(Дубовик О. Л.) («Экологическое право», 2010, N 6)
КОДИФИКАЦИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ФРГ <*>
О. Л. ДУБОВИК
——————————— <*> Dubovik O. L. Codification of environmental legislation in the FRG.
Дубовик О. Л., главный научный сотрудник ИГП РАН, доктор юридических наук, профессор.
Статья посвящена кодификации законодательства об охране окружающей среды ФРГ. Помимо структуры и содержания проекта Экологического кодекса интересен опыт организации работы независимой комиссии.
The article is devoted to codification of legislation on protection of environment in the FRG. Apart from the structure and contents of the draft Environmental Code the author draws attention to the experience of organization of work of independent commission.
Задача кодификации экологического законодательства приобретает ныне, в том числе в России, особую актуальность. Обострение экологического кризиса, усиление негативного воздействия на окружающую среду, рост масштабов природопользования, повреждение природы в ходе военных и национальных конфликтов и иные факторы, как известно, привели к интенсивному созданию огромного количества законодательных и иных правовых актов на уровне отдельных государств и мирового сообщества в целом. Фактически вторая половина XX в. и особенно завершающие двадцать лет отличаются глобальной экологизацией права. В результате реагирования общества, государств национальными и международными законодателями накоплен значительный опыт законотворчества в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности населения и территорий. Многие аспекты сохранения и улучшения окружающей среды, ее восстановления, рационального природопользования и сбережения природных ресурсов решены достаточно эффективно (по крайней мере на уровне правового регулирования), многие признаются неудовлетворительными. Но один из результатов очевиден — прирост массива эколого-правовых норм. Наличие большого объема норм и актов, противоречий между ними и одновременно пробелов правового регулирования дает веские основания специалистам считать, что задача кодификации в области охраны окружающей среды является более чем сложной. В России ныне идет активная работа по созданию проекта Экологического кодекса. В других странах также осуществляются кодификационные проекты: накоплен позитивный опыт такого рода — это три проекта Экологического кодекса ФРГ и уже действующие проекты Экологического кодекса Чехии, Швеции и Франции. Работа над проектом Экологического кодекса ФРГ продолжалась фактически на протяжении последнего десятилетия XX в. и первое десятилетие XXI в. и осуществлялась совместными усилиями ученых и практиков при постоянной поддержке Федерального министерства окружающей среды, охраны природы и радиационной безопасности Германии, других ведомств, а также ведущих университетов страны. Как уже отмечалось, существует не единственный проект германского Кодекса, а несколько <1>. Здесь рассмотрен документ, официально опубликованный в 1998 г. и послуживший началом законодательной процедуры, т. е. второй проект, и наиболее новый — третий проект представлен в 2008 г. ——————————— <1> Первый проект был представлен М. Клепфером и Г. Ярессом в начале 90-х годов XX в.
Второй проект Экологического кодекса, наиболее интересный, с нашей точки зрения, разрабатывался пять лет — с осени 1992 г. по лето 1997 г. — независимой комиссией специалистов, образованной в этих целях при Федеральном министерстве окружающей среды, охраны природы и радиационной безопасности. В основу работы были положены результаты деятельности так называемой Комиссии профессоров, опубликовавших ранее в виде проекта Общую часть (в 1990 г.) и Особенную часть (в 1994 г.) Экологического кодекса, многие положения которых были включены непосредственно или в преобразованном виде в проект независимой комиссии Министерства. В состав последней входили известнейшие профессора в области экологического права: Михаэль Клепфер (Michael Kloepfer) — Университет г. Франкфурта-на-Майне и Герд Винтер (Gerd Winter) — Бременский университет, судьи Федерального административного суда, имеющие большой опыт практического решения споров и теоретические работы в данной области, — Хорст Зендлер (Horst Sendler) и Гюнтер Гентч (Guenter Gaentzsch), адвокат Дитер Зельнер (Dieter Sellner), бывший референт (советник) по вопросам охраны окружающей среды г. Мюнхена Рудигер Швайкл (Rudiger Schweikl) и инженер Хуберт-Петер Йоханн (Hubert-Peter Johann), представлявший интересы большой индустрии. Помимо содержания проекта для российских специалистов интересна, по нашему мнению, сама по себе организация работы независимой комиссии. Во многом она сходна с тем, как готовятся проекты законодательных актов в нашей стране. Отдельные члены комиссии вместе со своими помощниками готовили предложения в письменной форме для последующего совместного обсуждения. Анализ каждого предложения осуществлялся сначала в рабочих группах, а затем на пленарных заседаниях. Для учета мнений и получения