(Волков А. М., Заббаров К. В.) («Административное право и процесс», 2012, N 9)
ОСОБЕННОСТИ ПРИМЕНЕНИЯ АНТИМОНОПОЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ
А. М. ВОЛКОВ, К. В. ЗАББАРОВ
Волков Александр Михайлович, заслуженный работник высшей школы Российской Федерации, доцент кафедры административного и финансового права Российского университета дружбы народов, кандидат юридических наук, кандидат технических наук, доцент.
Заббаров Кирилл Валерьевич, заместитель начальника Управления делами — начальник юридического отдела Федерального агентства по недропользованию.
Законом о недрах устанавливаются при пользовании недрами дополнительные антимонопольные требования по отношению к общим нормам антимонопольного законодательства. Вопрос распространения антимонопольного законодательства на сферу недропользования не столь однозначен. Авторы делают выводы и предложения об активном включении антимонопольных норм в законодательство РФ о недрах, что позволит полнее реализовать субъективные публичные права недропользователей.
Peculiarities of application of the antimonopoly legislation in the sphere of subsoil use A. M. Volkov, K. V. Zabbarov
The subsoil law establishes additional anti-monopoly requirements for subsoil use with respect to the General rules of Antimonopoly Legislation. Issue of the spread of Antimonopoly Legislation in the sphere of subsoil use is not so unambiguous. Some scientists reasonably say about the impossibility of direct application of the Antimonopoly Legislation in the sphere of subsoil use. The authors make conclusions and proposals on the active inclusion of antimonopoly regulations in the Legislation of the Russian Federation on subsoil, which will allow to better realize subjective public rights of subsoil users.
Key words: antimonopoly requirements, antimonopoly legislation; the use of subsoil resources; administrative offences; subjective public rights; antitrust regulations; the rights of the users of mineral resources; the concentration of subsoil plots; judicial practice.
Минерально-сырьевой комплекс играет определяющую роль в экономике Российской Федерации. На сегодня он является главным донором государственного бюджета, а также единственно возможным источником средств на модернизацию отечественной промышленности и социальной сферы. В обозримой перспективе экономическая и геополитическая позиция России в мире будет по-прежнему в значительной степени определяться количеством, качеством и стоимостью извлекаемого из ее недр минерального сырья. Основные элементы системы противодействия различным видам монополистической деятельности, в том числе злоупотреблениям хозяйствующими субъектами (группами лиц) своим доминирующим положением на рынке, монополистическим соглашениям, согласованным действиям хозяйствующих субъектов, определены в Законе о защите конкуренции, в ряде иных отраслевых федеральных законов. Одним из них является Закон о недрах, который устанавливает дополнительные антимонопольные механизмы в целях более эффективного противодействия монополистической деятельности именно в данной сфере хозяйствования <1>. ——————————— <1> Закон РФ от 21 февр. 1992 г. N 2395-1 (в ред. от 6 дек. 2011 г., с изм. от 7 дек. 2011 г.) «О недрах» // СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823.
Как отметил М. Теодорович, «российское конкурентное право молодо, как и российская рыночная экономика… Сегодня мы уже имеем целостное антимонопольное законодательство, соответствующее мировому опыту, во многом предвосхищающее практики бурной национальной экономики и знаменующее согласие по основным принципиальным вопросам между административной, правоприменительной и судебной системами» <2>. ——————————— <2> http://n-novgorod. f.isfb. ru/news/7930
Статья 17 Закона о недрах устанавливает дополнительные антимонопольные требования при пользовании недрами и проконкурентные механизмы в регулировании недропользования по отношению к общим нормам антимонопольного законодательства, распространяющимся в полном объеме и на сферу недропользования <3>. Однако, по нашему мнению, вопрос распространения антимонопольного законодательства на сферу недропользования не столь однозначен. В соответствии с ч. 2 ст. 1 Закона о защите конкуренции его целями являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков. Недра, согласно российскому законодательству, нельзя признать товаром — товаром могут являться только добытые полезные ископаемые, прошедшие первичную переработку. ——————————— <3> Писенко К. А., Цинделиани И. А., Бадмаев Б. Г. Правовое регулирование конкуренции и монополии в Российской Федерации: Курс лекций / Под ред. С. В. Запольского. М.: Рос. акад. правосудия; Статут, 2010. С. 272.
