Виктор Лушников, заместитель начальника управления конституционных основ административного права секретариата Конституционного суда РФ.
Применительно к административному судопроизводству возможность исправления в порядке надзора судебных ошибок путем пересмотра вступивших в законную силу постановления по делу об административном правонарушении, решений по результатам рассмотрения жалоб, протестов предусмотрена статьей 30.11 КоАП РФ. КС РФ уже обращался к этой статье, указывая в своих решениях, что суд надзорной инстанции обязан известить лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, о факте принесения протеста прокурора, предоставить возможность ознакомиться с протестом и привести свои возражения на него (Определения от 12.04.2005 N 113-О, от 12.05.2005 N 145-О).
Теперь эту же позицию КС РФ распространил и на случаи, когда надзорную жалобу подает потерпевший (если только жалоба не возвращается заявителю), поскольку иное противоречило бы ст. 123 (ч. 3) Конституции РФ, согласно которой судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.
Данный вывод содержится в Определении КС РФ от 04.04.2006 N 113-О по жалобе гражданина В. А. Овчинникова. Однако новизна данного решения состоит главным образом не в этом. Жалоба В. А. Овчинникова, в деле которого судебные акты по делу об административном правонарушении были пересмотрены в порядке надзора не только далеко за пределами срока давности привлечения к административной ответственности, но и срока давности исполнения постановления по делу, стала поводом для того, чтобы суд впервые обратился к вопросу о пределах и основаниях проверки, к вопросу полномочий судей суда надзорной инстанции, сроков для обжалования (опротестования) вступившего в законную силу судебного акта и порядка рассмотрения жалобы (протеста).
Одним из основных отправных тезисов Определения было то, что поскольку речь идет о пересмотре судебных актов, постольку такой пересмотр должен осуществляться в надлежащей судебной процедуре. Пробелы КоАП РФ, который, по сути, не предусматривает никакой процедуры надзорной стадии процесса, дали повод Верховному Суду РФ сформулировать собственное видение решения этого вопроса.
В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» отмечается, что надзорное производство не предполагает проведения судебного заседания, следовательно, стороны не извещаются и слушание дела как таковое отсутствует; по результатам рассмотрения жалобы, если она удовлетворяется, выносится не решение, а постановление, а об отказе в удовлетворении жалобы сообщается письмом; по результатам рассмотрения протеста прокурора выносится постановление о его удовлетворении или отказе в удовлетворении, поскольку протест является процессуальным документом, предусмотренным КоАП РФ.
Такая конструкция вызывает серьезные сомнения в ее правомерности, т. к. надлежащая судебная процедура, на что указывал КС РФ, не может быть обеспечена, если судебный акт пересматривается без проведения судебного заседания.
Кроме того, КС РФ пришел к выводу, что исходя из предназначения надзорного производства проверка в порядке надзора судебных актов по делу об административном правонарушении не может быть осуществлена в тех же пределах, что и на предыдущих стадиях.
Суд надзорной инстанции может проверить только законность судебных актов, не вдаваясь при этом в вопросы факта, а потому на данной стадии процесса недопустимо применение по аналогии положений ст. 30.6 КоАП РФ, регламентирующей порядок рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении: согласно ч. 2 п. 8 законность и обоснованность вынесенного постановления проверяются на основании как имеющихся в деле, так и дополнительно представленных материалов. Проверка же дела в полном объеме безотносительно к доводам жалобы (ч. 3) на основании в том числе дополнительно представленных материалов придает такой процедуре (согласно ч. 3 ст. 30.9 применяется и при пересмотре решения, вынесенного по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении) характер апелляционной процедуры, которая в надзорной стадии применена быть не может.
Что касается пределов и оснований проверки, конкретных полномочий председателя соответствующего суда, сроков для обжалования (опротестования) вступившего в законную силу судебного акта и порядка рассмотрения жалобы (протеста) в суде надзорной инстанции, то в отсутствие в КоАП РФ адекватных процессуальных механизмов КС РФ предложил решать эти вопросы на основе процессуальной аналогии (допустимость применения по аналогии процессуальных норм в делах об административных правонарушениях ранее была подтверждена судом в Определениях от 13.01.2000 N 21-О и от 14.01.2000 N 4-О).