критических возражений по предлагаемым вариантам формулировок приглашались отдельные специалисты в той или иной конкретной области (либо на совещание рабочей группы, либо на пленарное заседание). В числе приглашенных были представители науки экологического права, судебной практики, а также промышленности, как сторонники, так и противники проекта. Как отмечают сами авторы Экологического кодекса, каждый его фрагмент рождался в жарких спорах, каждое положение обсуждалось многократно и принималось в окончательном виде только после достижения полного согласия членов комиссии. В итоге текст проекта занимает 425 страниц крупноформатного издания. При этом подготовка и опубликование проекта были осуществлены параллельно с написанием комментария к нему, в котором даны не только толкования отдельных норм, но и объяснения причин, почему данная норма в той или иной формулировке включена в проект Экологического кодекса. Текст комментария в целом занимает 1300 страниц. Отечественная законотворческая практика, как известно, ограничивается краткими пояснительными записками. Экологический кодекс ФРГ в данном варианте состоит из Общей и Особенной частей, объединяющих 775 параграфов. Общая часть разделена на восемь глав (с первой по восьмую), а Особенная — на девять (с девятой по семнадцатую). Главы, в свою очередь, делятся на разделы, а некоторые из разделов — дополнительно на подразделы. Нумерация глав, разделов и подразделов обозначается словами, а параграфов — цифрами. Как правило, первый раздел (или подраздел) каждой главы называется «Общие положения». Общая часть включает в себя главы, устанавливающие исходные положения, регулирующие планирование, цели, продукты, меры контроля и надзора, вопросы производственной охраны окружающей среды, экологической ответственности и иных экономических инструментов, экологической информации и международно-правовой охраны окружающей среды. Особенная часть регламентирует охрану природы, ландшафтов и лесов; земель; вод; атмосферного воздуха; сферу атомной энергетики и обеспечения радиационной безопасности; генную инженерию и иные биотехнологии; опасные вещества и отходы. Такая структура вытекает из сформировавшихся в Германии подходов к понятию экологического законодательства и концепции германского права окружающей среды. В отличие от принятых в Российской Федерации структур учебных планов, учебников по экологическому праву, традиционно курсы экологического права в ФРГ построены таким образом: Общая часть (функции, задачи, принципы, законодательное регулирование и инструменты правовой охраны окружающей среды), затем выделяется как нечто отдельное, но имеющее общее значение, право планирования, и далее идет пообъектное изложение следующих разделов: охрана природы, включая охрану ландшафтов, биотопов, видов животных, затем — охрана вод, земли, воздуха, атомное право и радиационная безопасность, право генной инженерии, химических веществ, отходов. Таким образом, в немецком экологическом праве выделены в качестве самостоятельных разделов правовые аспекты обращения с химическими веществами, с отходами, правовое регулирование генной инженерии, атомной энергии. В целях сопоставления с новейшим проектом приведем для начала наименования отдельных глав (или разделов) проекта 1998 г. Так, глава первая Общей части состоит из 24 параграфов, первый раздел ее включает всего два параграфа — цели Кодекса и определение понятий; второй раздел регулирует основы охраны окружающей среды (§ 3 — 10). Третий раздел посвящен вопросам законодательного и нормативного регулирования (§ 11 — 24). В первом и втором подразделах отражены вопросы административных предписаний (§ 25 — 30); в третьем подразделе регулируются технические нормы (§ 31 — 33); в четвертом содержатся определения целей и договоров как публично-правовых, так и частных и проч. (§ 34 — 40). Четвертый раздел рассматривает участие союзов (всего два параграфа — 41 и 42), пятый — правовую охрану (§ 43 — 49); шестой — экологические обязанности публичного управления (§ 50 — 52). Седьмой раздел, «Организация и компетенция», состоит из двух подразделов: о ведомственной организации и компетенции (§ 53 — 58) и о консультативных комиссиях (§ 59 — 63). Наконец, восьмой раздел, завершающий первую главу, — это административные проступки (§ 64 — 66). Безусловный интерес представляет структура глав Экологического кодекса, регулирующих охрану вод, атмосферного воздуха и др. Тем не менее, на мой взгляд, важнее ознакомить отечественного читателя с непривычными (или пока недостаточно развитыми в российском праве) разделами. В первую очередь это относится к регулированию оборота (круговорота, движения) продуктов. Надо сказать, что этой проблеме уделяется в последнее время особо пристальное внимание: издаются все новые нормативные акты на уровне как ФРГ, так и ЕС, проводятся научные и научно-практические конференции, издаются многочисленные публикации. Данной проблеме посвящена глава 4 Общей части. Раздел первый — общие положения, второй — обязанности