СИСТЕМА ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА АВСТРИИ В ЕВРОПЕЙСКОМ КОНТЕКСТЕ — ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ ЗА ПОСЛЕДНИЕ 10 ЛЕТ <*>, <1>
Э. ВАГНЕР
——————————— <*> Vagner E. System of ecological law of Austria in the european context — fundamental tendencies for the recent 10 years. <1> Настоящая статья является печатной версией доклада, сделанного автором 24 июня 2009 г. в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Вагнер Э., профессор Института экологического права Университета И. Кеплера (Линц, Австрия).
Перевод: Ахмеджанова И. М., кандидата физико-математических наук и Шуплецовой Ю. И., кандидата юридических наук.
В статье дается обзор австрийского и европейского экологического права. Автором рассмотрены основные современные тенденции и проблемы развития экологического законодательства Австрии и Европейского союза с 2000 по 2010 г.
The article provides an overview of the Austrian and European environmental law. Author considers main contemporary trends and problems in the environmental legislation development in Austria and European Union in the period from 2000 to 2010 year.
Key words: environmental law, environmental legislation, Austria, European Union, legal protection of the environment.
I. Система экологического права Австрии
1. Понятие экологического права, региональные и местные экологические проблемы. Экологическое право определяется как совокупность норм, регулирующих обеспечение, сохранение и восстановление благоприятного для жизни человека состояния окружающей среды <2>. ——————————— <2> См.: Kloepfer, Umweltrecht, 3. Auflage (2004) § 1 Rz 17; Heselhaus in Hansmann/Sellner, Grundzuge des Umweltrechts, 3. Auflage (2007), 16 f.
Область регулирования охватывает при этом все природные среды, в том числе воздух, воды, почвы, а также их взаимодействие и воздействие человека на них. Проблемы, связанные с окружающей средой, следует рассматривать, с одной стороны, в глобальной, с другой стороны, в локальной плоскостях. К локальным проблемам относятся, например, загрязнение воздуха (CO и NO ), 2 x выхлопные автомобильные газы, угрозы естественным биологическим видам со стороны генно-модифицированных организмов, мелкодисперсная пыль, загрязнение воды, в особенности вследствие земледелия, шума, природных катастроф и мероприятий по защите почв. С точки зрения глобальных экологических проблем австрийская наука экологического права обращает свое внимание в основном на защиту климата <3> и биоразнообразия. Так как Австрия относится к внутриконтинентальным государствам, вопросы, связанные с загрязнением Мирового океана или уменьшением площади амазонских джунглей, экологическим правом Австрии практически не регулируются. ——————————— <3> См.: BMLFUW (Hrsg), Anpassung der Klimastrategie Osterreichs zur Erreichung des Kyoto-Ziels, 2008 — 2013 (2007).
2. Основы эколого-правового регулирования: командно-административный подход против инструментов рыночной экономики. Для достижения целей в области охраны окружающей среды доступны различные инструменты. С одной стороны, возможен контроль за поведением человека с помощью правовых средств (или командно-административный подход), о котором пойдет речь сразу, с другой стороны, существует возможность контроля за так называемыми рыночными инструментами, о котором будет сказано далее <4>. Последнее предполагает включение природных ресурсов и экологически значимой деятельности в рыночные отношения. ——————————— <4> См.: Kloepfer, Umweltrecht, 210.
В рамках командно-административного подхода можно говорить об административном праве и правовом обеспечении безопасности, а также о правовом планировании. Административное право и правовое обеспечение безопасности состоят в основном из юридических запретов, разрешений, ограничений и дозволений (например, эксплуатация экологически опасного объекта допускается только по специальному разрешению при условии соблюдения выданных предписаний). В структуре норм, регулирующих правовое планирование или установление стандартов качества, можно выделить цели, а также сроки, в рамках которых данные цели должны быть достигнуты. Например, одной из целей территориального планирования является предупреждение стихийных бедствий. Новый стандарт ЕС «Директива по качеству воздуха», который вступил в силу 6 ноября 2010 г. (EG-Luftqualitats-RL) <5> и заменил ранее действовавшую Рамочную директиву 96/62 (Luftqualitatsrahmen-RL 96/62) <6> вместе с четырьмя дополнительными протоколами (Tochter-RL) <7>, содержит ограничение для выброса вредных для здоровья твердых частиц (PM10) — 50 мг/куб. м в сутки (он не должен быть превышен более чем в 35 раз в год). Для PM2,5 (так называемых ультрадисперсных частиц) с 2010 г. переходный целевой показатель установлен в 25 мг/куб. м, который с 2015 г. станет обязательным с предельным значением 20 мг/куб. м. ——————————— <5> RL 2008/50/EG des EP und des Rates v. 21.05.2008 uber Luftqualitat und saubere Luft fur Europa, ABl 2008 L 152/1. <6> RL 96/62 des Rates uber die Beurteilung und Kontrolle der Luftqualitat v 27.09.1996, ABl 1996 L 196, 55. <7> RL 1999/30 des Rates v 22.04.1999 uber Grenzwerte fur Schwefeldioxid, Stickdioxid, Stickstoffoxide, Partikel und Blei in der Luft, ABl 1999 L 163, 41; RL 2000/69 uber Grenzwerte fur Benzol und Kohlenmonoxid in der Luft, ABl 2000 L 313, 12; RL 2003/3 uber den Ozongehalt in der Luft, ABl 2002 L 67, 14; RL 2004/107 uber Arsen, Kadmium, Nickel und polyzyklische aromatische Kohlenwasserstoffe in der Luft, ABl 2005 L 23, 3.
Аналогичные подходы также предусматриваются Директивой по окружающему шуму (RL — Umgebungslarm) в рамках предлагаемого ею плана действий по борьбе с шумом <8>. ——————————— <8> RL 2002/49 des EP und des Rates v 25.06.2008 uber die Bewertung und Bekampfung von Umgebungslarm, ABl 2002 L 189/12.
Недостатком командно-административного подхода, с одной стороны, является опасность появления большого количества нормативных актов, а с другой — возможность только точечной борьбы с угрозами, не предусматривающей превентивного подхода. Наконец, как правило, бремя доказывания в отношении фактических обстоятельств дела лежит на публичной власти. Если государственные органы не могут с достаточной долей вероятности доказать существование риска, то данная деятельность должна быть разрешена. Таким образом, остаточные технологические риски с еще неизвестными последствиями для людей и окружающей среды (например, генная инженерия, электромагнитное излучение) социализированы <9>, т. е. переложены на общество. Законодатель, конечно, может в любое время в административном порядке переложить бремя доказывания. ——————————— <9> См.: Wagner E., Kommentar Gentechnikgesetz § 1 ff Einl Rz 5; E. Wagner, Nachbarschutz bei Mobilfunkanlagen, RdU 1998, 121 ff (128).
В дополнение к командно-административным методам используются рыночные (экономические) инструменты управления <10>. Одним из основных принципов рыночных инструментов является интернализация внешних экологических издержек. Это означает, что природопользование должно быть платным, что будет побуждать к экономному использованию природных ресурсов. Пока природопользование является бесплатным, издержки, связанные с загрязнением окружающей среды, экстернализированы. Это создает конкуренцию (между производителями) за счет окружающей среды. Принцип интернализации экологических издержек направлен против этого, таким образом, что природные ресурсы, являющиеся по своей природе ограниченными, подчиняются рыночным механизмам. ——————————— <10> Rehbinder in Hansmann/Sellner, Grundzuge des Umweltrechts, 206.
