(Головин В. В.) («Исполнительное право», 2006, N 4)
МЕХАНИЗМЫ ВНУТРЕННЕГО КОНТРОЛЯ В УПРАВЛЕНИИ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫМ ОРГАНОМ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ СУДЕБНЫХ ПРИСТАВОВ РОССИИ
В. В. ГОЛОВИН
Головин В. В., заместитель директора Федеральной службы судебных приставов — заместитель главного судебного пристава Российской Федерации, государственный советник юстиции II класса, заслуженный юрист России, кандидат юридических наук.
В настоящее время ни один процесс управления в сфере государственного управления не может продуктивно осуществляться без функций внутреннего контроля. Как справедливо отмечено известным американским автором Р. Дафтом при рассмотрении новой философии контроля в менеджменте, «пирамида переворачивается основанием вверх. Высший менеджмент уже не рассматривается как инстанция, имеющая исключительное право на определение правильных путей выполнения тех или иных рабочих задач. Все чаще контроль над выполнением конкретных задач осуществляют те, кто находится не дальше 15 метров от места событий» <1>. Этот концептуальный подход к философии организации внутреннего контроля актуален и для управления территориальным органом Федеральной службы судебных приставов России. К внутреннему контролю относятся виды и механизмы ведомственного контроля, осуществляемые руководством внутри территориального органа ФССП России. От того, каким образом организована и осуществляется система внутреннего контроля в территориальном органе, во многом зависит эффективность деятельности судебных приставов и уровень достигаемых коллективом показателей. ——————————— <1> См.: Ричард Л. Дафт менеджмент. СПб.: ПИТЕР, 2001. С. 598.
Следует отметить, что построение системы внутреннего контроля в сфере государственного управления до сих пор остается малоизученной проблемой. Отношение к внутреннему контролю со стороны научного государственного управления не носит позитивного характера. В отечественной научной литературе по административному праву и государственному управлению рассматриваются только виды внешнего государственного контроля, которые обеспечивают соблюдение режима законности в органах исполнительной власти <2>. По нашему мнению, это ограниченный подход, который не берет во внимание другие методы контроля: внутренние, неформальные, внутриличностные, перекрестные. Так, проф. Г. В. Атаманчук констатирует: «Внутренний контроль во многом ненадежен, ибо возложен на тех, кто сам принимает управленческие решения или участвует в их подготовке и исполнении. Здесь практически все зависит от психологической установки человека, обладающего соответствующими полномочиями. Тем не менее развитие правовой культуры государственных деятелей и государственных служащих, укрепление в целом состояния законности в государственном управлении способны положительно влиять и на внутренний контроль» <3>. ——————————— <2> См.: Бахрах Д. Н. Административное право: Учебник для вузов. С. 234 — 254; Административное право (общая и особенная части): Учебник / Под ред. д-ра юрид. наук, проф. А. П. Коренева. М., 1996; Административное право: Учебник для вузов / Под ред. д-ра юрид. наук проф. Л. Л. Попова М.: ЮРИСТЪ, 2002. С. 437 — 470; Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: Учебник для вузов. М.: Зерцало-ТЕИС, 1996. С. 609 — 632; Габричидзе Б. Н., Елисеев Б. П. Административное право: Учебник для вузов. М.: Изд. группа НОРМА-ИНФРА, 1996. С. 326 — 354. <3> См.: Атаманчук Г. В. Государственное управление. Организационно-функциональные вопросы: Учебное пособие. М., 2000. С. 170 (www. economica. ru).
Мы не можем согласиться с такой недооценкой значимости внутреннего контроля в сфере государственного управления. Принятие решения — это еще не конечная точка в данном процессе, анализ выполнения и корректировка являются такими же неотъемлемыми его частями. Руководитель государственного органа, наделенный властными полномочиями, наделен также и обязанностями в организации и осуществлении контроля вверенных ему подразделений и должностных лиц. Так, главный судебный пристав субъекта Федерации в соответствии со ст. 9 Федерального закона «О судебных приставах» «образует подразделения судебных приставов, координирует и контролирует их деятельность». Старший судебный пристав в соответствии со ст. 10 того же Закона «организует и контролирует работу возглавляемого им подразделения и несет предусмотренную законодательством Российской Федерации ответственность за выполнение задач, возложенных на судебных приставов». Таким образом, выполнение функций внутреннего контроля вменено руководителям территориального органа ФССП России законодательно. Гипертрофирование значимости методов и средств внешнего контроля в сфере государственного управления нарушает логику оценки эффективности деятельности руководителя. Если брать за основу только методы внешнего контроля, то роль руководителя в сфере государственного управления сводится к роли передаточного звена приказов и распоряжений вышестоящих инстанций на нижние уровни управления. Не отрицая важности этой функции, нельзя сводить к ней содержание государственного управления в целом, оно гораздо разнообразнее и шире. И еще важный аргумент: методы внутреннего контроля более оперативны и действенны, чем механизмы внешнего контроля. Например, главный судебный пристав в субъекте Федерации может гораздо быстрее разобраться с любой жалобой и отреагировать на нее, чем суд или прокуратура. Построение механизмов внутреннего контроля в сфере принудительного исполнения должно основываться на следующих системных принципах (рис. 1).
