ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
Д. П. ПАНАИТОВ
Д. П. Панаитов, начальник отдела Московской городской прокуратуры.
Оптимальная организация работы в органах прокуратуры является важнейшим условием ее эффективного функционирования. Как и любой другой государственный орган, прокуратура представляет собой определенную организацию, т. е. устойчивую систему совместно работающих индивидов на основе иерархии рангов и разделения труда. Организация работы в органах прокуратуры включает в себя прокурорский надзор, предварительное следствие, участие в рассмотрении дел судами, правотворческую и координационную деятельность, международное сотрудничество и, кроме того, материальное и социальное обеспечение и иные гарантии деятельности прокурорских работников. Основы правового регулирования организации и деятельности органов прокуратуры составляют нормы права, содержащиеся в различных нормативных правовых актах. Со времен учреждения прокуратуры в России последовательно развивалось законодательство о прокуратуре, способствуя совершенствованию организации и деятельности данной системы органов, целью которого является эффективный прокурорский надзор. Система и структура органов прокуратуры сложилась в конце 70-х годов XX века и остается достаточно стабильной. В то же время это не означает, что она застыла в своем развитии, что не существует проблем в сфере прокурорской деятельности и исчерпаны дальнейшие резервы ее совершенствования. Об этом свидетельствует динамика изменений, направленных на оптимизацию системы и структуры органов прокуратуры. Так, в 2000 — 2001 гг. в системе органов прокуратуры произошли следующие изменения: — созданы управления Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах; — реорганизованы (ликвидированы) городские прокуратуры в городах с районным делением в ряде субъектов Федерации; — упразднены транспортные прокуратуры, действовавшие на правах прокуратур субъектов Федерации; — специализированные прокуратуры вошли в систему прокуратур, подчиненных прокурорам субъектов Федерации. Несмотря на различия в функциональном предназначении, вся система органов прокуратуры строится на принципах единства и централизации, подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Федеральный закон от 17.11.1995 N 168-ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон о прокуратуре) не допускает создания и деятельности на территории России органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры. Образование, реорганизация и упразднение органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса и компетенции осуществляются Генеральным прокурором РФ. Прокуроры субъектов Федерации и приравненные к ним прокуроры вносят соответствующие предложения Генеральному прокурору РФ, которые учитываются при принятии решений по организационным вопросам <*>. ——————————— <*> См.: Кожевников О. Л., Кравчук В. В. Краткие разъяснения к Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации»: Учеб. пособие / Под ред. О. Л. Кожевникова. Екатеринбург, 2001. С. 32.
Система органов прокуратуры закреплена в Законе о прокуратуре и представляет собой разветвленную сеть территориальных, военных и иных специализированных прокуратур, научных и образовательных учреждений, других организаций, являющихся юридическими лицами, организационно между собой взаимосвязанных и взаимообусловленных единством решаемых задач по обеспечению режима законности и правопорядка. Эта система строится в соответствии с государственно-федеративным и административно-территориальным устройством России. Кроме того, при организации военных и иных специализированных прокуратур учитываются приоритетные направления надзора или особенности организации объекта надзора. Система органов прокуратуры, которую возглавляет Генеральный прокурор РФ, состоит из трех звеньев (уровней): 1) высшее звено — Генеральная прокуратура РФ во главе с Генеральным прокурором РФ; 2) второе звено — прокуратуры субъектов Федерации и приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры: Волжская межрегиональная природоохранная; ЗАТО г. Межгорье и комплекса «Байконур»; военных округов, флотов, Ракетных войск стратегического назначения, Пограничной службы ФСБ России; Московская городская военная; 3) третье (низовое) звено — прокуратуры районов, городов (в городах без районного деления) и приравненные к ним военные и специализированные прокуратуры. Вопросы совершенствования