(Гинзбург Ю. В.) («Экологическое право», 2012, N 2)
СИСТЕМА ПЛАТЕЖЕЙ ЗА ПОЛЬЗОВАНИЕ ЛЕСАМИ ПО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ <1>
Ю. В. ГИНЗБУРГ
——————————— <1> В данной научной работе использованы результаты, полученные в ходе выполнения проекта N 11-04-0026 «Леса России — сбережение через рациональное использование и охрану: совершенствование правового регулирования», выполненного в рамках Программы «Научный фонд НИУ — ВШЭ» в 2012 г.
Гинзбург Ю. В., преподаватель кафедры финансового права, Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики».
В статье исследуются вопросы эволюции правового регулирования платности пользования лесами в Российской империи, изменение функционального назначения платежей.
Ключевые слова: лесные ресурсы, охрана лесов, лесная стража, плата за пользование лесами, плата за прогон леса по рекам, лесное законодательство.
System of payments for use of forests in accordance with the legislation of the Russian empire Yu. V. Ginzburg
The article studies issues of legal regulation of availability of use of forests in the Russian Empire, change of functional purpose of payments.
Key words: forest’s resources, protection of forests, forest guard, payment foe use of forests, payments for timber rafting, forest legislation.
Принцип платности природопользования, который является сегодня основополагающим в лесном законодательстве, в своей исторической ретроспективе прошел долгий путь становления. Установление платы за пользование лесами <2> является ярким примером подобного развития. Лесные ресурсы являются одним из повсеместно распространенных и широко используемых природных ресурсов. ——————————— <2> В работе категория «лес» определяется с позиции науки XIX — нач. XX в., современный взгляд на лес как экологическую систему в расчет не берется, если это специально не оговаривается.
На первоначальных этапах развития государства об установлении платы за пользование лесами не могло быть и речи, особенно в таком государстве, каким являлась Киевская, а затем и Московская Русь. Заметим, что первое упоминание о лесе в законодательном акте государства появляется уже в Русской Правде Ярослава Мудрого, где говорится о праве собственности на лес. Но эта статья не имела практического применения, так как количество леса значительно превышало потребности в нем народа <3>. Более подробно в этот период регламентируется деятельность, связанная с заготовкой и сбором пищевых лесных ресурсов и ведением охотничьего хозяйства. Так, ряд статей Русской Правды защищают владельческие права на природные объекты (бобров, пчел, бортных деревьев) от посягательства на них со стороны других лиц <4>. Таким образом, в Древней Руси лес сам по себе не представлял ценности и являлся лишь источником «даров природы». Такое отношение к лесу сохранялось в нашем государстве до воцарения Петра I, что дает основание называть этот период естественным лесопользованием, когда каждый мог пользоваться лесом в неограниченных размерах и государство не устанавливало к этому никаких ограничений <5>. Это послужило причиной формирования отношения к использованию леса как «общего достояния». ——————————— <3> См.: Врангель В. Е. Лесное законодательство в России // Журнал Министерства Государственных Имуществ. 1841. Ч. 3. С. 124 — 161; Шелгунов Н. В. История русского лесного законодательства. СПб., 1857. С. 1. <4> См.: Булгаков М. Б., Ялбулганов А. А. Российское природоохранное законодательство XI — начала XX в. М., 1997. С. 6. <5> См.: Журнал Министерства Государственных Имуществ. 1841. Ч. 1. С. 502.