Самым известным рыночным инструментом является торговля квотами на выбросы парниковых газов в порядке, предусмотренном Киотским протоколом. Существует общее мнение, что рыночные инструменты не могут заменить собой командно-административные методы. Они могут действовать только в качестве дополнения, так как с их помощью никогда не может быть достигнута защита от конкретных угроз, и напротив, каждый предприниматель, который имеет разрешение на «загрязнение окружающей среды», может оказаться непосильным экологическим бременем для своих соседей. В дополнение к рыночным инструментам в качестве экономических рычагов управления применяются также методы поощрения и стимулирования. Они включают в себя в основном налоговые льготы для тех компаний, которые ведут правильную экологическую политику, а также стимулирование инвестиций в защиту окружающей среды. Такие налоговые экологически мотивированные стимулы в настоящее время в области бизнеса, а также в области транспорта слабо выражены. В заключение следует сказать, что рыночные инструменты экологического права в дополнение к командно-административным методам имеют значительный потенциал развития: на уровне ЕС существуют экологические системы сертификации в виде так называемых «эко-менеджмента» и «эко-аудита» («eco-management and audit scheme», сокращенно — EMAS) <11>. Этот вопрос будет обсуждаться далее. ——————————— <11> V 761/2001 des EP und des Rates v 19.03.2001 uber die freiwillige Beteiligung von Organisationen an einem Gemeinschaftssystem fur das Umweltmanagement, ABl 2001, L 114, 1; derzeit im Revisionsstadium: KOM 2008/402 endg.
3. Система австрийского права окружающей среды. а) Многослойность права окружающей среды. Право окружающей среды Австрии как члена ЕС (присоединилась в 1995 г.) является многослойным. Начиная с 1995 г. право окружающей среды ЕС существенно влияет на австрийское право <12>. Но это не одностороннее доминирование права окружающей среды ЕС, а взаимное влияние. ——————————— <12> См.: Kerschner, Erhaltung der Umweltstandards, in: Hummer/Obwexer, 10 Jahre EU-Mitgliedschaft Usterreichs, 439.
Правовая система ЕС состоит из конституционного права (так называемого первичного (основного) права) и вторичного права (принятого во исполнение первичного права). Праву ЕС следует национальное право, которое, в свою очередь, состоит из отдельных слоев. Кодификация экологического права не осуществлена. б) Право ЕС. аа) Первичное (конституционное) право ЕС. ЕС имеет право издавать предписания, которые имеют непосредственное действие в странах — членах ЕС. Но ЕС также может издавать директивы, которые затем воплощаются в конкретных правовых актах стран — членов ЕС. Если правовой акт был принят на основании главы об окружающей среде Конституции ЕС (глава XIX, ст. 174 — 176, EGV <13>, в настоящее время в соответствии с Договором о функционировании Европейского союза, глава XX, ст. 190 — 193, AEU <14>), он может предусматривать, что страны — члены ЕС могут сохранять действующие или вводить более строгие природоохранные меры («выбирают вверх» («opting-up»)). Эта возможность имеет большое значение, так как страны, идущие впереди в области охраны окружающей среды, не должны ограничиваться процессом выработки общих стандартов. Под действие главы об окружающей среде подпадают, например, сфера борьбы с загрязнением воздуха, системы управления производством (для крупных промышленных предприятий), охрана природы (животных и растений и среды их обитания), экологическая ответственность, экологическая информация и экологическая сертификация. ——————————— <13> Договор о создании ЕС. — Прим. перевод. <14> С принятием Лиссабонского соглашения (Соглашение о функционировании Европейского союза, kurz: AEU) были перенумерованы все положения договора EGV, при этом глава «Окружающая среда» в основном осталась неизменной.
Во многих смежных с охраной окружающей среды областях ставится цель гармонизации права для создания равных конкурентных условий (ст. 95 EGV, ст. 114 AEU: различные экологические стандарты в отдельных государствах — членах ЕС рассматриваются как непродуктивные в связи с целью создания общего рынка). Поэтому решение таких вопросов должно опираться в большой степени не на нормы главы об окружающей среде, а на нормы о правовой гармонизации стран общего рынка (глава 3: сближение законодательства). В данной сфере государства — члены ЕС могут отклоняться от согласованных норм ЕС только в определенных случаях (например, генная инженерия, Директива ЕС о затратах на реализацию инфраструктуры). Таким образом, отличающиеся от общих правил правила государств — членов ЕС могут быть оправданы требованиями охраны окружающей среды, внедрение которых должно быть основано только на новых научных данных. ЕС через конституционное право, как в рамках законодательства, так и в рамках экологической политики ЕС, в целом связано с указанными ниже, очень важными принципами охраны окружающей среды <15>. Косвенно государства — члены ЕС связаны этими принципами, когда они руководствуются непосредственно применимыми правовыми актами ЕС (например, предписаниями), или косвенно используют нормы права ЕС, реализуя их в национальном законодательстве. В том числе речь идет о следующих общих принципах охраны окружающей среды, которые включены в национальное законодательство. ——————————— <15> См.: Принципы европейского экологического права в книге: Calliess, EG-Umweltrechtin Hansmann/Sellner (Hrsg), Gundzbge des Umweltrechts 3, (51) 80 ff.
Принцип устойчивого развития (ст. 6 EGV, ст. 11 AEU)
Концепция устойчивого развития, как она понимается сегодня, берет свое начало в 1987 г. (Доклад г-жи Г. Х. Брундтланд, в котором отмечается, что «устойчивым является развитие, которое удовлетворяет потребности настоящего, не ставя под угрозу способность будущих поколений удовлетворять их собственные потребности»). Устойчивое развитие базируется на трех основах: экологической, экономической и социальной. Концепция устойчивого развития после ее внесения в Договор о создании ЕС стала юридическим термином <16>. ——————————— <16> См.: Wagner, Europaischer Umweltschutz im Lichte des Amsterdamer Vertrags, RdU 2000, 43 ff.
Принцип профилактики и/или предупреждения
Принцип профилактики или предупреждения <17> означает, что следует избегать экологического ущерба с самого начала. Ключевым здесь является слово «предупреждение», которое включает в себя предотвращение опасностей и рисков, в том числе будущих. Предупреждение включает в себя не только фактически доказанные конкретные опасности, но и потенциальные риски, например, при внедрении новых технологий. Если тип и степень опасности неизвестны, тогда речь идет об избежании значительных остаточных рисков. В так называемых остаточных рисках должен осуществляться постоянный контроль (внутренний и внешний) с широкими полномочиями вмешательства (например, устанавливающих дополнительные условия для эксплуатации, вплоть до закрытия предприятия) <18>. ——————————— <17> Например, Epiney, Umweltrecht in der europaischen Union (2005) 101 ff.; Rehbinder, in: Hansmann/Sellner, Grundzuge des Umweltrechts, 137 ff.; Kloepfer, Umweltrecht, 173. <18> См.: Wagner in Kerschner/Lang/Satzinger/Wagner, Gentechnikgesetz, § 48 Rz 1.
