Евгений Мордасов, заместитель начальника отдела правового обеспечения и судебной защиты управления федеральной регистрационной службы по Тульской области, кандидат юридических наук.
Сергей Малета, начальник отдела правового обеспечения и судебной защиты управления федеральной регистрационной службы по Тульской области.
Ответственность государства за действия его органов и должностных лиц — институт непростой во всех аспектах: и для теоретического осмысления, и особенно практической реализации. Революционная норма п. 3 ст. 30 Закона РСФСР «О собственности в РСФСР» (о том, что ущерб, нанесенный собственнику преступлением, возмещается государством, которое, в свою очередь, само взыскивает его с виновного) «продержалась» немногим более двух лет — с тех пор государство куда осмотрительнее подходило к установлению оснований и пределов своей ответственности. Но с включением в ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее — Закон) ст. 31.1 мы фактически имеем дело с реанимацией этой нормы.
Прежде всего рассмотрим круг субъектов, ответственность которых регламентируется нормами главы V. Условно их можно разделить на три группы в соответствии с п. 1 ст. 31 Закона:
— Федеральная регистрационная служба (Росрегистрация);
— территориальные органы Росрегистрации;
— организации по учету соответствующих объектов.
При этом если регламентирование ответственности первых двух видов субъектов логично включено в нормы Закона, то необходимость упоминания в названной статье организаций по учету объектов недвижимости небесспорна. Сомнения обусловлены в первую очередь тем, что в соответствии со ст. 5 Закона организации по учету объектов недвижимости не являются участниками отношений, возникающих при государственной регистрации прав.
Между тем глава V называется «Ответственность при государственной регистрации прав на недвижимое имущество». Далее, ни одна из статей главы, кроме вышеупомянутого описательного п. 1 ст. 31, не раскрывает механизма ответственности организаций по учету объектов.
Полагаем, что указание на ответственность указанных организаций включено в Закон с единственной целью — «отсылочной», то есть в случае предоставления недостоверной информации из органов по учету объектов недвижимости и возникновения в результате незаконной регистрации гражданского спора органы Росрегистрации будут застрахованы от ответственности, сославшись на норму, содержащуюся в п. 1 ст. 31.
Кто ответит?
Следующее, что обращает на себя внимание, это положения п. 2 ст. 31 Закона, регламентирующие ответственность за искажение либо утрату информации о зарегистрированных правах. Указав, что ответственность за названные действия наступает как в случае совершения умышленных, так и неосторожных действий, законодатель ограничил размер ответственности лишь материальным ущербом. Данное ограничение, на наш взгляд, носит спорный характер, так как последствия искажения либо утраты информации сопровождаются не только материальными издержками, но и требуют значительных моральных затрат.
Кроме того, неразрешенным остался вопрос, о каких «лицах» идет речь в п. 2 ст. 31: о соответствующих юридических лицах — органах Росрегистрации или о физических лицах?
Указанная норма регламентирует вопросы ответственности физических лиц. Однако данный вывод порождает новый вопрос: должно ли быть физическое лицо сотрудником Росрегистрации или же возможно вести речь о стороннем лице, каким-либо образом исказившем или удалившем информацию?
Возмещение вреда
Новеллой ст. 31 Закона является включение в нее общего правила о возмещении в полном объеме за счет казны Российской Федерации вреда, причиненного физическим или юридическим лицам в результате ненадлежащего исполнения органами, осуществляющими государственную регистрацию прав, возложенных на них настоящим Федеральным законом обязанностей, в том числе в результате внесения в ЕГРП записей, не соответствующих закону, иному правовому акту, правоустанавливающим документам.
Анализируя данное положение, необходимо, во-первых, отметить, что формулировка «возложенных настоящим Федеральным законом обязанностей» не имеет четких границ, что чревато излишне широким пониманием и применением понятия «обязанности».
Во-вторых, с точки зрения системы ответственности не ясно, почему за внесение в ЕГРП записи, не соответствующей закону, вред возмещается в полном объеме, а за удаление из ЕГРП записи ответственность ограничена материальным ущербом (согласно п. 2 ст. 31). Очевидно, что правовой результат указанных действий в большинстве случаев будет тождественным.
Компенсация
Не умаляя значимости изменений ст. 31 Закона, вместе с тем полагаем, что наиболее интересной и с правовых позиций, и с точки зрения лиц, обращающихся в органы Росрегистрации, является добавленная в Закон ст. 31.1, регламентирующая вопросы выплаты компенсации собственнику жилого помещения.
Компенсация собственнику недвижимого имущества, который не вправе его истребовать от добросовестного приобретателя, а также добросовестному приобретателю, от которого было истребовано недвижимое имущество, за счет казны РФ — это принципиально новый для российской правовой системы институт, в связи с чем представляется необходимым рассмотреть:
— правовую природу такой компенсации;
— соотношение компенсации с иными мерами защиты и ответственности.
Ответственность государства за законность сделок с недвижимостью — это характерная особенность так называемых титульных систем регистрации прав. Она является логическим следствием возложенной на регистрирующие органы обязанности оценивать совершаемые сделки с точки зрения их законности и проводить в полном объеме правовую экспертизу документов, подтверждающих возникновение прав. Поэтому, если правообладателю причинен вред вследствие ненадлежащего исполнения регистрирующим органом своих обязанностей по проверке законности сделки, он в полном объеме возмещается за счет казны.
