель предоставляет в адвокатскую палату Ярославской области заявление с указанием оснований, предусмотренных для получения бесплатной юридической помощи. Заявление принимается при предъявлении документов, с предоставлением их копий, заверенных нотариально или печатью адвокатской палаты Ярославской области. Заявление лица, претендующего на оказание юридической помощи бесплатно, рассматривается советом адвокатской палаты Ярославской области в течение месяца со дня его подачи, после чего советом адвокатской палаты Ярославской области выносится решение о назначении адвоката для оказания юридической помощи бесплатно. Адвокаты всегда весьма справедливо подчеркивают, что термин «бесплатно» не следует смешивать со словом «безоплатно». Бесплатность юридической помощи относится не к адвокату, а лишь к тому лицу, которому она оказывается. Адвокат же вправе получать за свою работу вознаграждение, адекватное затраченным усилиям <*>. В соответствии с п. 3 ст. 3 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» на органы государственной власти возложена обязанность финансировать деятельность адвокатов, оказывающих юридическую помощь гражданам Российской Федерации бесплатно в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Но в Законе не конкретизируется эта процедура, нет указания на то, какой уровень власти — федеральный или региональный — обязан оплатить адвокату его работу, компенсировать понесенные расходы. ——————————— <*> Комментарий к Федеральному закону «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (постатейный) / Под ред. А. В. Гриненко. М., 2003.
В статье 3 Закона Волгоградской области от 17 марта 1998 г. N 157-ОД «О гарантиях юридической помощи и о распространении правовых знаний среди населения Волгоградской области» была предусмотрена весьма любопытная норма: органы государственной власти Волгоградской области в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом (Основным законом) Волгоградской области, настоящим Законом, иными законами Волгоградской области, осуществляют меры, направленные на обеспечение отдельных категорий населения Волгоградской области юридической помощью в виде возмещения из областного бюджета коллегиям адвокатов сумм, затраченных ими на оплату труда адвокатов, оказывающих в случаях, установленных настоящим Законом, юридическую помощь бесплатно гражданам и организациям в форме дачи консультаций, представительства в суде по гражданским делам и участия в рассмотрении уголовных дел. В настоящее время действие этой нормы неоднократно приостанавливалось соответствующими законами Волгоградской области.
Вопросы формирования квалификационных комиссий
Квалификационная комиссия создается для приема квалификационных экзаменов у лиц, претендующих на присвоение статуса адвоката, а также для рассмотрения жалоб на действия (бездействие) адвокатов. Она создается на два года в составе 13 членов, при этом от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в нее входят два представителя (менее 1/6 всего состава комиссии). Эти представители не могут быть депутатами, государственными или муниципальными служащими. Порядок избрания таких представителей и требования, предъявляемые к ним, определяются законами субъекта Федерации. Как уже говорилось ранее, законы, регулирующие порядок избрания представителей в квалификационную комиссию от представительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации уже приняты примерно в 80% субъектов Федерации. В этой статье их анализ не приводится <*>. ——————————— <*> Более подробно с таким сравнением можно ознакомиться, напр.: Курманов М. М. Анализ новой редакции Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» // Современное право. 2003. N 5.
Таким образом, субъекты РФ реально имеют не очень много возможностей для осуществления собственного правового регулирования адвокатуры и адвокатской деятельности. И это оправданно. Плохо другое. Те небольшие возможности, которые все-таки есть у законодателей субъектов Федерации, ими слабо используются. Адвокатские палаты субъектов РФ не обладают правом законодательной инициативы. Однако, несмотря на это, они могли бы уделять большее внимание решению данных вопросов. В федеральной палате обсуждается вопрос о возможности создания модельного закона об адвокатуре и адвокатской деятельности для субъектов РФ.