Принцип прямой ответственности
Принцип прямой ответственности <19> состоит в том, что тот, кто согласно причинно-следственной связи является виновным, тот и отвечает за последствия загрязнения окружающей среды. Осуществлению принципа «Загрязнитель платит» служит Директива 35/2004 ЕС (Umwelthaftungs-RL), работа над которой длилась более чем 10 лет и которая стала вехой в европейском праве окружающей среды. Ниже об этом будет рассказано более подробно. ——————————— <19> См.: Kloepfer, Umweltrecht, 189; Epiney, Umweltrecht in der europaischen Union (2005), 106 ff.
Принцип начала
Принцип начала <20> гласит, что загрязнение, если это возможно, должно быть устранено в момент его начала. Это относится и ко времени, и к пространству (например, самодостаточность (замкнутый цикл) процесса утилизации отходов; участки, о загрязнении которых известно, следует санировать как можно раньше). ——————————— <20> См.: Epiney, Umweltrecht in der europaischen Union (2005), 105 ff.
Принцип высокого уровня защиты <21>
——————————— <21> См.: Epiney, Umweltrecht in der europaischen Union (2005), 98 ff.
Необходимо стремиться к высокому уровню защиты, однако не требуется, чтобы был реализован наивысший уровень защиты. В соответствии с преобладающей точкой зрения эти принципы являются обязательными и обоснованными (justiziabel). Вторичное право ЕС (EG-Sekundarrecht) должно им следовать <22>. ——————————— <22> См.: Wagner, Europaischer Umweltschutz im Lichte des Amsterdamer Vertrags, RdU 2000, 43(47 f).
в) Национальное законодательство. аа) Конституционный закон Австрии: государственные цели охраны окружающей среды. Защита окружающей среды в Австрии в соответствии с Федеральным конституционным законом является «всеобъемлющей» и имеет конституционный статус. В законодательстве провозглашается следующее: § 1. (1) Республика Австрия (федерация, земли и местные органы) признает свою ответственность по всеобъемлющей защите окружающей среды; (2) Всеобъемлющая защита окружающей среды — это сохранение природной среды как основы жизнедеятельности от негативного воздействия. Всеобъемлющая защита окружающей среды, в частности, заключается в проведении мероприятий по обеспечению чистоты воздуха, воды и почвы, а также в защите от шумового воздействия. Эта государственная задача экологического права рассматривается федеральным правительством, землями и органами местного самоуправления как всеобъемлющий мандат для действий <23>. Существует также такой принцип интерпретации законов, как «In dubio pro natura», т. е. «Все сомнения в пользу природы». В соответствии с преобладающей точкой зрения признание Австрией своей ответственности по всеобъемлющей защите окружающей среды включает в себя и принципы, изложенные в основном (первичном) законе ЕС. Структурные принципы, однако, выражены в конкретных экологических законах в различной степени. ——————————— <23> См.: Kerschner (Hrsg), Staatsziel Umweltschutz (1996), 4 ff.
бб) Соотношение между федеральным законодательством и законодательством земель. Конституционное право разграничивает обязанности федерального правительства и правительств земель в области защиты окружающей среды. Право окружающей среды является в этом случае сферой совместного ведения. Это означает, что законодательство и правоприменительные акты издаются как федеральным правительством, так и правительствами земель. В качестве примера природоохранного законодательства на уровне федерального законодательства можно привести: промышленное (ремесленное) законодательство, водное законодательство, законодательство об отходах, законодательство о контроле за воздействием на окружающую среду, законодательство о дорожном движении. В качестве примера природоохранного законодательства на уровне законодательства земель можно привести: строительное законодательство, законодательство об охране природы, законодательство о сельском хозяйстве и массовом содержании животных (например, птицефабрики). В результате для выполнения вышеупомянутой Директивы ЕС по экологической ответственности было принято 10 законов: Федеральный закон об экологической ответственности, который регулирует ущерб, наносимый водам и почвам, и девять законов <24>, регулирующих ущерб, наносимый биологическому разнообразию. ——————————— <24> Австрия состоит из девяти федеральных земель.
В прошлом были неоднократные попытки единообразной кодификации экологического права в Австрии. Целью этих усилий было объединение всех экологических норм и стандартов в единый нормативный акт. Однако в Австрии эти усилия не привели к положительному результату, как, впрочем, и в соседней Германии <25>. ——————————— <25> См.: Kloepfer, Umweltrecht, § 1 Rz 40. Также очередная попытка объединить основы экологического права в единый Экологический кодекс была предпринята в Германии в 2008 г. Эта попытка тоже оказалась неудачной.
вв) Система экологического контроля в Австрии. Контроль за соблюдением различных экологических норм в Австрии, с одной стороны, происходит в рамках деятельности исполнительной власти (внешний контроль со стороны исполнительного органа власти). В отношении крупных промышленных предприятий государство может самостоятельно, если изменится современный уровень техники, вмешиваться в условия лицензионного соглашения (разрешения) и выносить предписания об исполнении в процессе деятельности требований, соответствующих новому уровню современной техники. В других случаях, т. е. при эксплуатации меньших объектов, государство может вмешиваться в условия лицензионного соглашения (разрешения) только в случае, если будет установлено, что условия лицензионного соглашения (разрешения) не обеспечивают для охраняемых объектов достаточной защиты. Существует также обязанность самоконтроля, т. е. руководство предприятия должно самостоятельно осуществлять внутренний контроль. Так, например, предприниматель, который участвует в системе торговли квотами, должен иметь надежную систему для измерения выбросов CO . 2 При нарушении установленных законодательством правил выдается предписание для устранения выявленных нарушений. Если это невозможно, может быть выдано предписание о закрытии предприятия. Наряду с этим также могут налагаться административные штрафы. Вполне возможно, что совершенное экологическое правонарушение требует применения уголовной ответственности. Уголовная ответственность за экологические правонарушения по своей сути вытекает из административных правоотношений. Как правило, в уголовном порядке наказываются только те действия, которые нарушают административные предписания и распоряжения. Это обеспечивает определенные правовые гарантии. гг) Национальное частное право. В случаях, когда юридически значимые экологические вопросы возникают не между правонарушителем и государством, а в отношениях между частными лицами (например, владелец завода и лицо, проживающее рядом), применяется гражданское право. Подход для защиты от экологического ущерба может быть двояким: с одной стороны, защита, вытекающая из прав личности (например, защита от угрозы здоровью), с другой — защита частной собственности. Оба права, право личности (жизнь, здоровье и телесная неприкосновенность) и право на имущество, с одной стороны, защищены в случае ущемления требованием о возмещении ущерба. Цель возмещения ущерба в данном случае не реституция, а контролирующее воздействие в смысле профилактики. В случае если вредное воздействие на здоровье или имущество находится в стадии угрозы или существует возможность продолжения уже начавшегося воздействия, есть другая возможность защиты — профилактическое предписание. В качестве принципа принято, что предотвращение нарушений имеет приоритет над устранением и ликвидацией последствий <26>. ——————————— <26> Wagner, Gesetzliche Unterlassungsanspruche im Zivilrecht, 77 ff.