Правовая природа компенсации
Кроме вышеизложенного, при анализе правовой природы компенсации также необходимо учитывать следующее.
Во-первых, юридическая ответственность — это неблагоприятные последствия, возникающие у субъекта в связи с нарушением правовых предписаний. Конструкция же ст. 31.1 Закона не обусловливает право на компенсацию наличием в действиях органов регистрации каких-либо нарушений.
Во-вторых, представляется не вполне логичным, что такая «ответственность» наступает при утрате добросовестным приобретателем прав только на жилое помещение, тогда как за нарушение прав других собственников ответственность не наступит вообще. Очевидно, что данное правило вступает в противоречие с положениями ст. 8, 35, 45 Конституции РФ, устанавливающими равную защиту прав всех собственников независимо от формы собственности и вида имущества.
В-третьих, из анализа условий выплаты компенсации, установленных п. 2 ст. 31.1 Закона, следует, что компенсация выплачивается при невозможности взыскания вреда по судебному решению, иными словами — в случае невозможности реализации мер ответственности лица, виновного в утрате права собственности на имущество.
Таким образом, полагаем, что компенсация — это не мера ответственности, а выражение социальной функции государства, возмещающего имущественные потери добросовестных участников гражданского оборота и предотвращающего негативные социальные последствия, с которыми неизбежно связана утрата права собственности на жилое помещение.
Непростой механизм
Одним из главных недостатков, на наш взгляд, является сложность механизма компенсации, вследствие чего выплата средств значительно отдалена во времени от момента наступления вреда и обусловлена одновременным наличием целого ряда условий:
— наличием вступившего в законную силу судебного решения о возмещении вреда;
— наличием предъявленного к исполнению исполнительного документа, выданного на основании данного судебного решения;
— отсутствием взыскания по исполнительному документу в течение года по причинам, не зависящим от лица, утратившего право собственности.
С момента обращения в суд с иском о возмещении вреда до момента истечения годичного срока со дня предъявления исполнительного документа к исполнению может пройти достаточно длительное время. Кроме того, лицо будет утрачивать право на компенсацию в том случае, если в течение года судебными приставами будет взыскана хотя бы… одна (!) копейка.
Также Законом не установлено правовое значение выплаты компенсации за счет казны с точки зрения дальнейших перспектив взыскания ущерба. В частности, Законом не определено, прекращается ли право требования взыскателя к должнику с момента выплаты компенсации и переходит ли к Российской Федерации право требования суммы выплаченной компенсации в порядке регресса. Полагаем, что ответы на эти вопросы должны быть только положительными.
Кто должен компенсировать?
Одновременно с вышеперечисленным скорейшего разрешения потребует следующий вопрос: если размер вреда, подлежащего возмещению, превышает сумму в один миллион рублей, то утрачивает ли после выплаты компенсации лицо, имеющее право на компенсацию, право требования с должника о возмещении ущерба в сумме, превышающей этот миллион рублей? И если лицо не утрачивает право требования, то какова очередность взыскания с должника в пользу Российской Федерации и лица, получившего компенсацию?
Кроме того, существенным недостатком института компенсации является неурегулированность в нем соотношения выплаты компенсации за счет казны и страхового возмещения по договору страхования риска утраты права собственности.
Итак, как мы видим, статьи Закона, регулирующие вопросы ответственности, не только не создают действенного механизма, позволяющего реализовать права граждан, но порождают целый ряд вопросов как правового, так и юридико-технического характера. Нахождение ответов на данные вопросы делает необходимым совершенствование законодательной конструкции институтов ответственности и компенсации.
Не претендуя на окончательное разрешение поставленных вопросов, мы полагаем, что в п. 2 ст. 31.1 Закона должны быть внесены дополнения следующего содержания:
«2. Компенсация, предусмотренная пунктом 1 настоящей статьи, выплачивается в случае, если по не зависящим от указанных лиц причинам в соответствии с вступившим в законную силу решением суда о возмещении им вреда, причиненного в результате утраты указанного в настоящей статье имущества, взыскание по исполнительному документу не производилось или произведено не в полном объеме в течение одного года со дня начала исчисления срока для предъявления этого документа к исполнению. Размер данной компенсации исчисляется из суммы, составляющей реальный ущерб за вычетом фактически взысканных по исполнительному документу сумм, но не может превышать один миллион рублей.
Право требования по исполнительному документу в сумме выплаченной компенсации переходит к Российской Федерации.
Выплата компенсации не лишает лиц, указанных в пункте 1 настоящей статьи, права требования выплаты по исполнительному документу реального ущерба в сумме, превышающей размер выплаченной компенсации. При этом требование Российской Федерации подлежит удовлетворению после взыскания с должника всей суммы реального ущерба, превышающей размер выплаченной компенсации.
В случае если риск утраты права собственности был застрахован, компенсация выплачивается в размере суммы реального ущерба за вычетом фактически выплаченного страхового возмещения и фактически взысканных по исполнительному документу сумм, но не свыше одного миллиона рублей».
Однако, учитывая достаточно сложный механизм внесения изменений в Федеральный закон, полагаем, что указанные поправки могут быть учтены при подготовке Правительством Российской Федерации документа, регламентирующего порядок выплаты Российской Федерацией компенсации.
Думается, что предложенные нормы будут способствовать реализации прав граждан, сделают процедуру выплаты компенсации прозрачнее, что в конечном счете должно сказаться положительным образом на развитии гражданского оборота.