Более того, в те времена государство даже поддерживало вырубку леса, так как это расширяло количество пахотных земель и соответственно увеличивало доходы государства. Одной из традиционных форм земледелия в России являлось подсечно-огневое земледелие, при котором срубленный лес сжигался на месте, а полученная в результате горения зола использовалась в качестве естественного удобрения. Подобная политика государства на протяжении ряда столетий выработала у населения стойкую привычку в отношении к лесу как «общественному достоянию» и приводила к повсеместной вырубке леса. Постепенно, с расширением функций государства, изменяется и отношение к природным ресурсам, в том числе и лесным. Государство стремилось прекратить произвольную рубку, однако первоначально это было связано не с желанием сохранить лесное богатство страны, а исключительно в фискальных целях. С расширением функций государства увеличиваются и расходы на его содержание, что, в свою очередь, приводит к поиску новых источников доходов. Введение платы за пользование природными ресурсами рассматривалось как естественная возможность расширения доходов страны. При этом стоит отметить, что в своем развитии плата за пользование лесными ресурсами прошла несколько этапов, качественно отличающихся друг от друга. Первое упоминание о плате за пользование лесами в пользу государства относится к концу XVII в., времени регентства Софьи Алексеевны, и связано с установлением пошлины с прогона по рекам леса, предназначенного для продажи. В акте, устанавливающем данную пошлину, особо обращалось внимание на то, что эта пошлина взималась исключительно в отношении леса, предназначенного для продажи, а также подробно регламентировалась процедура прогона леса, срубленного для собственных нужд <6>. Спустя несколько лет данная норма была распространена и на продажу леса и дров — остатков собственного потребления <7>. Однако на практике торговое сословие пыталось всячески уклониться от уплаты данной пошлины. Для этой цели купцы, скупая лес у крестьян, затем перепродавали его, а их покупатели выдавали купленный лес за срубленный для собственных нужд. Для пресечения подобной практики устанавливались специальные места для торговли лесными изделиями, нарушители данных правил сурово наказывались <8>. По своей природе данный вид платежа в пользу государства стоит рассматривать скорее как внутреннюю таможенную пошлину, чем как платеж за пользование природными ресурсами. Однако в исторических реалиях конца XVII в. упомянутая пошлина относилась именно к природоресурсным платежам. Причиной этого является то, что государство не в состоянии было проконтролировать уплату какого-либо иного платежа за использование леса. Таким образом, пошлина при продаже леса в конкретно определенном месте была единственным платежом, связанным с использованием лесных ресурсов, который мог быть установлен в ту историческую эпоху и иметь экономический эффект. Фактически на протяжении всего XVIII в. взимание пошлины за продажу леса (как внутренней, так и за границу) являлось основным доходом от использования лесных богатств страны <9>. ——————————— <6> См.: Именной указ от 12 марта 1686 г. «О взимании на Москве-реке в плесе со всякого лесу и дров пошлины и о непропуске покупного и прогоняемого на продажу леса без пошлины» // Полное собрание законов Российской империи. Собрание первое (далее — ПСЗ-I). Т. II. N 1176. <7> См.: Именной указ от 17 апреля 1694 г. «О платеже обывателям мытной пошлины с продаваемых ими дров, оставшихся за домовым расходом» // ПСЗ-I. Т. III. N 1492. <8> См.: Именной указ от 12 мая 1697 г. «О собирании в Москве пошлины с лесу и с дров» // ПСЗ-I. Т. III. N 1583. <9> См.: Сенатский указ от 4 сентября 1755 г. «О взимании пошлин из отпускаемого из Выборга и Фридригсгама за границу леса, на основании Указов 1738 августа 20 и 1732 апреля 20 годов» // ПСЗ-I. Т. XIV. N 10455.
Еще одним платежом, имеющим отношение к использованию лесных ресурсов, является плата за прогон леса по рекам. По действующему на сегодняшний день законодательству данный вид платежа справедливо включен в состав водного налога. В Российской империи этот платеж под видом сбора был установлен в царствование Екатерины II и в своем основании имел нормы, введенные еще Петром I <10>, которые регулировали сплав леса, предотвращение заторов на реках и засорение русла рек. Данный платеж имел важное экономическое значение. Реки, являясь важнейшими коммуникационными артериями страны, испытывали на себе антропогенное воздействие при сплаве леса, так как часть леса тонула в фарватере, что затрудняло дальнейшее судоходство. При Екатерине II впервые в истории нашей страны была установлена целевая плата, направленная на устранение пагубных последствий, связанных со сплавом леса. Например, предписывалось с лесопромышленников, сплавляющих леса, «брать за каждую сажень неочищенного бревна по одной деньге» <11>. ——————————— <10> См., напр.: Именной указ генерал-полицмейстера Дивиера от 24 июня 1721 г. «О непричаливании плотов и судов к бечевнику» // ПСЗ-I. Т. VI. N 3800. <11> Сенатский указ от 30 января 1766 г. «О собирании по Ладонежскому каналу с прогоняемого неочищенного леса, за каждую сажень по одной деньге» // ПСЗ-I. Т. XVII. N 12559.