Рассмотрим теперь подробнее правовые механизмы защиты указанных законных интересов. § 16 ABGB <27> содержит в качестве базовой нормы так называемые (гражданские) права личности <28>. В отношении различных угроз для жизни и здоровья вследствие вредной для окружающей среды деятельности это означает, что независимо от того, имеется разрешение на проведение деятельности или нет, угроза жизни и здоровью людей недопустима. Право на возмещение ущерба существует только тогда, когда лицо, наносящее ущерб, действует объективно небрежно и субъективно его можно упрекнуть (т. е. в его действиях имеется вина). В этих условиях существует возможность выдвижения претензий к государству, если оно выдало разрешение (дозволение), хотя вред здоровью людей можно было предвидеть. ——————————— <27> Здесь и далее: Allgemeine burgerliche Gesetzbuch (ABGB) — Гражданский кодекс Австрии. — Прим. пер. <28> § 16 ABGB: «Каждый человек по рождению имеет очевидные для разума права, благодаря чему рассматривается как личность».
Что касается превентивных действий, то при наличии угрозы для здоровья от канцерогенных веществ в воздухе или ионизирующего излучения может быть подан судебный иск на неисполнение требований законодательства <29>, даже если имеется разрешение на осуществление такой деятельности <30>. ——————————— <29> Stabentheiner Zivilrechtliche Unterlassungsanspruche zur Abwehr gesundheitsgefahrdender Umwelteinwirkungen, OJZ 1992, 78. Также см.: так называемое дело Келлера (Kohlerei-Fall), RdU 2000/13, 31 с комментариями Кершнер. В этом деле Верховный суд признал, что, как правило, если существует опасность для здоровья, принцип терпимости не применяется. <30> См.: Wagner, Gesetzliche Unterlassungsanspruche im Zivilrecht (2006).
Как в части реституции, так и в части профилактики на практике возникают проблемы, так как, в особенности при нанесении вреда здоровью, трудно доказать причинно-следственную связь между экологически опасной деятельностью и наступившими последствиями. В современном праве, регулирующем гражданско-правовую ответственность за экологические правонарушения, отсутствуют какие-либо облегченные процедуры доказывания в отношении причинности. Как правило, в случае предъявления требования о возмещении ущерба скорее необходимо, чтобы пострадавший доказал причинно-следственную связь неправомерных действий и ущерба, который произошел с «вероятностью, граничащей с уверенностью». Особенно трудным является доказывание причинно-следственных связей при нанесении вреда здоровью вследствие экологически вредных действий, потому что это часто связано с недостаточной научной изученностью рисков для здоровья. В этом контексте встает вопрос о состоянии науки и медицины. Неясные причинно-следственные связи (например, воздействие на здоровье электромагнитных полей или транспорта) обременяют пострадавшего. Есть только несколько единичных предположений о причинно-следственной связи, например в Законе о генной технологии. В ведущихся в настоящее время дискуссиях о реформировании деликтного права выдвигаются предложения о необходимости облегчения доказывания причинно-следственных связей. Защита от ухудшения состояния окружающей среды может осуществляться, как уже было сказано, исходя из права собственности. Почвы и грунтовые воды находятся в Австрии в частной собственности. Принадлежность биологических объектов (растений и животных, микроорганизмов в почве) к частной собственности находится в стадии обсуждения. Постольку поскольку они в целом необходимы для нормального функционирования почвы и грунтовых вод, они относятся, на мой взгляд, в любом случае к области права собственности. Загрязнение окружающей среды обременяет недвижимость, как правило, в форме так называемых выбросов (например, пыль от движения, запах от птицефабрик, электромагнитное излучение мобильных телефонных систем, пыльца трансгенных растений, дым от процессов сжигания и т. д.). В этой связи нормы соседского права (§ 364, абз. 2, ABGB) <31> образуют основные компоненты всего гражданского права окружающей среды. Каждый владелец собственности может воспротивиться влиянию от сточных вод, дыма, газа, тепла, запаха, шума, вибрации и т. п., поскольку они являются несвойственными данной местности и существенными. Допускаются только незначительные или свойственные для данной местности выбросы. Собственники недвижимости, пострадавшие от незаконных выбросов, могут подать судебный иск о неисполнении требований закона. Если повреждение земель в результате выбросов уже произошло, при определенных обстоятельствах возможна наряду с иском о неисполнении подача в рамках судопроизводства Верховного суда Австрии <32> в соответствии с законом о соседской ответственности претензии об угрозе загрязнения. При этом имеется в виду претензия, подготовленная по аналогии с широко распространенной претензией о возмещении ущерба, не предполагающей вины причинителя вреда. ——————————— <31> Понятие соседства в ABGB очень широкое: соседом признается каждый, кто может потенциально подвергнуться воздействию. <32> Верховный суд применяет нормы об ответственности в соответствии с аналогией закона — § 364 «a» ABGB (RdU 1999, 108 с комментарием Кершнер) или аналогией права (общей аналогией) (например, B RdU 1999, 111 с комментарием Оберхаммер).
Если загрязнение происходит от деятельности разрешенных органами власти объектов, то имеется ряд особенностей правового регулирования. Выбросы от разрешенных органами власти объектов не могут быть запрещены даже в тех случаях, если они являются существенными и несвойственными данной местности. Данное положение дает привилегированный статус промышленности, которая неизбежно связана с выбросами. Соседи обязаны терпеть такие выбросы, но они получают за это компенсацию (так называемое право на компенсацию в соответствии с § 364 «a» ABGB). Этот принцип, однако, предусматривает существенные ограничения для защиты прав, предусмотренных Европейской конвенцией по правам человека (ст. 6 EMRK). Терпимость является обязательной только в тех случаях, когда пострадавшие соседи являлись одной из сторон в публично-правовом процессе выдачи разрешения. Конечно, следует понимать, что § 364, абз. 2, и § 364 «a» ABGB касаются только юридических отношений, касающихся права собственности. Права по защите частной жизни ими не затрагиваются <33>. ——————————— <33> См.: Kerschner, Nachbarrecht im Spannungsfeld, JBI 1994, 784.
В некоторых законах (Закон о воде, Закон о лесах, Закон о минеральных полезных ископаемых, Закон об ответственности за ущерб, связанный с атомными технологиями, Закон о генной инженерии <34>, Закон о воздушном транспорте <35>) установлены собственные стандарты ответственности за угрозу, которые включают ответственность, не зависящую от вины, и имеют более высокую юридическую силу по сравнению с общим законом о соседской угрозе. ——————————— <34> По вопросам применения генной инженерии в сельском хозяйстве см.: Кершнер, RdU 2005, 112 ff. <35> См.: ZVR 1993/109.
дд) Национальное уголовное право. Центральные положения австрийского экологического уголовного права содержатся в § 180 — 183 «b» StGB <36>. § 180 StGB <37> устанавливает наказание за «преднамеренный ущерб окружающей среде» в виде штрафа или тюремного заключения сроком до 3 или в тяжелых случаях до 5 лет. § 1 81 StGB запрещает нанесение «ущерба окружающей среде по небрежности», устанавливая наказание в виде штрафа или тюремного заключения сроком до одного года. ——————————— <36> См.: Vergleiche N. Raschauer/Wessely, Grundzuge des Umweltstrafrechts in Handbuch Umweltrecht (2006) 92. <37> Здесь и далее: Strafgesetzbuch (StGB) — Уголовный кодекс Австрии. — Прим. пер.