структуры органов прокуратуры и повышения эффективности обеспечения прокурорского надзора регламентируются, в частности, следующими Приказами Генерального прокурора РФ: — от 09.09.2002 N 54 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, приравненных к ним военных и других специализированных прокуратур»; — от 26.06.2001 N 47 «Об организации надзора за исполнением законов в оборонно-промышленном комплексе»; — от 12.04.2001 N 23 «Об организации надзора за исполнением законов на транспорте и в таможенных органах»; — от 30.03.2001 N 17 «О полномочиях прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением законов на особо режимных объектах и в закрытых административно-территориальных образованиях»; — от 21.10.1996 N 57 «Об организационных основах деятельности прокуратур городов с районным делением»; — от 03.12.2002 N 70 «О порядке представления специальных донесений о чрезвычайных происшествиях и преступлениях, а также иной обязательной информации в органах прокуратуры Российской Федерации»; — от 03.01.1996 N 1 «Об образовании при Генеральной прокуратуре Российской Федерации Научно-консультативного совета»; — от 02.09.2002 «Об отделах Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах». Система территориальных органов прокуратуры состоит из трех звеньев (уровней): 1) Генеральная прокуратура РФ; 2) прокуратуры субъектов Федерации; 3) районные (городские) прокуратуры. В городах, где районное деление отсутствует, образованы прокуратуры административных округов с приданием им статуса прокуратур районов в городах. В ряде субъектов Федерации органы прокуратуры созданы в соответствии с особенностями их административно-территориального деления. Так, прокуратуры районного (городского) уровня в Якутии называются прокуратурами улусов, в Тыве — коожунов. В основной части субъектов Федерации на низовом уровне созданы и действуют только прокуратуры городов и районов. В некоторых субъектах Федерации действуют межрайонные прокуратуры, осуществляющие свои полномочия на территории нескольких районов. В Москве исходя из ее особого положения в соответствии с окружным административным делением действуют прокуратуры административных округов и муниципальных районов, имеющие статус прокуратуры города с районным делением. Специализированные органы прокуратуры являются неотъемлемым элементом прокурорской системы, создаваемым в тех случаях, когда существует объективная необходимость обеспечить законность в специфических сферах деятельности, имеющих особую важность для жизнеобеспечения общества и государства. Объясняется это тем, что административно-территориальный принцип построения органов прокуратуры недостаточно оптимален в тех случаях, когда работа прокуратуры касается ряда специфических сфер деятельности государства <*>. ——————————— <*> См.: Анциферов О. В. Обеспечение единства законодательной системы Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 22.
Специализированные прокуратуры можно разделить на два типа: 1) военные прокуратуры и прокуратуры на особо режимных объектах и в ЗАТО (до 2001 года назывались прокуратурами войсковых частей) — осуществляют возложенные на прокуратуру функции в полном объеме в соответствующих сферах правовых отношений; 2) транспортные, природоохранные прокуратуры и прокуратуры по надзору за исполнением законов в исправительных учреждениях — выполняют задачи и функции прокурорского надзора наряду с территориальными. Создание военных, транспортных и природоохранных прокуратур объективно обусловлено необходимостью осуществления функций прокуратуры в специфических сферах правовых отношений, не зависящих от территориального деления страны. В этих сферах организуются и действуют хозяйственные и государственно-правовые структуры, закономерности формирования и функционирования которых непосредственно не связаны с федеративным устройством и административно-территориальным делением. Организация специализированных прокуратур строится в соответствии с принципами организации тех хозяйственных, экономических, государственно-правовых структур, за которыми они призваны осуществлять надзор <*>. При этом применяются линейный принцип организации управления железными дорогами, принцип порта приписки на морском и речном транспорте и внетерриториальные принципы формирования Вооруженных Сил РФ. ——————————— <*> См.: Кобзарев Ф. М. Прокуратура России: правовое положение и перспективы развития. М., 2002. С. 48.