В указанной норме обращают на себя внимание два обстоятельства: во-первых, плата взималась исключительно с неочищенного леса, а во-вторых, в качестве базы при исчислении суммы сбора устанавливался размер деревьев. Современный законодатель в данном вопросе пошел несколько иным путем <12>. При Екатерине II данный платеж был установлен только в отношении сплава леса по Ладонежскому каналу, ее внук Александр I расширяет действие данной нормы и на Березинский канал (современные реки Днепр и Двина), более того, устанавливается адресный характер этого платежа, «оставаясь в полном распоряжении Департамента водных коммуникаций, может обращен быть частию на содержание в исправности канала и на жалованье по штату смотрителей, и части на дальнейшее улучшение и распространение судоходства» <13>. Важно обратить внимание на то, что данный вид платежа едва ли можно отнести к платежам за пользование лесами, и современный законодатель справедливо включил его в состав водного налога. Однако при этом не стоит забывать, что косвенное отношение к использованию леса он тем не менее имеет, так как при обширности территории нашей страны реки как в XVIII в., так и сейчас являются естественными и удобнейшими транспортными путями, используемыми при транспортировке добытого леса. Плательщиком данного платежа всегда является лицо, получающее доход от реализации именно лесных ресурсов. ——————————— <12> См.: При использовании водных объектов для целей сплава древесины в плотах и кошелях налоговая база определяется как произведение объема древесины, сплавляемой в плотах и кошелях за налоговый период, выраженного в тысячах кубических метров, и расстояния сплава, выраженного в километрах, деленного на 100 (п. 5 ст. 333.10 Налогового кодекса Российской Федерации). <13> Именной указ, данный Сенату от 17 марта 1805 г. «О денежном сборе по приложенному расписанию с проходящих судов по каналу Березинскому» // ПСЗ-I. Т. XXVIII. N 21671.
Сдвиг в лесной политике государства пришелся на XVIII в. Кардинальным образом было пересмотрено отношение государства к лесным ресурсам, произрастающим на его территории. Впервые был введен прямой запрет на рубку леса, а сами леса, в чьей бы собственности они ни находились, признавались, используя современную терминологию, «стратегически важным ресурсом». Стоит отметить, что в данном случае речь идет не обо всех лесах, а только об их отдельных категориях — деревьях, пригодных для строительства флота и произрастающих на небольшом расстоянии от сплавных рек <14>. В отношении указанных лесов собственники лишались права распоряжения ими, а нарушение данных правил влекло за собой суровое наказание. Несмотря на то что лишь часть лесных богатств страны стала объектом государственного регулирования, это дает нам право говорить о введении лесной регалии в отношении данной категории лесов. Причем установление данной регалии отвечало не фискальным интересам, а достижению цели, признававшейся Петром I благом для государства, — строительства военно-морского флота. При этом следует отметить, что использование лесов, не попавших в категорию заповедных, частными владельцами осуществлялось свободно, без взимания прямых налогов, а только косвенных. За рубку деревьев на продажу, строение, заводы с порубщиков не взыскивалось, однако при продаже бревен, досок, дров, а также лесных изделий — поташа, смолы взималась особая отпускная пошлина, причем продажа деревьев, пригодных для кораблестроения, была строго запрещена. Еще одним нововведением Петра I, определившим на долгие годы лесную политику государства, стала организация специализированной лесной стражи — вальдмейстеров. В дальнейшем институт лесной стражи эволюционирует в лесную службу (лесничества), включавшую в себя не только охрану, но и сохранение лесов. Одной из функций лесного ведомства станет администрирование ряда платежей за пользование лесными ресурсами. ——————————— <14> См.: Именной указ от 19 ноября 1703 г. «Об описи лесов во всех городах и уездах, от больших рек в сторону по 50, а от малых по 20 верст» // ПСЗ-I. Т. IV. N 1950.