В качестве примера уголовного наказания в соответствии с § 181 StGB может быть приведен следующий случай: фермер по невнимательности допустил переполнение навозной ямы, навоз попал в пруд для разведения рыбы, где на расстоянии нескольких километров погибло от 200 до 250 форелей <38>. ——————————— <38> См.: RdU 1998/135.
Поскольку преступные намерения в смысле § 180 StGB Уголовного кодекса крайне трудно доказать, фактические обстоятельства дела устанавливаются в порядке, предусмотренном § 181 StGB. Например, с 2006 г. «серьезное воздействие шумом» (§ 181 «a» StGB) уголовно наказывается штрафом или тюремным заключением сроком до 6 месяцев. В качестве других правонарушений, подпадающих под действие уголовного законодательства, следует назвать: — умышленное (§ 181 «b» StGB) <39> или неосторожное (§ 181 «c» StGB) <40> экологически опасное обращение или утилизация отходов; ——————————— <39> Штраф или лишение свободы от 2 до 3 лет (при крупном размере ущерба). <40> Штраф или лишение свободы до 6 месяцев.
— умышленная (§ 181 «d» StGB) <41> или грубо неосторожная экологически опасная эксплуатация установок (§ 181 E, п. 1, StGB) <42>; ——————————— <41> Штраф или лишение свободы от 2 до 3 лет (при крупном размере ущерба). <42> Штраф или лишение свободы до 6 месяцев.
— другие угрозы животным и растениям, способствующие возникновению и распространению эпидемий и болезней (§ 182 StGB). В целом нарушения, подпадающие под уголовную ответственность, по своей сути вытекают из административных правоотношений. Подлежат наказанию только действия, которые нарушают закон (правовое предписание) или административные предписания. Это обеспечивает правовую надежность, но имеет тот недостаток, что при наличии пробелов и неопределенностей в области административного права экологическое уголовное право становится неприменимым <43>. Например, незаконные решения, таким образом, исключают наказание согласно § 180 StGB. Ошибка в законодательстве, соответствующая руководящим предписаниям, снимает вину с преступника, только если он не нарушил обязанность по информированию и не может быть обвинен в иной халатности. ——————————— <43> См.: Bertel/Schwaighofer, Osterreichisches Strafrecht, BT II § 180 Rz 3.
II. Основные тенденции в развитии экологического законодательства за последние 10 — 15 лет
1. Изменение климата / сокращение выбросов CO2. а) Введение системы торговли сертификатами на уровне ЕС для достижения целевых показателей сокращения выбросов, предусмотренных Киотским протоколом. Киотский протокол впервые ввел обязательные целевые показатели сокращения выбросов парниковых газов для развитых индустриальных стран. Европейский союз взял на себя обязательство сократить выбросы парниковых газов в период 2008 — 2012 гг. на 8% по сравнению с 1990 г. Обязательства Австрии по сокращению выбросов в рамках Европейского «колпака» составляют 13%. Самые высокие обязательства по сокращению взяли на себя Люксембург (28%), Германия и Дания (по 21%). В Австрии и на уровне ЕС с 2005 г. согласно Директиве RL 2003/87/EG <44> начата торговля выбросами CO (так называемая торговля квотами на выбросы «green-hausegas 2 emission-trading»). Начиная с 2006 г. эта торговля была расширена путем введения проектно-ориентированных инструментов Киотского протокола («Joint Implementation» und «Clean Development Mechanismen») <45>. При этом целью являлся обмен чистыми технологиями как между развитыми, так и между развивающимися странами. В систему сертификации в целом включено около 10 700 установок, измеренные выбросы которых примерно на 9% выше, чем указано в выданных сертификатах <46>, таким образом, должно достигаться целевое сокращение выбросов. ——————————— <44> См.: ABl 2003 L 275, 32. <45> См.: RL 2004/101/EG, ABl 2004 L 338, 18. <46> См.: Entscheidung 630/2009: Bericht der Kommisison an das EP und den Rat — Fortschritte bei der Umsetzung der Ziele von Kyoto, KOM 2009/630.
Совет Европы в 2007 г. принял твердое обязательство по сокращению выбросов парниковых газов к 2020 г. по сравнению с 1990 г. не менее чем на 20% или 30%, если другие развитые индустриальные страны и экономически более развитые страны из числа развивающихся возьмут на себя обязательство сопоставимых сокращений выбросов. К 2050 г. глобальные выбросы парниковых газов должны сократиться по сравнению с 1990 г. на 50% и антропогенное повышение температуры атмосферы Земли будет стабилизировано на уровне двухпроцентного превышения доиндустриального уровня. Это требует дальнейших усилий в предстоящее десятилетие. Программа изменения климата, принятая в декабре 2008 г., включает восемь концептуальных политических пунктов: (1) Оптимизация ЕС-системы торговли квотами на выбросы. Для достижения задачи по сокращению выбросов парниковых газов с 2013 г. на 20% по сравнению с 1990 г. ЕС принял новую Директиву RL 2009/29 <47> с целью улучшения и расширения совместной системы торговли квотами на выброс парниковых газов. После этого в секторах, подпадающих под систему торговли квотами, выбросы должны быть уменьшены на 21% по сравнению с 2005 г. Торговля квотами на выбросы сама должна отныне основываться на принципе аукциона CO квот, в то время как бесплатное распределение квот 2 предусматривается только в течение определенного переходного периода. ——————————— <47> См.: RL 2009/29/EG des EP und des Rates v 23.04.2009 zur Anderung der RL 2003/87/EG, ABl 2009 L 140, 63.
(2) В секторах, не охваченных торговлей квотами на выбросы, должно произойти сокращение выбросов примерно на 10% по сравнению с 2005 г. <48>. На эти отрасли в настоящее время приходится около 60% от общеевропейских выбросов CO . 2 ——————————— <48> См.: E 406/2009/EG uber die Anstrengungen der MS zur Reduktion ihrer Treibhausgasemissionen mit Blick auf die Erfullung der Verpflichtung der Gemeinschaft zur Reduktion der Treibhausgasemissionen bis 2020.