Аналогично понятие товара трактует и Закон о защите конкуренции в ст. 4, где товар — «объект гражданских прав, предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот». Недра не подлежат продаже, обмену, они не оборотоспособны. Нарушение общих антимонопольных требований в сфере недропользования в целом и предоставления прав пользования конкретными участками недр в частности никак не нарушает единства экономического пространства, свободы перемещения товаров, не сказывается на функционировании товарных рынков. Таким образом, ученые вполне обоснованно заявляют о невозможности непосредственного применения антимонопольного законодательства в сфере недропользования. А. Н. Борисов, например, отмечает, что остается открытым вопрос о соотношении этих требований (ст. 17 Закона о недрах) с нормами Закона о защите конкуренции <4>. С одной стороны, отношения недропользования не исключены из сферы применения Закона о защите конкуренции, поскольку согласно ч. 1 ст. 3 он распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции. В этих отношениях участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ, а также физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели. Вместе с тем в соответствии с п. 4 ст. 22 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выполняет (осуществляет) государственный контроль за экономической концентрацией в сфере использования недр, в том числе при проведении торгов, только в случаях, предусмотренных федеральными законами, а Закон о недрах таких случаев не предусматривает. ——————————— <4> Борисов А. Н. Комментарий к Закону Российской Федерации «О недрах» (постатейный). М.: Деловой двор, 2009.
При этом ФАС придерживается противоположной позиции, однако признать ее объективной сложно, так как данный исполнительный орган государственной власти активно обеспечивал разработку и принятие антимонопольного законодательства и его позиция не может являться беспристрастной. Оптимальным вариантом следует признать максимально активное включение антимонопольных норм в законодательство РФ о недрах. Этот способ снимет споры о применимости общих антимонопольных требований в данной области. В ч. 1 ст. 17 Закона о недрах определены действия органов государственной власти, а также любых хозяйствующих субъектов (пользователей недр), которые запрещаются или в установленном порядке признаются неправомочными. В Законе о защите конкуренции отдельно установлены: запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ (ст. 15); запрет на ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ (ст. 16); антимонопольные требования к торгам (ст. 17). На противодействие монополистической деятельности в сфере недропользования направлена также норма-принцип, установленная в ст. 15 Закона о недрах, посвященная вопросам государственной системы лицензирования. При этом одной из задач государственной системы лицензирования является обеспечение равных возможностей всех юридических лиц и граждан в получении лицензий, развитие рыночных отношений и проведение антимонопольной политики в сфере пользования недрами <5>. ——————————— <5> Волков А. М., Лютягина Е. А. К вопросу о лицензионно-разрешительной системе в недропользовании // Адм. право и процесс. М., 2010. N 3. С. 32 — 35; Волков А. М., Волков А. А. Правовые основы разрешительной системы в недропользовании // Изв. вузов. Геология и разведка. М., 2007. N 4. С. 79 — 83.
