(Анисимов А. П., Доржи-Горяева Э. В., Чикильдина А. Ю.) («Юрист», 2012, N 15)
СОВРЕМЕННЫЙ ВЗГЛЯД НА ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ В ГРАНИЦАХ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЙ
А. П. АНИСИМОВ, Э. В. ДОРЖИ-ГОРЯЕВА, А. Ю. ЧИКИЛЬДИНА
Анисимов Алексей Павлович, профессор кафедры гражданского права и процесса Волгоградского института бизнеса, доктор юридических наук, профессор.
Доржи-Горяева Эльза Владимировна, адвокат, кандидат юридических наук.
Чикильдина Анна Юрьевна, доцент кафедры конституционного и административного права РАНХиГС (Волгоградский филиал), кандидат юридических наук.
В статье проанализированы современные проблемы установления гражданско-правового режима землепользования на земельных участках отдельных особо охраняемых территорий: государственных заповедников, национальных и природных парков, ботанических садов, дендрологических парков. Автором изложены предложения, направленные на разрешение существующих проблем землепользования и осуществления права собственности различными категориями субъектов. Выводы, изложенные в статье, могут быть использованы в правоприменительной практике.
Ключевые слова: особо охраняемая природная территория, земельный участок, право собственности, ограничение права.
Modern view on issues and prospects of land use within the boundaries of specially protected natural territories A. P. Anisimov, Eh. V. Dorzhi-Goryaeva, A. Yu. Chikil’dina
The article has analysed current issues of establishing a civil-law regime of land use on the specially protected territories: national parks, natural parks, botanical gardens and dendralogical parks. The author presents proposals aimed at resolving current issues of land use and implementation of property right by various categories of subjects. The conclusions made by the author may be used in law-application practice.
Key words: specially protected natural territory, land plot, property right, limitation of right.
В современной земельно-правовой науке практически не освещаются вопросы, связанные с правовым режимом и оборотоспособностью земельных участков из состава земель особо охраняемых природных территорий. В теории земельного права игнорируются проблемы приобретения, осуществления, прекращения и защиты прав на данные земельные участки, хотя при создании многих особо охраняемых природных территорий (далее — ООПТ) затрагиваются имущественные интересы многих граждан, прежде всего проживающих в ее пределах и владеющих земельными участками на различных вещных правах. На практике эти проблемы влекут рост экологических правонарушений и земельных споров, связанных с несоблюдением правового режима земель или имущественных прав частных собственников. Земельные участки особо охраняемых природных территорий характеризуются особым гражданско-правовым режимом, который отчасти определен в ст. 95 ЗК РФ. Положения данной статьи закона на сегодняшний день порождают много вопросов, на которые необходимо получить разъяснения: какие ограничения распространяются на содержание правомочий собственников земельных участков в пределах особо охраняемых природных территорий, каков порядок и последствия их установления? Начнем с того, что земельные участки из категории особо охраняемых природных территорий могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, а в случаях, предусмотренных федеральными законами, — в частной собственности граждан и юридических лиц. Рассмотрим подробнее правовой режим земельных участков каждой разновидности ООПТ. Наиболее строгим режимом землепользования и ограничений права собственности характеризуются земельные участки государственных заповедников и национальных парков. Во-первых, они находятся в федеральной собственности и предоставляются им в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Во-вторых, земельные участки в границах государственных заповедников и национальных парков не подлежат приватизации. При этом законом допускается наличие в границах национальных парков земельных участков иных землепользователей, а также собственников, деятельность которых не оказывает негативного (вредного) воздействия на земли национальных парков и не нарушает режима использования земель государственных заповедников и национальных парков. Национальные парки имеют исключительное право приобретения указанных земель за счет средств федерального бюджета и иных не запрещенных законом источников. Следует подчеркнуть, что