К концу XVIII в. изменяется отношение государства к своим природным богатствам. По Указу от 22 сентября 1782 г. дворяне получили право свободно пользоваться лесами, произрастающими на территории их надела. Таким образом, отменялась категория заповедных лесов, и дворяне получали право свободной торговли любыми лесными ресурсами. При этом надо упомянуть: правительство надеялось, что помещики приложат старания «к охранению лесов от напрасного истребления и о размножении растений их в собственную свою и потомства их пользу» <15>. ——————————— <15> Сенатский указ от 22 сентября 1782 г. «О распространении права собственности владельцев на леса, в дачах их растущие» // ПСЗ РИ. Т. XXI. N 15518.
С введением в действие названного Указа лесной фонд государства делился на две категории: государственные и частновладельческие. Для успешного управления государственными лесами правительство начало проводить лесоустроительные работы, которые затянулись на многие десятилетия <16>. ——————————— <16> См.: Гершман И. Очерк истории лесовладения, лесной собственности и лесной политики в России // Лесной журнал. СПб., 1911. Вып. 3 — 4. С. 804.
Разрешение дворянам свободно распоряжаться лесом, находящимся в их собственности, происходило одновременно с установлением платности пользования государственными лесами. Так, в 1780 г. по повелению Екатерины II промышленники и заводчики Новгородского наместничества стали платить в казну по пять копеек с дерева, а с 1782 г. прекратился безденежный отпуск леса даже и для казенных нужд (исключение составило ведомство Адмиралтейства, для которого был продолжен безденежный отпуск леса) <17>. Помимо прямых платежей при заготовке казенного леса, государство устанавливает и ряд косвенных, уплата которых была обязательна при эксплуатации как казенных, так и частновладельческих лесных дач. Таким образом, можно констатировать, что к концу XVIII в. установленная Петром I регалия на леса изменила свой характер, приобретя фискальное значение. ——————————— <17> См.: Козицин П. Р. Материалы о сборах по лесной части. СПб., 1865. С. 4.
На рубеже XVIII — XIX вв. устанавливается уже определенная система платежей за пользование лесами, которая включала в себя два компонента: прямые платежи за лес и ряд косвенных налогов. Отличительная особенность платы за лес в дореволюционном отечественном законодательстве по сравнению с современной ситуацией заключается в том, что, как уже было отмечено выше, не все леса составляли исключительную собственность государства. Право собственности на леса следовало за правом собственности на земельный участок. Это положение римского права, реципированное германскими государствами, было воспринято и в России. Таким образом, лесной промышленник мог выбрать себе агента для заготовки леса: государство или иное лицо. Помимо государственной собственности, леса находились и в частной собственности помещиков, монастырей, сельских общин, горных заводов и т. д. В зависимости от того, в каких лесах производилась рубка леса, зависело и кто взимал за это плату. Плата за лес только тогда являлась казенным доходом, когда рубка леса осуществлялась в государственных лесах. Справедливости ради стоит отметить, что большинство лесных участков, богатых лесными ресурсами и пользовавшихся спросом у лесных промышленников, находилось в собственности государства. В дальнейшем речь будет идти исключительно о плате за казенный лес, которая с течением времени качественно изменялась. Как уже было отмечено выше, впервые плата за лес была установлена Екатериной II в 1780 г., при этом важно отметить, что при установлении данной платы законодательница фактически не дифференцировала лес по категориям, с любого дерева заготовитель должен был платить по пять копеек. Подобный подход не соответствовал ни рациональному лесопользованию, ни удовлетворению фискальных интересов казны, ни нуждам лесопромышленников. При этом стоит отметить, что дифференциация лесных ресурсов к тому времени уже была знакома российскому законодательству. Еще Петр I при установлении ответственности за порубку заказных деревьев предусматривал более высокую меру ответственности за вырубку дубов и мачтовых деревьев. Более того, первое же законодательное лесотехническое разделение леса было произведено императрицей спустя несколько лет после указанного акта. По новым правилам леса России делились на три полосы: северную, среднюю и южную. Лес подразделялся на высокоствольный, малорослый и кустарник. Высокоствольный лес, в свою очередь, подразделялся на черный, высокий и твердый, имеющий на сучьях листья; на белый, высокий и мягкий, имеющий на сучьях листья; и на красный, высокий, хвойный, имеющий на сучьях иглы вместо листьев <18>. ——————————— <18> См.: Именной указ, данный Санкт-Петербургскому губернатору Коновницину, от 28 марта 1786 г. «Об описи, обмежевании и разделении на части казенных лесов Северной полосы по правилам, изображенным в приложенной выписке из Устава о лесах» // ПСЗ РИ. Т. XXII. N 16364; «Об описи, обмежевании и разделении на части казенных лесов средней полосы по правилам, изображенным в приложенной выписке из Устава о лесах» // ПСЗ РИ. Т. XXII. N 16365.