Правовое регулирование
Федеральные законы Механизм контроля «О судебных приставах», «Об исполнительном производстве» > Исполнительное > производство V Информация о ходе < Миссия, стратегические исполнения < цели ФССП <
V V
Нормы и сроки исполнения > Сравнить информацию решений об исполнении с > нормами
Ресурсное обеспечение (нормативы) V Нет
Определить, есть ли отклонения?
Да V Наложить взыскание на субъект Определить характер Продолжить и причины без изме — /\ отклонений нений, если коррекция не Определить характер V требуется взыскания Решить, нужны ли Нет /\ /\ /\ > корректирующие воздействия? Определить характер, меру и субъект ответственности Да Да /\ V
Решить, наступила ли Произвести коррек — ответственность? < тирующие действия по исполнению в соот — Нет ветствии с нормами
Рис. 1. Общая схема внутреннего контроля в исполнительном производстве
1. До разработки механизма контроля должны быть установлены нормы (стандарты), иначе критерии, по которым будет осуществляться контроль. Для многих стадий контроля исполнительного производства такие нормы заданы действующим законодательством. Например, регламентированы сроки и само время выполнения отдельной процедуры исполнительного производства. Кроме того, в качестве норм в системе оценки эффективности деятельности территориальных органов ФССП России в соответствии с Приказом Минюста России от 13 июня 2006 г. N 69 «О совершенствовании системы оценки эффективности деятельности территориальных органов Федеральной службы судебных приставов» используются среднероссийский результат и прогнозируемое значение показателя. 2. На практике существуют нормативные акты, в которых установление таких критериев достаточно затруднительно. Так, в организационной документации часто встречающаяся формулировка — «качественное (или добросовестное) исполнение служебных обязанностей». Такая формулировка не может считаться удовлетворительной, поскольку «качественность» и «добросовестность» — двусмысленная формулировка, ее трудно выразить количественно в конкретных измеримых показателях. 3. Должно вестись непрерывное наблюдение (мониторинг) за процессом исполнительного производства, чтобы получать фактические характеристики, описывающие ход процесса в заданных критериях. Здесь должен быть организован сбор и обработка информации о фактическом состоянии деятельности территориального органа и полученных результатах. 4. Фактические характеристики сравниваются с нормами (стандартами), выявляются расхождения, при наличии которых принимается решение о необходимости корректирующих действий. Производится анализ причин отклонений, от стандартов — плановых заданий, среднероссийских результатах, нормативов. Осуществляется прогнозирование последствий сложившейся ситуации. Предпринимаются соответствующие корректирующие действия, чтобы устранить выявленные нарушения. Эти действия могут варьироваться от незначительного замечания «на ходу» до серьезных вмешательств. 5. Важным компонентом механизма внутреннего контроля является то, что контроль осуществляется не за людьми, а за результатами их деятельности. Этот тонкий нюанс на практике часто играет значительную роль в достижении действенных результатов. Контроль исполнительного производства, как управленческий процесс, должен побуждать судебных приставов-исполнителей выполнять принудительные действия в рамках действующего законодательства и не допускать правонарушений. Вместе с тем контроль не должен оскорблять сотрудников, вызывать негативные эмоции и сопротивление. 6. Механизмы внутреннего контроля в ФССП России строятся сверху вниз, по разветвленной и «пронизывающей» вертикали, обеспечивающей прохождение, дифференциацию и конкретизацию управленческой информации, особенно директивной, начиная с принятой на самом верхнем уровне по всей иерархии управления до территориальных подразделений, доведение ее до исполнителя и подчинения его поведения соответствующим требованиям (законодательным нормам). Сформулированные принципы позволяют рассмотреть построение механизмов внутреннего контроля в ракурсах, отличных от механизмов внешнего контроля: — неразрывность системы планирования и организации контроля. Основой для построения системы внутреннего контроля является создание четкой, непрерывной и охватывающей все подразделения и индивидуально сотрудников службы системы планирования, которая создает нормы для организации и проведения контроля за исполнением планируемых мероприятий; — система контроля строится на многоступенчатой основе, одновременно выполняется на различных уровнях управления; механизмы и процедуры внутреннего контроля централизуются в аппарате территориального органа с объединением их в едином контуре управления в центральном аппарате; — контроль исполнения сочетается с организаторской работой по выполнению принятых решений. Руководитель обязан не только