Так, ст. 17 Закона о недрах содержит целый ряд антимонопольных требований к проведению аукционов и конкурсов на право получения лицензии на недропользование (позиция о распространении норм антимонопольного законодательства на сферу недропользования была изложена нами выше). Аукционы и конкурсы являются процедурой конкурентного определения победителя на право получения лицензии на недропользование. Их проводят уполномоченные органы власти, в чью компетенцию входит управление государственным фондом недр, в частности, Федеральное агентство по недропользованию и уполномоченные органы власти субъектов РФ. При этом необходимо отметить, что аукционная форма торгов в большей мере служит обеспечению равного доступа всех хозяйствующих субъектов к получению прав пользования на участок недр, так как отсутствует субъективный параметр оценки заявки членами конкурсной комиссии. Согласно ст. 17 Закона о недрах запрещаются или в установленном порядке признаются неправомочными действия органов государственной власти, а также любых хозяйствующих субъектов (пользователей недр), направленные на: — ограничение вопреки условиям данного конкурса или аукциона доступа к участию в них юридических лиц и граждан, желающих приобрести право пользования недрами в соответствии с Законом о недрах; — уклонение от предоставления лицензий победителям в конкурсе либо на аукционе, а также от предоставления предусмотренных ст. 11 Закона о недрах лицензий на пользование недрами на условиях соглашений о разделе продукции; — замену конкурсов и аукционов прямыми переговорами, за исключением случаев, предусмотренных указанным Законом и федеральными законами. Правовые последствия несоблюдения антимонопольных требований к аукционам и конкурсам в сфере недропользования, установленных ст. 17, определены в других статьях Закона о недрах. Так, ст. 14, устанавливающая основания отказа в приеме заявки на участие в конкурсе или аукционе либо заявки на получение права пользования недрами без проведения конкурса или аукциона, помимо прочего закрепляет такое основание, как предоставление права пользования недрами заявителю с нарушением антимонопольных требований; ст. 49 Закона о недрах, определяющая ответственность за нарушение требований этого Закона, а следовательно, и ст. 17 устанавливают, что сделки, связанные с пользованием недрами, заключенные с нарушением данного Закона, являются недействительными. Кроме того, ст. 49 предусматривает, что лица, виновные в совершении указанных сделок, а также в иных нарушениях, указанных в ст. 49, в частности в предоставлении лицензий на пользование недрами по основаниям, не предусмотренным Законом о недрах, несут административную ответственность в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ, а также уголовную ответственность в соответствии с законодательством РФ. С данными положениями Закона о недрах в части признания недействительными сделок, связанных с предоставлением лицензий на недропользование, совершенных с нарушением антимонопольных требований, соотносятся положения Постановления Верховного Совета РФ от 15 июля 1992 г. N 3314-1 «О порядке введения в действие положения о порядке лицензирования пользования недрами». Пункт 17 названного Постановления определяет условия признания лицензий недействительными. Подпункт 17.1 данного пункта предусматривает, что сделки, связанные с предоставлением лицензий, являются недействительными при условиях, в частности, нарушения требований антимонопольного законодательства Российской Федерации или соответствующих антимонопольных требований Закона о недрах, а также, в частности, таких действий, как грубое нарушение правил конкурса или аукциона, предоставления претенденту незаконных преимуществ перед другими претендентами, установления факта сговора между должностными лицами, участвующими в предоставлении лицензии, и претендентом на приобретение лицензии с целью либерализации ее условий и снижения размера платежей, связанных с пользованием недрами. Таким образом, данное Постановление прямо указывает на нарушение антимонопольных и иных проконкурентных требований в сфере недропользования, в том числе при проведении торгов, как основание для признания сделок, связанных с предоставлением лицензий, недействительными. При этом с точки зрения системы отечественного антимонопольного законодательства указание данного Постановления на то, что основанием признания таких сделок недействительными является нарушение либо антимонопольных требований, установленных в Законе о недрах, либо общих требований антимонопольного законодательства Российской Федерации, применимых к данному случаю, совершенно верно. Однако вопрос про соотношение требований нами рассмотрен выше. Достаточно остро в судебной и правоприменительной практике стоит вопрос о правовой природе лицензионного соглашения. Спорным моментом являлось признание лицензионного соглашения гражданско-правовой сделкой или неотъемлемой частью лицензии как специального государственного разрешения <6>. К сожалению, действовавшие нормативные правовые акты и судебная практика не давали единообразного подхода к указанному вопросу <7>. При этом необходимо отметить, что это не сугубо теоретическая проблема, так как ее решение напрямую связано с порядком оспаривания незаконных действий и решений государственного органа. Возможно ли применение к лицензионному соглашению таких понятий, как ничтожность, недействительность или незаключенность сделки и подача соответствующих исков, или необходимо оспаривать незаконные действия и решения государственного органа в порядке гл. 24 АПК РФ, признавая незаконность выдачи лицензии? ——————————— <6> Волков А. М., Лютягина Е. А. Совершенствование административного законодательства в области природопользования и охраны окружающей среды в России // Адм. право и процесс. 2010. N 6. С. 15 — 18; Волков А. М. Недропользование — объект административно-правового регулирования // Недропользование — XXI в. 2012. N 1. С. 16 — 20; Волков А. М. К вопросу о правовых конфликтах в недропользовании в Российской Федерации // Адм. право и процесс. М., 2009. N 6. С. 17. <7> Решение Арбитражного суда Оренбургской области от 3 февр. 2010 г. по делу N А47-10320/2009; Постановление ФАС Уральского округа N Ф09-11349/10-С1 от 27 янв. 2011 г. по делу N А50-6798/2010.