Однако при взимании платы за леса введенный принцип разделения лесов на отдельные категории на протяжении практически двух десятилетий не учитывался. Впервые дифференцированная плата за лес в зависимости от места его произрастания и вида была введена уже императором Павлом I в 1799 г. Плата за лес взималась в виде попенных или посаженных денег. Такое название платы характеризовало, что выступало в качестве базы при исчислении размера платы: единица срубленного дерева, и тогда плата называлась попенной (т. е. с каждого оставшегося после рубки пня); если же в качестве базы выступал размер деревьев, измеряемый саженями, плата называлась посаженной (отсюда и название — посаженные деньги). Надо обратить внимание, что сами термины «попенные» и «посаженные деньги» появились задолго до придания государственным лесам фискального значения и первоначально использовались для урегулирования частноправовых отношений при продаже деревьев из помещичьих дач. При введении таксы на государственные леса база для исчисления размера платежа рассчитывалась с учетом как единицы дерева, так и его размера. Плата за лес устанавливалась отдельно по каждой губернии губернскими земскими управами и утверждалась губернскими земскими собраниями. При установлении предполагалось, что ставки необходимо периодически пересматривать (как правило, ставки изменялись раз в три года). Подобные особенности связаны со спецификой объекта обложения — леса, являющегося возобновляемым природным ресурсом. Между тем обилие или отсутствие лесных ресурсов в том или ином районе страны объясняется целым рядом причин, среди которых немаловажное значение имеют географические, климатические, исторические и иные факторы. Таким образом, различие по ставкам на лес проходило не только по губерниям страны, но даже и по отдельным уездам одной губернии. Существовало несколько способов разделения ставок на лес. Первый заключался в том, что в отдельных уездах устанавливались ставки, действовавшие на территории всего уезда. Второй вариант в качестве наименьшей единицы деления использовал не уезды, а лесные дачи, разделяя произрастающий лес на разряды. Непременными атрибутами при установлении таксы на леса являлись длина, толщина и вид дерева. Длина измерялась в аршинах, толщина дерева измерялась двумя способами: по толщине верхнего отруба в вершках или по толщине вершков по отрубе в пне (последний способ представляется более справедливым). Таксы устанавливались с учетом дальнейшего использования леса. Так, в Вологодской губернии на 1881 г. действовало семь различных такс на лес: 1) на строевой и пилочный лес сосновый, еловый и пихтовый, при отпусках к портам Архангельской губернии; 2) на строевой лес всех пород, кроме лиственницы, при всяких отпусках, кроме портов Архангельской губернии; 3) на строевой лес лиственницы; 4) на большемерные, лиственничные, сосновые, еловые и пихтовые деревья; 5) на мелкие сортименты <19> (накатник, оплотины, верехи, сляги, вицы и проч.), также на жердья и колья; ——————————— <19> Так в источнике.
6) на дрова, хворост, поделочный лес, смолье, осмол и ивовую кору; 7) на лесные изделия и материалы для них <20>. ——————————— <20> См.: Такса на леса и лесные изделия по Вологодской губернии. Утверждена по предписанию Лесного департамента от 5 августа 1881 г. N 13529. Вологда, 1881.