основным собственником данных земельных участков является Российская Федерация, реализующая свои правомочия с учетом ст. 124 — 127 ГК РФ и ст. 17 3К РФ. Законом ограничиваются права этого публичного собственника, так же как и других правообладателей земельных участков. Положения п. 7 ст. 95 ЗК РФ содержат указание на перечень ограничений землепользования в пределах земельных участков ООПТ федерального значения. Так, предусмотрен запрет на предоставление садоводческих и дачных участков; строительство автомобильных дорог, трубопроводов, линий электропередачи и других коммуникаций, строительство и эксплуатацию промышленных, хозяйственных и жилых объектов, не связанных с разрешенной на особо охраняемых природных территориях деятельностью в соответствии с федеральными законами; движение и стоянку механических транспортных средств, не связанных с функционированием особо охраняемой природной территории, прогон скота вне автомобильных дорог. Перечень этих ограничений является открытым. Он дополняется положениями Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее — Закон об ООПТ): запрещается интродукция живых организмов на ООПТ в целях их акклиматизации. Природные ресурсы и недвижимое имущество государственных природных заповедников полностью изымаются из оборота, а в соответствии с п. 4 ст. 27 ЗК РФ земельные участки, занятые государственными природными заповедниками и национальными парками, относятся к имуществу, изъятому из оборота. Это положение можно рассматривать в контексте вопроса о возможности приватизации таких земельных участков. В п. 5 ст. 16 Закона об ООПТ указан запрет на приватизацию земель национальных парков. Таким образом, Российская Федерация как собственник этих земельных участков ограничивается в возможности распоряжения этим недвижимым имуществом путем его передачи в частную собственность. Неоднозначно положение п. 2 ст. 6 Закона об ООПТ о запрете прекращения прав на земельные участки и другие природные ресурсы (в том числе путем изъятия), которые включаются в государственные природные заповедники. Полагаем, что в данной норме имеется в виду запрет прекращения федеральной собственности, однако при буквальном толковании Закона данный запрет распространяется на права частных собственников, которые проживали на момент создания заповедника в пределах этой территории. Признание определенной территории государственным природным заповедником порождает вполне конкретные правовые последствия для частных собственников земельных участков в пределах заповедников и национальных парков, включая ограничение права распоряжения, т. е. запрет совершения сделок, направленных на их отчуждение. В «пограничном состоянии» находятся земельные участки государственных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов, которые могут быть отнесены как к ООПТ федерального значения, так и ООПТ регионального значения. Природные парки являются особо охраняемыми территориями регионального значения. Лечебно-оздоровительные местности и курорты могут объявляться ООПТ местного значения. Основное различие между ними заключается в том, кто законом обозначен в качестве «преимущественного собственника». Данное понятие может употребляться в отношении отдельных категорий ООПТ, поскольку право собственности на весь земельный массив ООПТ неоднородно. Ввиду того что земельные участки, принадлежавшие на момент создания ООПТ другим собственникам, не были изъяты, зачастую в пределах территории одной ООПТ присутствуют различные формы собственности. Преимущественным собственником ООПТ регионального значения являются субъект РФ в лице органов государственной власти субъектов Российской Федерации; ООПТ местного значения — муниципальные образования в лице органов местного самоуправления. Ю. Н. Андреев в своей монографии выделяет различные публичные интересы в ограничении земельных прав собственников. Данные ограничения действуют в нескольких направлениях: 1) ограничения прав собственников в сфере распоряжения (оборота) земельными участками, ограничения субъектного состава имущественных отношений, связанных с владением и распоряжением земельными участками; 2) ограничения, касающиеся использования земельных участков как имущества и объекта природы; 3) ограничения земельных прав в интересах соседей-собственников <1>. ——————————— <1> См.: Андреев Ю. Н. Ограничения в гражданском праве России. СПб.: Издательство «Юридический центр «Пресс», 2011. С. 149.