(3) Дальнейшее содействие использованию возобновляемых источников энергии (более подробно см. п. «б»). (4) В качестве нового инструмента на уровне ЕС с помощью Директивы RL 2009/31/EC по геологическому хранению CO созданы нормативные принципы для 2 улавливания и хранения углерода. (5) В Регламенте EG-Verordnung 443/2009 для частных легковых автомобилей и коммерческих легковых автомобилей предусматривается снижение выбросов CO . При этом должно быть достигнуто сокращение выбросов CO от 2 2 новых автомобилей в 2015 г. до среднего значения 130 г/км. 6) Директива 2009/30 относится к качеству топлива и предусматривает, что производители обязаны сократить выбросы парниковых газов на протяжении всей цепочки производства топлива к 2020 г. на 6%. (7) Директива 2008/101 касается выбросов CO воздушным транспортом, 2 путем его включения в ЕС-систему торговли эмиссионными квотами. (8) Директива 2009/33 касается выбросов CO в дорожно-транспортной 2 системе, путем поощрения производства экологически чистых и энергоэффективных транспортных средств. б) Использование возобновляемых источников для производства электроэнергии. Энергетический сектор играет важную роль в рамках мероприятий, предусмотренных стратегией по климату. Это относится как к производству энергии, так и к ее использованию, а также повышению энергоэффективности. Уже в начале предыдущего десятилетия в центре усилий было продвижение способов производства электроэнергии из возобновляемых источников энергии. Директива EG-RL 2001/77 задает ориентировочные значения для доли возобновляемых источников энергии (гидроэнергетика, энергия ветра, солнца, биомассы, биогаза и т. д.) для производства электроэнергии на внутреннем (общем) рынке электроэнергии. В Австрии планируется достижение эталонного значения, составляющего от 70% (январь 1997 г.) до 78% к 2010 г. Для ЕС в целом эталонное значение составляет около 20% (доля возобновляемых источников энергии в общем объеме производства электроэнергии). Для достижения этих целей должны быть созданы системы стимулирования (поощрения) производства и гарантии покупки электроэнергии, производимой из возобновляемых источников энергии. На этих принципах основан Австрийский закон об экологической электроэнергетике. ЕС принял в настоящее время новую Директиву RL (2009/28 <49>) в целях содействия использованию энергии из возобновляемых источников. Директива не ограничивается исключительно поощрением использования возобновляемых источников энергии в производстве электроэнергии, а устанавливает в качестве общей цели, что 20% от общей доли энергии к 2020 г. должно производиться из возобновляемых источников (это относится и к транспортному сектору). Государства-члены должны выработать к 2020 г. соответствующие общие национальные стандарты: в Австрии возобновляемые источники энергии будут к 2020 г. производить 34% от общей потребляемой энергии. Государства-члены должны принять национальные планы действий по использованию возобновляемых источников энергии. Во всех государствах — членах ЕС к 2020 г. должен быть установлен обязательный минимальный показатель 10% для доли биотоплива в потребляемом бензине и дизельном топливе. ——————————— <49> См.: ABl 2009 L 140, 16.
в) Сокращение спроса на энергию. Директива ЕС об эксплуатации сооружений <50> направлена на повышение энергоэффективности зданий, особенно с точки зрения отопления помещений. В рамках стратегии по борьбе с глобальным экономическим кризисом вводятся меры по оживлению конъюнктуры, которые также способствуют защите окружающей среды, например стимулирование ремонта теплозащитных систем зданий. ——————————— <50> См.: RL 2002/91 des EP vom 16.12.2002 uber die Gesamtenergieeffizienz von Gebauden, Abl 2003 L 1, 65.
2. Защита от выбросов. Воздух. Долгое время при применении мер публично-правовой защиты для охраны здоровья соседей и защиты окружающей среды от чрезмерного вреда выбросов существовало одно только «промышленное» право (gewerbliche Betriebsanlagenrecht). Защита от выбросов в настоящее время представлена также законодательством ЕС о качестве воздуха (Luftguterecht der EU <51>). ——————————— <51> См.: Wagner, Europarechtliche Vorgaben — Trends — Drittschutz in Wagner/Kerschner, Immissionsschutzgesetz — Luft (2008) 39 ff.
Директива ЕС — Luftgute-RL содержит ограничения для выбросов вредных для здоровья частиц PM10 (мелкие частицы) величиной 50 мг/куб. м в сутки (норматив может быть превышен в год не более чем в 35 раз). Для РМ2,5 (так называемых ультрадисперсных частиц) с 2010 г. установлен целевой показатель в размере 25 мг/куб. м в сутки, который будет иметь с 2015 г. обязательное значение 20 мг/куб. м. Если указанные значения превышаются, то должны проводиться мероприятия, предусмотренные так называемыми планами действий. Такие мероприятия могут касаться как транспорта, например, устанавливать максимальную скорость 100 км/ч на автобанах, так и промышленных предприятий, например, запретить сжигание мусора на открытом воздухе <52>. ——————————— <52> См.: Schulev-Steindl, Mbgliche (wirksame) Matnahmen nach dem Immissionsschutzgeestez-Luft, in: Wagner/Kerschner, IG-L (2008), 75 ff.
3. Защита от выбросов. Шум. Шум относится к видам загрязнения окружающей среды, непосредственно воздействующим на человека. Последние статистические исследования в 2007 г. показали, что около 39% австрийцев чувствуют себя обеспокоенными уровнем шума в своих домах. Шум от дорожного движения на сегодняшний день является наиболее часто упоминаемым источником шума. На европейском уровне важным шагом в направлении единообразной борьбы с шумом <53> стало принятие Директивы о шуме в окружающей среде <54>. Для реализации европейских норм в национальном законодательстве наряду с федеральным законом о защите от шума окружающей среды были приняты многочисленные законы земель. ——————————— <53> См.: Kerschner, Verkehrsimmissionen (2007), 35 ff. <54> См.: RL 2002/49/EG v 25.06.2002 uber die Bewertung und Bekampfung von Umgebungslarm.
С целью устранения шумовых выбросов предписывается создание стратегических карт шума в городских районах, на основных маршрутах транспорта (железнодорожный, автомобильный), в промышленных районах и районах аэропортов. После этого составляются планы действий. При разработке планов действий прежде всего рассматриваются районы с высоким уровнем шума. Пороговые значения для планирования действий составляют: 60 <55> /50 <56> дБ на улицах, 70/60 дБ на железнодорожных магистралях, 65/55 дБ в аэропортах, 55/50 дБ для промышленных установок. ——————————— <55> Индекс шума День-Вечер-Ночь. <56> Индекс шума Ночь.
4. Программа «Natura 2000». Правовые основы защиты среды обитания животных и растений в рамках Европейского союза закреплены в Директиве о птицах 79/409 и Директиве Фауна-Флора-Существование 92/43 (Vogelschutzrichtlinie 79/409 и Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie 92/43 (сокращенно: FFH-RL)). Основная цель заключается в создании общеевропейской сети охраняемых территорий «Natura 2000». Она включает территории, на которые распространяется действие Директивы FFH-RL и Директивы о птицах. Это так называемые европейские охраняемые территории, создание которых должно быть документально удостоверено государствами — членами ЕС. Сеть европейских охраняемых территорий должна обеспечить долговременную сохранность естественной среды обитания животных и растений в Европе. Для всех охраняемых территорий программы «Natura 2000» государства — члены ЕС должны представить планы сохранения биоразнообразия и проводить экологический мониторинг в установленных рамках. Реализация в этих районах проектов, которые негативно влияют на состояние вида или среды его обитания, разрешается только после проведения оценки воздействия на состояние окружающей среды. В Австрии так называемые европейские охраняемые территории занимают около 12% федеральных земель. 5. Эколого-правовая сертификация. EMAS (Eco-Management and Audit Scheme) является существующей с 1993 г. добровольной системой экологического менеджмента в рамках Европейского союза. Аббревиатура расшифровывается как «система экологического менеджмента и аудита». Правовую основу для регулирования составляют EMAS-Verordung <57> (EMAS-предписание) и австрийский национальный Закон о регулировании природопользования (Umweltmanagementgesetz, UMG). Система EMAS открыта для участия на добровольной основе всех организаций частного и государственного сектора. EMAS-сертифицированные компании обязуются соответствовать всем экологическим нормам и постоянно совершенствовать корпоративную экологическую деятельность. В настоящее время в ЕС имеется около 6000 организаций, зарегистрированных EMAS. Но EMAS еще не реализовала свой потенциал полностью. Существует 35 000 районов и организаций, которые присоединились к конкурирующей всемирной системе ISO 14001:2004. Для расширения участия в системе EMAS в настоящее время идет внедрение на европейском уровне ее новой версии (EMAS III) <58>. Здесь, как и раньше, предусмотрено, что государства-члены могут предоставлять участвующим компаниям привилегии в получении государственных заказов. Такие подходы к регулированию применены в австрийском Законе о регулировании природопользования для организаций, участвующих в системе EMAS. Например, это ускоренная процедура рассмотрения изменений (уведомительные процедуры вместо процедур получения разрешений) или предусмотрено уголовно-правовое снисхождение в тех случаях, когда в ходе сертификации обнаруживается, что предприниматель не выполнил к положенному времени экологических требований, предусмотренных в разрешениях. ——————————— <57> Verordnung (EG) Nr. 761/2001. <58> См.: Vorschlag vom Juli 2008 (KOM 2008/154).