Такса, если это специально не оговаривалось, устанавливалась за одно бревно. В отдельных случаях, при реализации «мелкого сортимента», могла устанавливаться и за сто штук. Размер платежей различался по всем видам такс, то есть разряды устанавливались как при добыче крупных бревен, так и при собирании хвороста. В течение XIX в. плата за леса претерпела ряд изменений. Несмотря на то что таксы устанавливались начиная с 1799 г., до середины века при установлении такс леса продавались с торгов, а такса являлась альтернативой цены на торгах. Со второй половины XIX в. принцип взимания платы за лес изменяется, что было связано в целом с пересмотром фискальной политики государства. Торги уступают место твердой фиксированной таксе. Кроме платы за лес, в системе платежей за пользование лесами можно выделить ряд косвенных платежей при лесопользовании. Все косвенные платежи за лес могут быть разделены на две группы: процентные, взимаемые с попенных и посаженных денег, выручаемых при продаже лесных материалов государством, и установленные вне зависимости от стоимости продаваемого или отпускаемого леса. К первой группе платежей относятся: однопроцентный сбор на заведение билетов и билетных книг; однопроцентный на составление вспомогательного капитала для лесной стражи; двухпроцентный в лесную коммунальную кассу Гродненской губернии; штрафные за неуборку вершин, сучьев, коры и щепы. Ко второй группе относятся: гербовая пошлина за разного рода билеты и свидетельства; пошлина за налагаемые на суда клейма <21>. ——————————— <21> См.: Козицын П. Р. Указ. соч. С. 5.
Характерной чертой первой группы платежей является то, что они устанавливались для того, чтобы покрыть специальные расходы по лесной части, будь то заведение билетов и билетных книг или уборка сучьев, вершин, коры после заготовки лесов промышленниками. Данные сборы являлись целевыми и поступали в распоряжение Лесного департамента. Однако с введением в 60-е годы XIX в. принципа единства касс сохранение подобного вида платежей стало анахронизмом, так как Лесной департамент перестал являться прямым получателем дохода от указанных платежей. Все доходы концентрировались в государственном казначействе, откуда Лесной департамент получал денежные средства для производства расходов по предметам своего ведения по заранее утвержденной смете. Таким образом, указанные платежи фактически потеряли первоначально придаваемое им значение. Стоит отметить, что и доходы, получаемые от указанных платежей, значительно превышали расходы, для покрытия которых они были предназначены. Так, при рассмотрении вопроса об изменении системы податей и сборов специально учрежденная для этих целей комиссия установила, что за период с 1843 по 1863 г. чистый доход от однопроцентного сбора на заготовление билетов и билетных книг составил 233 529 рублей, что значительно превышает сумму, необходимую для собственно заготовки билетов и билетных книг. Таким образом, первоначально задуманный как сбор, данный платеж с течением времени превратился в пошлину с лесопромышленников. По этой причине комиссия по пересмотру податей и сборов пришла к выводу о необходимости отмены указанной группы платежей с одновременным увеличением размеров лесных такс <22>, что и было осуществлено начиная с 1869 г. ——————————— <22> См.: Журнал Комиссии, Высочайше учрежденной для пересмотра системы податей и сборов. II отдел Комиссии. Заседание N 38 от 29 сентября 1865 г. Б. м., б. г.
Вторая группа платежей фактически лишь условно может быть отнесена к платежам за пользование лесами. Ее природу можно охарактеризовать как гербовую пошлину, причем первоначально билетная система и клеймение судов устанавливались исключительно как контрольная мера за лесными промышленниками. Однако с течением времени, как и первая группа косвенных платежей, они приобрели фискальное значение, одновременно «отодвигая» контрольную функцию на второй план. Резюмируя, следует сделать вывод, что в своем развитии система платежей за пользование лесами прошла ряд качественных изменений. Основное направление лесной политики государства, с одной стороны, сводилось к установлению большого размера платежей за пользование лесами, а с другой — приводило к унификации системы платежей.