Данная классификация представляет научную ценность, поскольку позволяет в контексте вопроса ограничения права собственности на земельные участки сосредоточиться не только на особенностях ограничений прав частных собственников, но и провести систематизацию ограничений данного права собственности публичных правообладателей. Так, в зависимости от степени ограничения права пользования и распоряжения земельными участками публичных собственников (РФ, субъектов РФ, муниципальных образований) система ограничений может быть представлена в следующем виде: 1) полное ограничение (характерно для государственных заповедников, поскольку дирекция заповедника не может распорядиться земельным участком или его частью, на котором расположен заповедник); 2) частичное ограничение (земельные участки национальных и природных парков могут передаваться отдельным субъектам на праве аренды, причем дирекция национального парка может передать в аренду земельные участки, входящие в состав парка, только в определенных функциональных зонах (например, в туристической зоне) и только для осуществления тех видов деятельности, которые допускает целевое назначение и разрешенное использование главного земельного участка, на котором расположен национальный парк); 3) отсутствие ограничений по распоряжению публичными земельными участками — для дендрологических парков, ботанических садов. Ограничения права пользования земельными участками особо охраняемых природных территорий необходимо отграничивать от пределов права публичной (государственной и муниципальной) собственности. Последние определяются наличием определенных функций и задач, установленных в границах земель определенной субкатегории ООТ, их целевым назначением и разрешенным использованием конкретных земельных участков. Таким образом, классификация ограничений права публичной (федеральной, региональной, муниципальной) собственности на земельные участки в составе категории земель особо охраняемых территорий включает два вида ограничений: права пользования и права распоряжения. Вопрос соблюдения правового режима земельных участков в пределах ООПТ напрямую связан с проблемой оформления земельных прав собственников ООПТ. Создание любой ООПТ — это совокупность управленческих решений и их гражданско-правовых последствий. Так, для создания, например, природного парка издается нормативный акт субъекта РФ, где указываются его примерные границы, назначается дирекция, которая начинает проводить на этой территории комплекс природоохранных мероприятий, и т. д. Между тем создание такой ООПТ должно сопровождаться не только зонированием территории и определением ее границ, но и надлежащим оформлением вещных прав, поскольку данный земельный участок должен находиться в собственности субъекта РФ. В реальности таких гражданско-правовых последствий не наступает: межевание и кадастровый учет данного участка не производится; государственную регистрацию права собственности субъекта РФ Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии не проводит; свидетельство о регистрации права государственной собственности органу исполнительной власти субъекта РФ не выдается. Более того, на этой территории, которая согласно Закону об ООПТ должна находиться полностью в собственности субъекта РФ (например, природный парк «Волго-Ахтубинская пойма» <2>), продолжают мирно сосуществовать федеральная, муниципальная и частная собственность, а также жить в деревнях (или в садоводческих товариществах за границами населенных пунктов) граждане, у которых земельные участки находятся на праве аренды, постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения. В свою очередь, федеральные и региональные участки, которые есть в пойме, тоже в большинстве случаев юридически не оформлены в соответствующую публичную собственность. ——————————— <2> Постановление Главы Администрации Волгоградской области от 17 июня 2010 г. N 917 «Об утверждении Положения о природном парке «Волго-Ахтубинская пойма» // Волгоградская правда. 2010. N 116. 30 июня.
С гражданско-правовых позиций данная ситуация является недопустимой, поскольку земельный участок, прежде чем стать объектом права собственности (вне зависимости — частной или публичной), должен быть индивидуализирован в качестве самостоятельного объекта гражданского оборота. Кроме того, отсутствие точных границ ООПТ делает невозможным применение ряда статей КоАП РФ и УК РФ о нарушении правового режима ООПТ: если нет границ ООПТ (не проведено межевание) и кадастрового учета, нет и нарушения правового режима ООПТ. Сложившаяся ситуация объясняется тем, что формальная процедура создания ООПТ, связанная с проведением межевых и кадастровых работ, государственной регистрацией, изъятием и компенсацией стоимости земельных участков частных лиц, является весьма затратной, а подчас и вовсе непосильной задачей для бюджета. Экономической заинтересованности в проведении указанных мероприятий у публичных собственников нет, а потому в региональные (равно как и в иные) бюджеты соответствующих статей расходов не закладывается. В результате отношения собственности в рассматриваемой сфере остаются неурегулированными. На сегодняшний день практически во всех ООПТ проживают местные жители, которые имеют на праве собственности или ином праве земельные участки, в том числе в границах заповедников, национальных или природных парков. Так, например, Положение о государственном природном заповеднике «Утриш», утвержденное Приказом Минприроды России от 3 марта 2011 г. N 145, предусматривает Перечень участков территории заповедника, на которых допускается ограниченное хозяйственное использование в целях обеспечения функционирования заповедника и жизнедеятельности граждан, проживающих на его территории (размещение ульев и пасек, выпас домашних животных, предоставление служебных земельных наделов (пахотной земли и сенокосов) и т. д.). Как отмечал директор национального парка «Смоленское поозерье» С. М. Волков, «заповедник — это закрытая территория, куда допускается только узкий круг специалистов, для всех остальных посещение запрещено. Национальные парки же созданы не только для того, чтобы сохранять природный комплекс, но и чтобы дать возможность широкому кругу людей ознакомиться с этими местами. То есть основное отличие от заповедника — это достаточно свободный режим посещения. Есть, конечно, на территории парка участки, закрытые для посещения, с так называемым заповедным режимом, но он чаще всего составляет небольшую часть парка. В частности, у нас это чуть больше 10% территории» <3>. ——————————— <3> URL: http://www. newacropolis. ru/magazines/4_2003/N_park-_Ross_versiya/.