своевременно выявить отклонения в своем подразделении, но и оказать сотрудникам необходимую помощь: методическую, в обеспечении ресурсами, устранении внешних возмущающих воздействий; — акцент делается на развитии методов и процедур предупредительного, превентивного контроля с целью предотвращения противоправных действий всех участников исполнительного производства. В практике управления территориальным органом на уровне субъекта Федерации могут быть использованы следующие механизмы внутреннего контроля: комплексные, инспекторские и контрольные проверки, оперативные совещания, система контроля реализации арестованного имущества. Внутренние служебные проверки по форме идентичны внешним проверкам, они организуются и проводятся аппаратом главного судебного пристава. Внутренние служебные проверки отличаются от внешних тем, что они тесно увязаны с действующими планами, а также с ситуацией, в которой работает проверяемое подразделение. Оперативное совещание при главном судебном приставе субъекта Федерации является формой коллективного контроля и анализа деятельности аппарата и подразделений службы. Оперативное совещание регулярно проводится один раз в неделю, но может проводиться для решения неотложных вопросов по указанию главного судебного пристава. На оперативном совещании заслушиваются результаты проведенных проверок, коллегиально принимаются решения по устранению выявленных недостатков. Преимущество оперативного коллегиального рассмотрения выявленных отклонений — в гласности, открытости и прозрачности для всего коллектива состояния дел, а также причин недостатков, обнаруженных в работе. Несомненно, присутствующие и участвующие в обсуждении могут увидеть и собственные недостатки, но на примере других подразделений, и устранить их до того, как начали публично разбирать их самих. В аппарате территориального органа должны быть созданы отделы, осуществляющие контроль по отдельным направлениям: отдел организационно-аналитической работы, отдел организации и контроля исполнительных производств. Отдел организационно-аналитической работы проводит ситуационный анализ: обеспечивает сбор и обработку информации о деятельности службы, собирает и анализирует статистические данные от подразделений, органов исполнительной власти, средств массовой информации, статистические данные о состоянии исполнительного производства на территории региона; контролирует выполнение аппаратом территориального органа и структурными подразделениями приказов и указаний главного судебного пристава, решений оперативных совещаний, вопросов, взятых на контроль. Отдел по организации и контролю исполнительных производств непосредственно реализует функции контроля за исполнением судебных актов и актов других органов. В компетенции данного отдела — проведение комплексных и тематических проверок работы территориальных подразделений. По итогам проверки: анализирует результаты проверки; дает заключения, вносит главному судебному приставу предложения по устранению выявленных недостатков; вносит рекомендации по совершенствованию работы. Рассматривает жалобы, заявления, обращения граждан и юридических лиц по вопросам работы территориальных подразделений службы. Одним из примеров построения механизмов внутреннего контроля является система контроля реализации арестованного имущества в Управлении ФССП по Омской области, которая была разработана в 1998 г. Системная разработка управления реализацией ставилась как главная, приоритетная задача в тех условиях, поскольку это было самым слабым звеном в системе управления. В основу построения системы контроля реализации арестованного имущества было взято законодательно утвержденное положение, что за все действия, процедуры и результаты реализации арестованного имущества несут ответственность руководители службы и судебные приставы-исполнители, независимо от того, какая организация и каким образом осуществляет реализацию арестованного имущества. Второе основополагающее положение — организация и управление территориальным органом ФССП, в том числе и реализация арестованного имущества, — это не только право руководства, сколько обязанность, установленная действующим законодательством Российской Федерации. Была поставлена основная цель разработки системы контроля реализации — упорядочить деятельность по реализации арестованного имущества, а также нормировать и регламентировать взаимоотношения участников: судебных приставов-исполнителей, сторон исполнительного производства и внешних организаций — территориального подразделения РФФИ (в современных условиях) и аккредитованных организаций-продавцов. Усиление контроля реализации арестованного имущества предназначалось в первую очередь для анализа и контроля работы судебных приставов-исполнителей. В основу создания системы контроля реализации были положены следующие принципы: — централизация