6. Экологическая ответственность <59>. ——————————— <59> См.: Wagner, Der sachliche, zeitliche und personelle Anwendungsbereich und die Rechtsfolgen der EG-Umwelthaftung in Kerschner (Hrsg), Die neue EG-Umwelthaftung und ihre nationale Umsetzung (2005), 43 ff.
а) Цель Директивы. Директива ЕС (EG-Umwelthaftungs-RL 2004/35) об экологической ответственности предназначена для оказания помощи во внедрении принципа ответственности «Загрязнитель платит». Экологический ущерб и расчет соответствующего экономического ущерба были до настоящего времени очень важны для предпринимателей, поскольку это вело к нарушению законных интересов других частных лиц (имущественный ущерб соседям). Ущерб окружающей среде, находящийся выше личных интересов (например, ущерб биоразнообразию) и расходы, связанные с повреждением природных объектов (так называемый чисто экологический ущерб) были до настоящего времени, на уровне тенденции, экстернализированы и поэтому, как правило, при расчете бизнес-рисков имели относительно небольшое значение. Теперь же Директива предписывает внедрение мер профилактики в случае угрозы нанесения ущерба окружающей среде и необходимость восстановления нарушенного состояния, если это уже произошло. С принятием Директивы EG-Umwelthaftungs-RL австрийское экологическое право претерпело существенные изменения. Прежде всего это касается случаев нанесения значительного ущерба биоразнообразию (в районах действия программы «Nature 2000» и национальных заповедников), существенного ущерба водной среде и ущерба почве, когда это связано с угрозами здоровью. Субъектами этой публично-правовой ответственности являются предприниматели, т. е. лица, непосредственно производящие опасные виды деятельности, а также материнские концерны. К таким экологически опасным видам деятельности относятся: эксплуатация крупных промышленных объектов, эксплуатация объектов по переработке отходов, вмешательство в водоемы, производство и использование опасных веществ, использование генетически модифицированных организмов для лабораторных экспериментов или тестирования в открытом поле, сбыт генетически модифицированных организмов. Использование генетически модифицированных семян не подпадает под действие Директивы. Австрия проводит здесь более строгую политику, и те, кто осуществляет подобную деятельность (например, фермеры), подлежат аресту. К опасным веществам относятся пестициды, так что фермеры в этом отношении также подпадают под действие системы экологической ответственности. Система европейской экологической ответственности, которая применяется с 2007 г. во всех государствах — членах ЕС, в целом не завязана только на нарушении административных предписаний и распоряжений. Это также применимо, если предприниматель соблюдал все относящиеся к нему нормативные правила, решения и требования. Этим достигаются одинаковые условия конкуренции: фирмы в других государствах — членах ЕС не могут уклониться от ответственности, указывая на свои собственные, более низкие национальные нормативы, относящиеся к защите окружающей среды. В некоторых исключительных случаях применяется принцип общего бремени: если загрязнитель недоступен, недееспособен или находится в процедуре банкротства, государство несет расходы по профилактике и восстановительным работам. Предприниматель обязан возместить стоимость понесенных затрат. Государства — члены ЕС могут освободить предпринимателя от возмещения затрат по осуществленному восстановлению окружающей среды, если он соблюдал все публично-правовые предписания. Австрия эту возможность не использует. Претензии отдельных лиц, основанные на нормах частного права (например, праве соседей), не охватываются Директивой ЕС об экологической ответственности (EG-Umwelthaftungsrichtlinie). Это означает, что в случае повреждения почвы, находящейся в частной собственности, или водоема, также находящегося в частной собственности, применяются конкурирующие частноправовые законы. Относительно биологических видов (насекомые, звери и т. д.) считается, что они не могут рассматриваться как частная собственность. Поэтому в случае вымирания таких объектов применяются публично-правовые предписания. Только для этой категории ущерба Директива ЕС об экологической ответственности (EG-Umwelthaftungsrichtlinie) наряду с уже изложенной ответственностью за угрозу со стороны экологически опасных установок устанавливает также ответственность за вину <60>. ——————————— <60> Независимо от опасности деятельности для окружающей среды каждый несет ответственность за умышленное или неосторожное причинение вреда охраняемым видам или окружающей среде в целом.