Действительно, специфика правового режима земельных участков в национальных парках заключается в дифференцированном режиме его охраны, защиты и использования с учетом местных особенностей, согласно которому выделяются функциональные зоны. Данная модель землепользования внутри ООПТ, на наш взгляд, является наиболее эффективной и может быть распространена на другие ООПТ регионального и местного значения. В этом плане российская модель ООПТ есть нечто среднее между американской и европейской моделью. В США для создания национального парка обязательны значительные капиталовложения для выкупа приватизированных участков у многочисленных фермеров и коммерческих предприятий (как это было, например, при создании национального парка Грейт-Смоки-Маунтинс) <4>. Однако, на наш взгляд, российский менталитет граждан и социально-экономические условия не позволяют реализовать эту процедуру без повышения социальной напряженности (в части протестов граждан, переселяемых за много километров из деревень, попавших в границы заповедника). ——————————— <4> URL: http://www. nps. gov/grsm/historyculture/stories. htm; Fodor’s, Mark Sullivan. Fodor’s In Focus Great Smoky Mountains National Park. Fodor’s, 2009. P. 127.
Предлагаем следующие возможные способы решения этой проблемы. Первый способ. Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Олимпийский закон) предусматривает возможность граждан, являющихся собственниками, землепользователями, землевладельцами или арендаторами земельных участков и собственниками расположенных на них индивидуальных жилых домов, изымаемых в целях размещения олимпийских объектов, получить в собственность другой земельный участок. По аналогии процедура предоставления земельных участков и жилых помещений взамен изымаемых может применяться и в случае создания других ООПТ. По выбору граждан им могут предоставляться: земельные участки и расположенные на них индивидуальные жилые дома или жилые помещения в жилых домах блокированной застройки; жилые помещения в многоквартирных домах рядом с ООПТ, но вне ее границ. Второй способ направлен на упорядочение землепользования в ООПТ и не предусматривает изъятия земельных участков, затрат на их выкуп или предоставление равноценного имущества. Он заключается в проведении на создаваемых и уже существующих ООПТ экологического (вернее, природохозяйственного) зонирования по типу функционального зонирования в национальных парках. Так, посредством зонирования можно выделить для находящихся в границах заповедника (природного парка или иных ООПТ) деревень и пастбищ несколько гектаров, т. е. сформировать зоны, занятые населенными пунктами, и выдать их жителям правоустанавливающие документы. Оставшийся земельный участок должен быть передан в собственность РФ или субъекта РФ, как того требует законодательство об ООПТ. В этой связи следует упомянуть, что правовой режим земельных участков определяется не только их целевым назначением, но и видом разрешенного использования, установленным для конкретного земельного участка. В юридической литературе совершенно справедливо указывается на отсутствие легального определения понятия «разрешенное использование», несмотря на то что оно употребляется во многих законах <5>. В ст. 37 ГрадК РФ упоминаются различные виды разрешенного использования, которые могут устанавливаться в отношении земельных участков. Виды разрешенного использования определяются градостроительным регламентом, но его действие не распространяется на земельные участки в границах земель особо охраняемых природных территорий. Здесь можно констатировать факт пробела в праве, поскольку до сих пор не принят нормативный акт, который определял бы виды и параметры разрешенного использования земельных участков особо охраняемых территорий <6>. На эту проблему уже обращалось внимание в научной юридической литературе <7>. Следует учитывать, что правовая конструкция разрешенного использования конкретизирует целевое назначение для земельных участков в составе отдельных категорий и субкатегорий земель, определяется правилами землепользования и застройки в порядке, установленном градостроительным законодательством. Данная правовая категория мало исследована в теории, подходов к ее определению пока мало. Наиболее удачным нам представляется следующее определение: «…разрешенное использование земельного участка — это совокупность параметров и видов допустимого использования полезных свойств земельного участка и расположенных на нем природных ресурсов, а также объектов недвижимости в хозяйственных или потребительских целях в соответствии с регламентом либо в ином порядке, предусмотренном законодательством». ——————————— <5> Черноуцан А. Разрешенное использование по-уральски // ЭЖ-Юрист. 