Организация специализированных прокуратур должна отвечать требованиям системного подхода, поскольку все они — элементы единой системы органов прокуратуры. Соответственно на каждую из них распространяются общие принципы организации и деятельности прокуратуры <*>. ——————————— <*> См.: Григорьев В. Н., Победкин А. В., Яшин В. Н. и др. Прокурорский надзор: Учеб. М.: Эксмо, 2006. С. 104.
Поскольку Вооруженные Силы РФ строятся не по административно-территориальному принципу, территориальные прокуратуры не могут заменить подсистему военной прокуратуры <*>. Военные прокуратуры возглавляет Главная военная прокуратура, которая является структурным подразделением Генеральной прокуратуры РФ. Органы военной прокуратуры организуются в соответствии с принципом строительства Вооруженных Сил РФ и Военно-Морского Флота РФ и включают в себя: Главную военную прокуратуру; военные прокуратуры военных округов, флотов, Ракетных войск стратегического назначения, Пограничной службы ФСБ России; Московскую городскую военную прокуратуру и другие военные прокуратуры, приравненные к прокуратурам субъектов Федерации; военные прокуратуры гарнизонов, объединений, соединений и другие военные прокуратуры, приравненные к прокуратурам городов и районов. ——————————— <*> См.: Кожевников О. Л., Кравчук В. В. Указ. соч. С. 26.
Свои полномочия органы военной прокуратуры осуществляют в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах, созданных в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами (п. 4 ст. 46 Закона о прокуратуре). Приказом Генерального прокурора РФ о разграничении компетенции прокуроров территориальных, приравненных к ним военных и других специализированных прокуратур на военных прокуроров возложены следующие функции: — надзор за исполнением Конституции РФ, законов, соответствием законам издаваемых правовых актов, соблюдением прав военнослужащих и членов их семей и иных граждан руководителями и должностными лицами органов управления и военного управления, воинских частей, учреждений, организаций, предприятий и иных военизированных подразделений Вооруженных Сил РФ, Внутренних войск МВД России, ФСБ России, ФСО России, СВР России и других министерств; — надзор за исполнением законов при производстве предварительного следствия, дознания и осуществления оперативно-розыскной деятельности по уголовным делам и материалам о преступлениях, совершенных военнослужащими, а также гражданами, проходящими военные сборы, лицами гражданского персонала Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, созданных в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, в связи с исполнением ими своих служебных обязанностей или совершенных в расположении воинской части, соединения, учреждения; — надзор за исполнением должностными лицами органов и войск Пограничной службы ФСБ России законов; за соблюдением прав и гарантий граждан, находящихся в изоляторах временного содержания и помещениях, специально оборудованных для содержания лиц, подвергнутых административному задержанию на основании Закона о Государственной границе РФ; за законностью при производстве по делам об административных правонарушениях в отношении граждан (юридических лиц), допустивших нарушения пограничного режима в пограничной зоне, пунктах пропуска через Государственную границу РФ, а также правил добычи, использования, передачи, охраны морских (водных) биологических ресурсов и иные административные правонарушения стандартов и норм природоохранного законодательства, отнесенные законом к их компетенции; — уголовное преследование по уголовным делам о преступлениях, совершенных военнослужащими, а также гражданами, проходящими военные сборы, лицами гражданского персонала Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, созданных в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, в связи с исполнением ими своих служебных обязанностей или совершенных в расположении воинской части, соединения, учреждения. Изменение подчиненности специализированных прокуратур обусловлено целесообразностью сосредоточения надзорных полномочий в том или ином регионе в одной структуре — прокуратуре субъекта Федерации. Наличие единого центрального органа прокуратуры на территории республики, края, области позволило упростить организационные связи, улучшить управляемость структурными подразделениями системы прокуратуры <*>. В результате у прокуратур субъектов Федерации расширились возможности, касающиеся определения реального состояния законности и выработки комплекса мер по ее укреплению. ——————————— <*> См.: Кобзарев Ф. М. Указ. соч. С. 50.