производителя. Он состоит из шести параграфов, регулирующих развитие и производство, анализ воздействия продуктов на окружающую среду, порядок их введения в оборот и использования, возврата и уничтожения, а также запреты, ограничения и самоконтроль (§ 118 — 123). Третий раздел, «Экосертификация», состоит из одного параграфа, который так и называется, четвертый — об административных правонарушениях — тоже включает один параграф. Глава пятая о контроле и надзоре построена несколько иначе, чем принято в российских законодательных актах. Здесь в первом разделе выделено два подраздела, регламентирующие деятельность, требующую и не требующую разрешения, а в третьем подразделе устанавливаются общие предписания, касающиеся компенсаций и концепции санации. Во втором разделе речь идет о собственно контроле, в том числе ведомственном, самоконтроле, его задачах и основах, проверке безопасности и, что очень важно, выделен § 148 — «Стоимость контроля». В разделе третьем — административные проступки. Особый интерес представляет глава седьмая — «Экологическая информация». Она состоит из четырех разделов: «Государственная экологическая информация», «Доступ к информации», «Соблюдение тайны» и «Комиссии по доступу к информации». В ней регулируются вопросы: государственных экологических исследований (§ 207), наблюдения за состоянием окружающей среды (§ 208), федеральной системы экологической информации (§ 209), обработки и предоставления данных (§ 210), экологической статистики (§ 211), эколого-экономической отчетности (§ 212), осведомления общественности о состоянии окружающей среды (§ 213) и некоторые другие. Второй раздел устанавливает параметры доступа к информации, процедуры исключения из этого права и его ограничения, а также правила ведения регистра, кадастра, учета. Раздел завершается § 223 — «Цена (стоимость)». Наконец, третий раздел посвящен соблюдению тайны. Здесь выделены отдельные параграфы о данных, связанных с личностью; о производственной и коммерческой тайне; о мерах против третьих лиц. Четвертый раздел содержит один параграф (§ 227), устанавливающий статус комиссии по доступу к информации и регулирующий ее деятельность. В этой главе, в отличие от подавляющего большинства других, нет отдельного подраздела или параграфа об административной ответственности. Коротко охарактеризуем — на отдельных примерах — структуру и содержание главы девятой Особенной части. Так, в разделе третьем, «Охрана биотопов и специальная охрана рыбных запасов», первый подраздел, «Биотопы», состоит из § 269 — охрана особых биотопов и § 270 — меры, осуществляемые регионами Федерации, т. е. землями. Второй подраздел посвящен специальной рыбоохране, третий — охране областей европейского значения. В разделе четвертом этой же главы говорится об охране диких животных и растений, а в разделе пятом — об охране лесов (он включает четыре подраздела). Глава об охране вод, как уже отмечалось, велика по объему, состоит из 11 разделов и включает § 355 — 418. Она построена иначе, чем Водный кодекс РФ, и это понятно, так как ее предписания сориентированы в большей степени на охрану вод, чем на пользование ими. Здесь есть, конечно, раздел о разрешениях на водопользование (второй), отдельные разделы (третий и четвертый) регулируют охрану поверхностных и подземных вод; подробно регулируется охрана вод от загрязнения, включая строительство и использование очистных сооружений, платежи, возмещение вреда, учет, порядок его ведения (так называемая Wasserbuch — водная книга), ответственность за административные проступки. Завершается этот раздел § 418 о предписаниях для законодательства земель. Глава пятнадцатая Особенной части, «Генная инженерия и прочие биотехнологии», состоит из шести разделов, включая общие положения о генной инженерии, генно-инженерных работах в закрытых системах, выпуске на свободу генно-инженерно-модифицированных организмов, введении в оборот продуктов, полученных с помощью методов генной инженерии, регулировании прочих биотехнологий (здесь § 581 — «Биотехнологические измененные организмы» и § 582 — «Улучшение окружающей среды с помощью биотехники», а также раздел с общими предписаниями, регламентирующий меры безопасности персонала и ответственность). Глава шестнадцатая об опасных веществах состоит из четырнадцати разделов, охватывая § 586 — 725. В ее содержание входят общие предписания, нормы, регулирующие заявление о веществах, их упаковку, маркировку, подготовку к использованию, охрану персонала, лабораторную практику, процедуры и организацию. В разделе восьмом, например, регулируется оборот средств защиты растений, включая общие предписания, производство, введение в оборот, использование, оборудование для защиты растений, средства стимулирования роста растений и т. п. В разделе девятом, «Биоциды», устанавливаются общие положения, порядок производства биоцидов, их ввод и использование (в том числе о применении оборудования для введения биоцидов в окружающую среду), а также общие предписания, вместе с § 