контроля процесса реализации территориальным органом ФССП как стороной, несущей полную ответственность за исполнение судебных актов и актов других органов, с объединением всех участвующих подразделений и организаций в едином контуре управления; — контроль реализации арестованного имущества должен быть процессуально увязан с исполнительным процессом до полного завершения исполнительного производства; — организация многоступенчатого контроля для реализации основных положений федеральных законов, соблюдение прав и законных интересов участников исполнительного производства; — акцент на организации предупреждающего контроля с целью сведения к минимуму случаев манипулирования имуществом, исключения неправовых решений вопросов о продаже; — перекрестный характер контроля, выполнение его на разных уровнях управления ФССП и РФФИ; — создание условий для повышения эффективности исполнения решений судов и иных органов: роста размера фактически взысканных сумм и снижения уровня затрат при осуществлении взысканий; — организация сбора, обработки и своевременного представления информации о ходе процесса реализации руководству ФССП. Обеспечение устойчивой обратной связи в управлении; — отражение в Интернете информации по реализации арестованного имущества для обеспечения полной прозрачности и открытости процесса. Как ядро системы контроля реализации был создан жесткий механизм, вертикально встроенный в аппарат территориального органа. Мониторинг реализации арестованного имущества осуществляется по процессуальным действиям, стадиям и этапам реализации, а также по участникам: территориальному отделению РФФИ и специализированным организациям. В системе действует несколько уровней контроля (рис. 2): главного судебного пристава субъекта Федерации, отдел контроля исполнительного производства, РФФИ, судебных приставов-исполнителей, сторон исполнительного производства, перекрестный контроль.
Контроль подразделений V судебных приставов по отклонениям (соблюдение Устранение < законодательных актов) < Главный отклонений < судебный пристав /\
РФФИ < > Контроль по торгующим < организациям (договорам) <
Выполнение регла — Контроль по разрывам, Отдел контроля мента процесса < предварительный контроль < исполнительного реализации производства /\ /\ /\
Стороны Контроль по спецификациям исполнительного < (группам и видам < производства имущества), процедурный контроль V
Завершение Контроль по искам, делам Судебные исполнения < исполнительного приставы — исполнительных < производства < исполнители документов
Рис. 2. Уровни и срезы контроля в механизме управления реализацией арестованного имущества
Судебные приставы-исполнители осуществляют контроль по исполнительным производствам, которые находятся в их непосредственном исполнении. Отдел контроля исполнительного производства контролирует выполнение договоров на продажу арестованного имущества по спецификациям (приложениям к договорам), по группам и видам имущества. Там же осуществляется процедурный контроль (проверяются соблюдение сроков и регламента выполнения этапов и процедур процесса реализации арестованного имущества). Главный судебный пристав контролирует выполнение договоров специализированными и торгующими организациями, весь процесс реализации по подразделениям, ведет контроль по отклонениям, т. е. по поступающим жалобам и заявлениям. РФФИ контролирует процесс продаж со своей стороны. Перекрестный контроль выполняется по сообщениям об отклонениях на всех уровнях контроля. Например, Главный судебный пристав может принять меры по сообщениям РФФИ, и РФФИ осуществляет управление по сообщениям из службы. Практически на всех стадиях процесса реализации арестованного имущества контроль осуществляют стороны исполнительного производства, которые заинтересованы в результатах. Таким образом, контроль реализации арестованного имущества ведется по нескольким срезам и на всех уровнях взаимодействия. Механизмы внутреннего контроля образуют ядро системы управления и обеспечивают основу для соблюдения режима законности в исполнительном производстве. Важным направлением развития форм и методов внутреннего контроля стала их интеграция в единую систему, которая характеризуется следующим. Во-первых, формы контроля ориентированы на получение запланированных результатов реального исполнения. Используются опережающие методы контроля, позволяющие не допустить нарушение сроков выполнения, вместо того чтобы пытаться исправить их неустранимые последствия. Во-вторых, переход от фрагментарного контроля разовыми процедурами к контролю как среде, в которой работает судебный пристав-исполнитель. Такой принципиально новый подход требует создания более совершенной информационной системы, своевременно предоставляющей нужную информацию нужным сотрудникам для принятия необходимых решений до того, как произошло правонарушение.