Специализированные природоохранные прокуратуры создаются, когда территориальные прокуратуры не в состоянии по объективным причинам обеспечить в полном объеме выполнение возложенных на них функций в сфере экологии. В основном природоохранные прокуратуры действуют на правах районных прокуратур, однако существуют и такие, которые пользуются правами прокуратуры субъекта Федерации (Волжская природоохранная прокуратура). В субъектах Федерации созданы природоохранные прокуратуры на правах межрайонных прокуратур. Специализированные прокуратуры по надзору за исправительными учреждениями созданы в целях усиления влияния на состояние законности при исполнении уголовного наказания в виде лишения свободы. Эти прокуратуры действуют на правах районных прокуратур с подчинением прокурорам соответствующих субъектов Федерации. На них возложен надзор за соблюдением законов администрацией исправительных учреждений уголовно-исполнительной системы, а также специальных подразделений по обеспечению безопасности объектов этой системы в соответствии с абзацем пятым п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре. Структура органов прокуратуры характеризует ее внутреннюю организацию и обусловлена возложенными на нее задачами и характером функций. Она отражает зонально-предметный принцип организации деятельности прокуратуры. Структура в отличие от системы образуется в результате построения аппарата управления из взаимоподчиненных органов, подразделений и должностных лиц с использованием линейного и функционального принципов управления. Системой органов прокуратуры руководит Генеральный прокурор РФ. Он назначается на должность и освобождается от нее Советом Федерации по представлению Президента РФ (п. «з» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ). Генеральный прокурор РФ имеет первого заместителя и 5 заместителей (кроме заместителей Генерального прокурора РФ в федеральных округах), назначаемых на должность и освобождаемых от нее Советом Федерации по представлению Генерального прокурора РФ. В Генеральной прокуратуре РФ образуется коллегия в составе Генерального прокурора РФ (председатель), его первого заместителя и заместителей (по должности) и других прокурорских работников, назначаемых Генеральным прокурором РФ. Коллегия является совещательным органом, необходимым для выработки решений по наиболее актуальным вопросам организации и деятельности органов прокуратуры. Заседания коллегии проводятся в плановом порядке или по указанию Генерального прокурора РФ, но не реже 1 раза в 2 месяца. Структура Генеральной прокуратуры РФ так же, как и иных прокуратур, постоянно модифицируется в соответствии с изменениями задач, стоящих перед ней, функций и приоритетов в ее деятельности. Так, в 2000 году в составе Генеральной прокуратуры РФ были образованы управления в Центральном, Северо-Западном, Приволжском, Уральском, Сибирском и Дальневосточном федеральных округах. Функции управления в Южном федеральном округе были возложены на Главное управление по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности и межнациональным отношениям на Северном Кавказе. В 2002 году управления были преобразованы в отделы. Они являются самостоятельными структурными подразделениями Генеральной прокуратуры РФ и не заменяют других ее подразделений. Отделы Генеральной прокуратуры РФ осуществляют руководство и контроль за деятельностью находящихся в федеральных округах прокуратур субъектов Федерации в рамках предоставленных им полномочий и предметов ведения. Отделы проводят комплексные, а также целевые проверки, если они предусмотрены планом Генеральной прокуратуры РФ либо по поручению Генерального прокурора РФ. При выполнении возложенных на них функций отделы поддерживают деловые связи с научными и образовательными учреждениями, а также взаимодействуют с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах. Отделы регулярно обмениваются информацией и материалами о состоянии законности, результатах надзора в сфере государственного строительства и федерализма, а также о соблюдении законов федеральными органами исполнительной власти в федеральном округе с управлениями Генеральной прокуратуры РФ по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов, за исполнением налогового и таможенного законодательства, за предварительным следствием, дознанием и оперативно-розыскной деятельностью в органах внутренних дел. Возглавляют отделы старшие помощники Генерального прокурора РФ. Деятельность отделов Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах призвана обеспечить: — соблюдение на территории федерального округа положений Конституции РФ и других федеральных законов в сфере государственного строительства и