684 — «Стоимость, совместная работа, отчетность». Раздел десятый (§ 685 — 692) — «Моющие и чистящие средства», а раздел двенадцатый — «Обращение с опасными веществами». Интересно выстроен тринадцатый раздел об административной ответственности (§ 717 — 722). Семнадцатая глава, регулирующая обращение с отходами, состоит из восьми разделов (§ 726 — 775). Ряд положений и способов их формулирования сходны с нормами Федерального закона «Об обращении с отходами производства и потребления», но многие существенно отличаются, в первую очередь в сторону детализации предписаний. После учета замечаний, высказанных различными организациями, органами, специалистами, проект Экологического кодекса был представлен в парламент. Но вопрос о его принятии натолкнулся на серьезное препятствие: по Основному Закону ФРГ экологическое законодательство в тот период находилось в основном в ведении земель, а не Федерации. Поэтому обсуждалось несколько путей выхода из создавшегося положения, а именно несколько вариантов, например принятие этого проекта как примерного, модельного для земель; принятие землями своих экологических кодексов; изменение компетенции было очень трудно представить. Однако ситуация была коренным образом изменена в связи с развитием европейского регулирования. Как пишет Г. Люббе-Вольф, «идея экологического кодекса возродилась в контексте проведенной недавно реформы законодательной компетенции (так называемой реформы федерализма)». В коалиционном договоре большой коалиции христианских демократов и социал-демократов, которая с октября 2005 г. управляет Германией, предусмотрено, что раздробленное немецкое экологическое право будет упрощено и кодифицировано в форме ЭК ФРГ. Вместо различных эколого-правовых разрешительных процедур, которые пока осуществляются в соответствии с разными законами, в рамках ЭК ФРГ будет урегулирована интегрированная процедура разрешения проектов. Новейший проект существенно отличается от предыдущего. Он состоит из пяти книг (частей), включающих главы, объединяющие разделы. Первая книга посвящена наиболее важным, сквозным институтам, нормам и правилам экологического права. В первой главе выделено шесть разделов: общие предписания для всех частей Экологического кодекса; стратегическая экологическая экспертиза; экологическая защита на производстве, послабления для предприятий, на которых осуществляется аудит; избежание и санация экологического вреда; правовые средства по вопросам охраны окружающей среды; установление права и правового регулирования. Глава 2 регулирует комплексное получение разрешения и состоит из восьми разделов, регламентирующих: общие предписания; разрешение; пленарное разрешение; экологическую экспертизу; производство; меры вмешательства; проверку; текущие проверки. Глава 3 объединяет заключительные положения первой книги. Вторая книга посвящена водному хозяйству. Здесь также имеются: раздел 1 «Общие положения и классификация вод»; раздел 2 «Оценка поверхностных вод»; раздел 3 «Оценка прибрежных вод»; раздел 4 «Оценка подземных вод». В части 3 «Особые положения о водах» говорится о следующем: раздел 1 «Общественное обеспечение водой, особо охраняемые воды, охрана целебных источников»; раздел 2 «Устранение сточных вод»; раздел 3 «Обращение с водозагрязняющими веществами»; раздел 4 «Защита от паводков»; раздел 5 «Экономическое планирование и документация»; раздел 6 «Ответственность за изменение воды»; раздел 7 «Допустимые и разрешительные меры». Далее следуют: часть 4 «Возмещение, мировое соглашение»; часть 5 «Водный надзор»; часть 6 «Административные штрафы и переходные положения». Книга 3 Экологического кодекса построена следующим образом: раздел 1 «Общие предписания»; раздел 2 «Планирование ландшафта»; раздел 3 «Общая защита природы и ландшафтов»; раздел 4 «Защита определенных частей природы и ландшафтов»; раздел 5 «Защита диких видов растений и животных, их ареалов обитания и биотопов»; раздел 6 «Защита морской среды»; раздел 7 «Отдых на природе»; раздел 8 «Взаимодействие признанных обществ по защите природы»; раздел 9 «Имущественное обязательство, освобождение»; раздел 10 «Административные и уголовные предписания»; раздел 11 «Переходные положения». Книга 4 Экологического кодекса «Неионизированное излучение» содержит первоначальные предписания по защите от излучения. В деталях: глава 1 «Общие предписания»; глава 2 «Защита от вредоносного изменения окружающей среды неионизированным излучением»; глава 3 «Защита от вредного воздействия неионизированного излучения при воздействии на людей»; глава 4 «Защита от вредных воздействий от неионизированного излучения при применении в медицине»; глава 5 «Общие предписания»; глава 6 «Заключительные положения». Книга 5 Экологического кодекса копирует практически без изменений закон о выхлопных газах и эмиссиях. В частности: глава 1 «Общие предписания»; глава 2 «Разрешение и контроль эмиссий»; глава 3 «Правомочие и распределение»; глава 4 «Управомоченные действия»; глава 5 «Санкции»; глава 6 «Общие предписания».