б) Правовые последствия экологической ответственности. В зависимости от экологического ущерба (конкретной угрозы причинения ущерба или уже произошедшего ущерба) предприниматель должен провести профилактические или восстановительные мероприятия. От этого следует отличать, как уже упоминалось, обязательства по возмещению затрат, вытекающих из расходов на выполнение профилактических и восстановительных мероприятий со стороны властей, которые в конечном счете должен нести загрязнитель. Объем работ по восстановлению определяется в сотрудничестве между властями и предпринимателями. Следует проводить различие между мерами по восстановлению экоцентрических охраняемых объектов, экологических ценностей и биологического разнообразия (Директива Фауна-Флора-Существование 92/43 iSd FFH-RL, Директива о птицах 79/409 Vogelschutz-RL, или Национальные предписания) и вод, с одной стороны, и антропоцентрических ценностей почвы — с другой. При ущербе, нанесенном биологическому разнообразию и водам, прежде всего проводится так называемое основное восстановление. Его цель состоит в возвращении поврежденных ресурсов в исходное состояние. Если основное восстановление в целом или частично невозможно, проводится так называемое дополнительное восстановление. Его целью является восстановление вод, биологических видов или мест их обитания в исходном виде, их нормальное функционирование и состояние в другом месте. Если основное или дополнительное восстановление не даст эффекта или даст эффект не в полной мере, убытки, нанесенные природным объектам с точки зрения нарушения их конкретных экологических функций, должны компенсироваться с помощью «компенсационного восстановления». Что касается рекультивации земель, то Директива не делает различия между двумя упомянутыми типами восстановления и предписывает, что «загрязнения удаляются, контролируются, локализуются или уменьшаются так, что загрязненные земли более не представляют никакого существенного риска отрицательного влияния на здоровье человека». в) Внедрение экологической ответственности. При нарушении своих обязанностей (бездействии) властными органами управления есть возможность подачи иска заинтересованными лицами, чтобы активизировать властные органы. Правом подачи иска по невыполнению обязанностей обладают: — любое лицо, которое понесло экологический ущерб или потенциально может его понести; — любое физическое или юридическое лицо, имеющее достаточную заинтересованность в процессе принятия экологически значимых решений, связанных с понесенным ущербом. Такой интерес имеют неправительственные организации, работающие в области охраны окружающей среды, или; — любое физическое или юридическое лицо, чьи права были нарушены, если административно-процессуальное право или гражданско-процессуальное право государств — членов ЕС требует этого в качестве предварительного условия. Что представляет собой «достаточный интерес» или когда имеет место «нарушение прав», определяют государства — члены ЕС. Властный орган управления принимает решение относительно состояния дел. Упомянутые лица имеют правовые полномочия и могут обжаловать решение в независимом и беспристрастном государственном органе. Государства — члены ЕС могут предусмотреть, что при конкретных угрозах нанесения ущерба окружающей среде нет возможности утверждать о бездействии властных органов управления. 7. Закон о генной инженерии — принцип сосуществования (Kooexistenz). Австрия является по площади небольшой страной, которая характеризуется двумя географическими особенностями. Это пространственно мелкоструктурированное сельскохозяйственное производство и экономически освоенная альпийская местность. Использование генной инженерии в сельском хозяйстве рассматривается как проблематичное в свете цели сохранения биологического разнообразия. На уровне ЕС существует несколько норм, касающихся процедуры разрешения на ввоз генетически модифицированных продуктов <61>. Только разрешенные в ЕС генетически модифицированные организмы (ГМО) можно культивировать. Вопросы окружающей среды и здоровья играют в разрешительной процедуре определяющую роль, но характеристики конкретного региона обычно не влияют на процедуру регистрации. Это было бы невозможно, так как не является возможным предсказать, где конкретно будут культивироваться данные ГМО. ГМО, разрешенные к применению в любом государстве — члене ЕС, могут быть использованы на всей территории ЕС без дополнительных процедур разрешения. ——————————— <61> По вопросам права ЕС в области генной инженерии см.: Pottschmidt, Gentechnikrecht in Hansmann/Sellner (Hrsg), Grundzuge des Umweltrechts 3, 943 (949 ff); Kloepfer, aaO 1537.
В 2003 г. ЕС Закон о генной инженерии был расширен так называемыми правилами сосуществования <62> (Koexistenzregelungen). Это означает, что обычные биологические и генетически модифицированные формы должны быть способны к совместному существованию. В малых фермерских хозяйствах это было бы невозможно в связи с естественными путями опыления (ветер, перенос пыльцы, насекомые). Однако сосуществование является необходимым условием для свободы потребительского выбора между обычными «органическими» и генетически модифицированными пищевыми продуктами. Теперь в государствах — членах ЕС должны быть приняты необходимые меры для защиты обычного и «органического» земледелия от возможного влияния генетически модифицированных организмов. Каковы необходимые меры для осуществления сосуществования — зависит от многих факторов, которые, в свою очередь, зависят от конкретного региона. ——————————— <62> См.: Kerschner/Wagner, Koexistenz zwischn Gentechnik, Landwirtschaft und Natur (2003).
8. Сфера транспорта. Экологический подход в сфере транспорта основывается, среди прочего <63>, на принципе так называемой интернализации внешних издержек транспорта. Это означает справедливое распределение экологического ущерба, вызванного транспортом, между участниками дорожного движения. Прежде всего, тяжелые транспортные средства в значительной степени отвечают за превышение предельно допустимых концентраций загрязняющих воздух веществ, таких, как оксиды азота и мелкие твердые частицы. ——————————— <63> Также важную роль играют технологии, лежащие в основе эксплуатации грузового транспорта и состава топлива.
Австрия расположена в центре Европы. Поэтому она является транзитной страной по осям Север — Юг и Запад — Восток. В то же время 60% площади Австрии составляют горы (Восточные Альпы) с чувствительной растительностью. На этих транзитных маршрутах постоянно регистрируется превышение предельно допустимых в ЕС концентраций вредных веществ. Поэтому Австрия усиленно выступает за развитие железнодорожного транспорта по основным магистральным транзитным направлениям. В последнее время было заключено несколько соглашений <64> между Австрией и ЕС по регулированию транзитных перевозок <65>. С принятием Директивы по дорожным издержкам ЕС (EG-Wegekostenrichtlinie 1999/62), которая была изменена Директивой RL 2006/38, ЕС создал гармонизированную систему регулирования вопросов, связанных с транзитными издержками <66>. Директива по дорожным издержкам, однако, дает возможность компенсации затрат только на инфраструктуру (строительство, обслуживание и эксплуатацию инфраструктуры), а не внешних издержек, вызванных дорожным движением. В горных районах может взиматься дополнительная плата в размере 25%. Дополнительная плата рассчитывается в зависимости от расстояния, а для легковых автомобилей — в зависимости от времени в пути. ——————————— <64> См.: Transitabkommen, Transitprotokoll, Verordnung 2327/2003 zur Einrichtung einer auf Punkten basierenden Ubergan-gsregelung. <65> См.: Oberwexer, Die Regelung des Transitverkehrs, in: Hummer/Oberwexer (Hrsg), 10 Jahre EU-Mitgliedschaft Osterreichs (2006) 299; Klingenbrunner, Mautrecht, in: Bauer, Handuch Verkehrsrecht (2009) 243. <66> См.: Hartl/Wagner, Zur neuen Wegekostenrichtlinie, RdU 2006, 4 (Teil I) und RdU 2006, 58 (Teil II).
Теперь Европейская комиссия приняла предложение о пересмотре способа расчета стоимости в Директиве по дорожным издержкам Wegekosten-RL <67>, которая дает государствам-членам право решать вопросы по компенсации внешних издержек, связанных с загрязнением окружающей среды, путем их учета и включения в дополнительные платежи. Основным критерием в дифференциации будет в том числе принадлежность грузовиков к определенному классу по загрязняющим веществам (евростандарт (EURO-Normen)). Дополнительные доходы будут использованы для экологического улучшения транспорта. ——————————— <67> См.: KOM 2008/436.
III. Заключительные замечания
Глобальные экологические проблемы являются вызовом для мирового сообщества. В статье показано, что европейская и австрийская правовые системы воспринимают эту сферу правового регулирования очень серьезно. Австрийское и европейское экологическое законодательство претерпело в последние 10 лет значительные изменения. В статье также показано, что государства Европейского сообщества и в ближайшем десятилетии (2010 — 2020 гг.) продолжают работать над задачами защиты окружающей среды и климата: еще в 2009 г. Европейским сообществом был принят ряд экологических и связанных с климатом правовых норм, которые должны способствовать улучшению существующих стандартов. Их реализация государствами-членами уже началась в 2010 г. и будет продолжена в последующие годы. Можно надеяться, что общемировые усилия по улучшению состояния окружающей среды и климата будут способствовать объединению человечества, а не его разделению.