федерализма; — надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти в федеральном округе; — координацию мер по борьбе с преступностью федеральных органов исполнительной власти в федеральном округе, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; — руководство и контроль за работой прокуратур субъектов Федерации в округе по надзору за исполнением законов в сфере государственного строительства и федерализма. В целях решения возложенных задач отделы: — организуют и контролируют деятельность прокуратур субъектов Федерации по надзору за соблюдением законодательными (представительными) и исполнительными органами власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления законодательства в сфере государственного строительства и федерализма, а по указанию Генерального прокурора РФ — в других сферах; — осуществляют надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти в соответствующем федеральном округе органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; — осуществляют надзор за соблюдением федеральными органами исполнительной власти в соответствующем федеральном округе, органами контроля, их должностными лицами прав и свобод человека и гражданина; — осуществляют надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти в соответствующем федеральном округе, ведущими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; — координируют деятельность по борьбе с преступностью федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих предварительное следствие, дознание и оперативно-розыскную деятельность; — участвуют в рассмотрении дел судами и арбитражными судами в соответствии с законодательством; — взаимодействуют с подразделениями Генеральной прокуратуры РФ в правотворческой деятельности <*>. ——————————— <*> См.: Кобзарев Ф. М. Указ. соч. С. 58.
Структуру Генеральной прокуратуры РФ составляют главные управления, управления и отделы (на правах управлений, в составе управлений). Их возглавляют старшие помощники Генерального прокурора РФ. В состав Генеральной прокуратуры РФ входят следующие самостоятельные структурные подразделения на правах главных управлений: Главная военная прокуратура (возглавляемая Главным военным прокурором — заместителем Генерального прокурора РФ); Главное следственное управление; Главное управление по надзору за процессуальной деятельностью органов прокуратуры, МВД России, ФСКН России, ФТС России и юстиции; Главное управление по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности и межнациональных отношениях на Северном Кавказе <*>. ——————————— <*> См.: Григорьев В. Н., Победкин А. В., Яшин В. Н. и др. Указ. соч. С. 108.
В структуре Генеральной прокуратуры РФ имеются следующие управления: — по надзору за соблюдением федерального законодательства — отделы по надзору за соблюдением федерального законодательства, прав и свобод граждан; по надзору за исполнением законов в экологической сфере, на транспорте и в оборонном комплексе; по надзору за исполнением налогового законодательства в сфере предпринимательства; — криминалистики — отделы криминалистического сопровождения предварительного следствия и по внедрению средств криминалистики в учебно-методической работе; — по расследованию особо важных уголовных дел — 1 — 4-е отделы; — по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности — отделы по надзору за процессуальной деятельностью органов безопасности и по надзору за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности; — по делам несовершеннолетних и молодежи; — по обеспечению участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами — отдел по поддержанию государственного обвинения, а также по 3 кассационных и надзорных отдела; — по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе — 2 зональных отдела, отделы по обеспечению участия прокуроров в арбитражном процессе и по обеспечению участия прокуроров в Верховном суде РФ; — по надзору за законностью исполнения уголовных наказаний — отделы по надзору за исполнением законов в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы; — по надзору за исполнением законов в следственных изоляторах; по надзору за законностью исполнения наказаний, не связанных с лишением свободы; — правового обеспечения — отделы по работе с законопроектами и систематизации законодательства; — международно-правовое договорно-правовой отдел, протокольная группа, 1-й и 2-й отделы экстрадиции, отделы по исполнению международных следственных поручений и переводов; — методического обеспечения — отделы методического обеспечения борьбы с преступностью и реализации полномочий в уголовном судопроизводстве; методического обеспечения прокурорского надзора за исполнением законов <*>. ——————————— <*> См.: Кожевников О. Л., Кравчук В. В. Указ. соч. С. 52.