Логично было бы предположить, что аналогия могла быть проведена с нормами ГПК РФ, однако это невозможно было сделать по двум причинам. Во-первых, сам КоАП РФ не содержит никаких отсылок к ГПК РФ применительно к стадиям, касающимся пересмотра дел; во-вторых, сыграло свою роль и то, что и ГПК РФ не определяет порядок производства по делам об административных правонарушениях. Последнее обстоятельство подчеркивается и в п. 7 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20.01.2003 N 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации».
Поэтому наиболее адекватным решением в этой ситуации стала ссылка на гл. 36 АПК РФ, регламентирующую производство по пересмотру судебных актов арбитражных судов в порядке надзора. В пользу этого решения говорит тот факт, что ч. 4 ст. 30.11 КоАП РФ предусматривает возможность пересмотра в порядке надзора вступивших в законную силу судебных актов в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством, а также то, что АПК РФ в отличие от ГПК РФ содержит нормы, регулирующие производство по делам об административных правонарушениях (гл. 25).
Таким образом, впредь до законодательного урегулирования в КоАП РФ пределов и оснований проверки, полномочий судей суда надзорной инстанции, сроков для обжалования (опротестования) вступившего в законную силу судебного акта и порядка рассмотрения жалобы (протеста) в суде надзорной инстанции судам общей юрисдикции при разрешении соответствующих вопросов надлежит руководствоваться положениями главы 36 АПК РФ. В практическом плане это означает, что по общему правилу срок для подачи надзорной жалобы (протеста) должен составлять три месяца со дня вступления в законную силу последнего оспариваемого судебного акта, принятого по данному делу (ч. 3 ст. 292 АПК РФ). Что касается процедуры, то очевидно, что она не может быть буквально перенесена в систему судов общей юрисдикции, в связи с чем в Определении от 04.04.2006 N 113-О сделана оговорка: глава 36 АПК должна применяться с учетом особенностей разрешаемых вопросов и общих принципов судопроизводства.
Меры обеспечения в административных делах
Еще одна проблема, которая впервые попала в поле зрения КС РФ, — это возможность обжалования применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
Напомним, что к таким мерам относится, например, изъятие вещей и документов, задержание транспортного средства и запрещение его эксплуатации, арест товаров, транспортных средств и иных вещей (ч. 1 ст. 27.1 КоАП РФ). Эти меры часто применяются в ходе производства по делам об административном правонарушении, по которым проводится административное расследование (его срок, в частности по делам о нарушении таможенных правил, может составить до шести месяцев). КоАП РФ, устанавливая, что вред, причиненный незаконным применением мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, подлежит возмещению в порядке, предусмотренном гражданским законодательством (ч. 2 ст. 27.1), вместе с тем не предусматривает возможность обжалования применения этих мер в ходе производства административного расследования.
Рассматривая данную проблему, КС РФ в Определении от 18.04.2006 N 107-О по жалобе ООО «ЮТР» указал, что не исключается возможность рассмотрения по жалобам граждан и организаций вопроса о законности действий и решений органов и должностных лиц, связанных с применением в ходе административного расследования мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, в порядке, предусмотренном гражданским процессуальным и арбитражным процессуальным законодательством, и до рассмотрения вопроса о законности постановления по делу об административном правонарушении. Иное — при отсутствии в КоАП РФ соответствующих процессуальных механизмов — означало бы, что в ситуациях, при которых отсроченный судебный контроль не является эффективным средством защиты нарушенных прав, способным в достаточной степени обеспечить их восстановление, могут нарушаться положения ст. 46 (ч. 1 и 2) Конституции РФ.
Из этого следует вывод, что подобные жалобы должны рассматриваться судами общей юрисдикции и арбитражными судами по правилам, регламентирующим производство по делам об оспаривании решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц.