2010. N 48. С. 13. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации О. И. Крассова включен в информационный банк согласно публикации — Норма, 2009 (2-е издание, переработанное). —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник «Гражданское право: В 4 т. Вещное право. Наследственное право. Исключительные права. Личные неимущественные права» (том 2) (под ред. Е. А. Суханова) включен в информационный банк согласно публикации — Волтерс Клувер, 2008 (3-е издание, переработанное и дополненное). —————————————————————— <6> Крассов О. И. Комментарий к Земельному кодексу РФ. М., 2010. С. 138. <7> Баразгова Р. С. Целевое назначение и разрешенное использование земельных участков: содержание и соотношение понятий // Современное право. 2009. N 6. С. 50 — 54; Гражданское право: Учебник: В 4 т. Т. 2. М., 2005. С. 66; Чубаров В. В. Проблемы правового регулирования недвижимости. М., 2006. С. 199.
Между тем в высшие судебные инстанции регулярно поступают исковые заявления по спорам об изменениях разрешенного использования земельных участков, находящихся в границах особо охраняемых территорий <8>. ——————————— <8> Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 27 августа 2008 г. N 10455/08 // [Электронный ресурс] СПС «Гарант», 2011.
Во избежание возникновения в дальнейшем таких судебных споров следует законодательно закрепить виды разрешенного использования и их содержание в отношении земель особо охраняемых категорий в отдельном нормативном акте, непосредственно закрепляющем порядок использования земельных участков определенных экологических зон ООПТ, иных объектов недвижимости с учетом местоположения и предполагаемого назначения, а именно в правилах экологического зонирования ООПТ. Аргументы в пользу зонирования на территориях с особым эколого-правовым режимом уже высказывались в научной литературе <9>. О. Е. Медведева в своей работе обращает внимание на проблему выбора исходных естественнонаучных критериев и параметров для выделения соответствующих зон на местности, отсутствие механизма контроля за соблюдением установленных правовых режимов и применения экономических санкций к нарушителям данных режимов, необходимость разработки перечней обременений и ограничений для различных землепользователей и их фиксации в тех или иных документах. По ее мнению, «инициатива в проведении экологически ориентированного зонирования территории и придании такому зонированию правового статуса может и должна принадлежать местным органам власти, заинтересованным в сохранении своего экологического потенциала в условиях земельной реформы и создания полноценного рынка земли» <10>. ——————————— <9> См.: Медведева О. Е. Включение экологического каркаса в процесс правового и территориального зонирования земель различных категорий // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2001. N 2 — 3(7 — 8). <10> Медведева О. Е. Указ. соч. С. 28.
Представляется, что такое зонирование должно сопровождаться не только разработкой землеустроительных и кадастровых документов, но и проведением экономической оценки земельных участков, входящих в ООПТ. О перспективах введения такого института рассуждает в своей диссертации И. К. Кудерин <11>. Однако автор рассматривает институт экологического районирования исключительно как «организационно-правовую меру государства… которая регулируется нормами экологического и природоресурсного права и направлена на выделение системы соотносимых природных территорий страны, обладающих внутренним единством и своеобразными индивидуальными чертами, либо объективно отражает сложившееся неблагоприятное состояние окружающей среды, в итоге определяющее особенности их правового использования» <12>. Гражданско-правовое значение данной меры им не рассматривается, хотя эколого-правовой статус ООПТ влияет на содержание права собственности граждан и других субъектов. Экологическое зонирование помогло бы решить существующие коллизии в области управления такими территориями и восполнить пробелы в законодательстве относительно определения порядка застройки территорий заповедников, природных парков и т. д., на территорию которых не распространяют свое действие градостроительные регламенты. ——————————— <11> Кудерин И. К. Правовое регулирование экологического районирования в Республике Казахстан: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Алматы, 2010. С. 3. <12> Там же. С. 7.