В состав Генеральной прокуратуры РФ входят следующие вспомогательные подразделения: — управление по рассмотрению писем и приему граждан — отделы по рассмотрению писем и по приему граждан, алфавитная картотека; — управление кадров — отделы 1-й (отдел кадров центрального аппарата, 2-й (отдел штатов и обучения кадров), 3-й (отдел кадров территориальных органов прокуратуры), пенсионного обеспечения и служебных проверок; — организационное управление — секретариат Генерального прокурора РФ, отделы организационного обеспечения и контроля; статистики; делопроизводства; — приемная (на правах самостоятельного отдела); — секретариат; — управление делами; — управление информации и общественных связей (Центр информации и общественных связей) — отделы 1-й (информационный), 2-й (по связям со средствами массовой информации и общественностью, в него же структур но включен пресс-центр); — отдел реабилитации жертв политических репрессий (на правах управления); — 1-й отдел. Руководит прокурорской системой аппарат Генеральной прокуратуры РФ, подразделения которого в пределах своей компетенции осуществляют оперативное руководство и контроль за деятельностью прокуратур субъектов Федерации, а также иных нижестоящих органов прокуратуры. Управления возглавляют начальники, являющиеся одновременно старшими помощниками Генерального прокурора РФ. В этих подразделениях работают старшие прокуроры и прокуроры, старшие прокуроры-криминалисты и прокуроры-криминалисты, а также старшие следователи по особо важным делам, следователи по особо важным делам и их помощники. Штатную численность и структуру Генеральной прокуратуры РФ в пределах выделенной штатной численности и фонда оплаты труда устанавливает Генеральный прокурор РФ. Он же утверждает положения о структурных подразделениях. Положениями о главных управлениях, управлениях и отделах (на правах управлений) определяются задачи и функции этих подразделений, должностные и процессуальные полномочия начальников, заместителей начальников главных управлений, управлений и отделов, советников, помощников и помощников заместителей Генерального прокурора РФ по особым поручениям, старших прокуроров и прокуроров, старших прокуроров-криминалистов и прокуроров-криминалистов, старших следователей по особо важным делам и следователей по особо важным делам и их помощников, других работников. Прокуроры субъектов Федерации назначаются на должность Генеральным прокурором РФ по согласованию с органами власти субъектов Федерации, определенными их конституциями (уставами). В прокуратурах субъектов Федерации (второе звено) образуются коллегии, на которых обсуждаются проблемы прокурорского надзора, включая в себя исполнение ведомственных нормативных правовых актов Генерального прокурора РФ, подбора и расстановки кадров, отчеты прокуроров районов, начальников управлений и отделов прокуратуры субъекта. Прокуроры субъектов Федерации и приравненные к ним прокуроры могут иметь помощников по особым поручениям, статус которых соответствует статусу заместителей начальников управлений. В прокуратурах субъектов Федерации устанавливаются должности старших помощников и помощников прокуроров, старших прокуроров-криминалистов и прокуроров-криминалистов, а также следователей по особо важным делам, старших следователей и их помощников. Районные (городские) прокуратуры возглавляют соответствующие прокуроры, назначаемые на должность Генеральным прокурором РФ. В органах прокуратуры низового звена устанавливаются должности первого заместителя, заместителей, прокуроров, старших помощников и помощников прокуроров, старших прокуроров-криминалистов, прокуроров-криминалистов, а также старших следователей и следователей (в прокуратурах городов — следователей по особо важным делам) и их помощников. Решением Генерального прокурора РФ в прокуратурах этого звена могут быть образованы отделы. В структуре районных (городских) прокуратур существует канцелярия, работу которой организует заведующий канцелярией. Следует различать понятие и содержание функций прокуратуры как направление ее деятельности (внешние функции) и внутриорганизационных функций в органах прокуратуры. Последние представляют собой направления работы в органах прокуратуры, позволяющие обеспечить эффективное осуществление ими внешних функций прокуратуры.