При разработке конструкции экологического зонирования как способа нормативного закрепления пределов и ограничений права частной и публичной собственности на земельные участки в границах ООПТ в качестве образца можно взять конструкцию градостроительного зонирования. В этом смысле экологическое зонирование ООПТ должно выполнять те же задачи, что и градостроительное зонирование, и вместе с тем фиксировать пределы использования земельных участков в обороте, определять земельные участки, подлежащие в будущем изъятию (выкупу) для публичных нужд (например, в охранной зоне для расширения границ заповедника). Экологическое зонирование, как и градостроительное, должно предусматривать разработку экологического регламента, который будет распространять свое действие на межселенные территории в пределах ООПТ, но утверждать его результаты должен не орган местного самоуправления, а дирекция ООПТ. Таким образом, посредством экологического зонирования можно уточнить (определить) разрешенное использование земельных участков особо охраняемых территорий или их частей. Для устранения указанной неопределенности необходимо внести изменения в ЗК РФ и ГрадК РФ, формулирующие определение понятия «разрешенное использование», а также утвердить порядок определения содержания различных видов разрешенного использования земельных участков и иной недвижимости в пределах особо охраняемых территорий, установить обязательность принятия правил экологического зонирования ООПТ. Третий способ. Исследуя опыт создания особо охраняемых территорий в европейских странах, где практически нет заповедных территорий и природных комплексов, сохранившихся в естественном виде (там ООПТ — это в основном созданные человеком леса и искусственные насаждения), а также в свете тенденций, наметившихся в сентябре 2011 г. в связи с возможным приданием территории вокруг поселения Успенское на Рублево-Успенском шоссе (порядка 3 тыс. га) статуса особо охраняемой природной территории <13>, мы пришли к выводу о необходимости расширения представлений о преимущественных собственниках ООПТ в России. В соответствии с действующим законодательством в этой сфере ООПТ может создаваться исключительно в рамках публичной собственности; управление и контроль за ними ложатся на плечи органов публичной власти, а участие граждан и юридических лиц в организации, охране и функционировании особо охраняемых природных территорий сводится лишь к возможности оказать содействие государственным органам в осуществлении отдельных мероприятий или внести предложения. Столь ограничительный подход оправдывает себя в том случае, если создается ООПТ федерального или регионального значения, например заповедник или национальный парк, где мы считаем целесообразным сохранение преимущественной публичной собственности на эти природные территории. Но в случае инициирования процесса создания ООПТ, например дендрологического парка или ботанического сада, частным лицом (общественной организацией, другими объединениями граждан, отдельными гражданами) мы обнаруживаем отсутствие в российском законодательстве соответствующих правовых процедур. Действующий Закон об ООПТ вообще не предусматривает возможности создания частных ООПТ. ——————————— <13> URL: http://www. kommersant. ru/doc/1768758.
Концепция частных ООПТ может быть реализована исключительно в отношении таких ООПТ, как дендрологические парки, ботанические сады и курорты. Ее эффективность во многом зависит от нормативного закрепления в Законе об ООПТ возможности создания данных ООПТ гражданами по своей воле и за собственные средства на земельных участках, принадлежащих им на законных правах, формирования гарантий от их произвольного изъятия, сохранения в частной собственности земельных участков, не ограниченных и не изъятых из гражданского оборота. Одновременно с этим в законодательстве следует закрепить установку на государственную поддержку предпринимательской деятельности, осуществляемую в целях охраны окружающей среды <14>, предложить конкретные меры стимулирования такой деятельности <15>. На наш взгляд, законодательное закрепление новой разновидности — частных ООПТ позволит гражданам создавать уникальные коллекции растений и развивать экологический туризм. Однако в этом случае необходимо разработать механизм государственной поддержки экологического туризма на таких частных ООПТ. Создание таких ООПТ не повлечет установления ограничений прав иных частных собственников. ——————————— <14> См.: ст. 17 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133. <15> Баршинов В. И. Правовое регулирование стимулирования охраны окружающей среды: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2009. С. 7.