Более обоснованной представляется оценка лицензионного соглашения с административно-правовой позиции, нежели с гражданско-правовой. Фактически между государством и недропользователем отсутствуют договорные гражданско-правовые отношения, и государственный орган выступает не как равноправный участник хозяйственного оборота, а как регулятор рынка, наделенный публичными полномочиями. В пользу данного подхода говорит также наличие административной ответственности недропользователей при нарушении условий пользования недрами, предусмотренной ст. 7.3 КоАП РФ, где санкцией за нарушение условий лицензионного соглашения выступает административный штраф для юридических лиц. Ответственность, наступающая в соответствии с законодательством о недрах (досрочное прекращение, приостановление и ограничение действия лицензии), также является разновидностью административно-правовой ответственности. Указанная ответственность не может наступать в результате нарушения обязательств, взятых стороной по гражданско-правовому договору. Текст лицензионного соглашения, содержащий в себе только обязательства недропользователя, также подкрепляет позицию о невозможности оценки его как сделки в рамках ГК РФ. Для ухода от возможности двойной трактовки данного вопроса Административный регламент, утвержденный Приказом Минприроды России N 315, заменил само понятие «лицензионное соглашение» другим — «условия пользования недрами». Положение п. 7 ч. 2 ст. 23 Закона о защите конкуренции наделяет антимонопольный орган полномочиями вносить в лицензирующие органы предложения об аннулировании, отзыве лицензий на осуществление хозяйствующими субъектами, нарушающими антимонопольное законодательство, отдельных видов деятельности или о приостановлении действия таких лицензий. В рамках Закона о недрах не осуществляется регулирование лицензирования отдельных видов деятельности; предоставляется право пользования недрами, оформляемое специальным государственным разрешением в виде лицензии. Сфера недропользования выведена из объема регулирования Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности». Поэтому данное полномочие антимонопольного органа не имеет никакого отношения к недропользованию. Статья 17 Закона о защите конкуренции помимо общих требований к торгам содержит и ряд особых требований, и касаются они торгов, заказчиками по которым являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды. Итак, ч. 2 ст. 17 указывает, что наряду с установленными ч. 1 ст. 17 общими запретами при проведении торгов, если организаторами или заказчиками торгов являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, запрещается непредусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах. Данное требование распространяется на самые различные случаи торгов с данным составом заказчиков, в том числе и на торги в сфере природопользования, а также иных природных ресурсов, права на которые распределяются на торгах соответствующими органами власти, уполномоченными на управление соответственными видами природных ресурсов России в соответствии с отраслевыми законодательными актами, регламентирующими их использование. Но данные запреты относятся к торгам, проводимым в рамках Федерального закона N 94-ФЗ о государственных (муниципальных) закупках. Более того, сам термин торгов в законодательстве РФ о недрах не применяется по отношению к конкурсам и аукционам, проводимым для предоставления прав пользования недрами. Однако одним из оснований возникновения права пользования участками недр является, в частности, государственный контракт на выполнение работ по геологическому изучению недр (в том числе региональному), заключенный федеральным органом управления государственным фондом недр (ст. 10.1 Закона о недрах). Заключению указанного государственного контракта не предшествует проведение конкурса или аукциона на право пользования участками недр. Но подразумевается необходимость осуществления весьма схожей процедуры — проведения торгов в форме конкурса или аукциона, по результатам которых заключается данный государственный контракт. Отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, регулирует Закон о госзакупках <8>, к которому и отсылает положение п. 9 ст. 10.1 Закона о недрах. Как установлено в ч. 2 ст. 10 Закона о размещении заказов, во всех случаях размещение заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд осуществляется путем проведения торгов, за исключением случаев, предусмотренных данным Законом. ——————————— <8> ФЗ от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3105.
Так, например, применительно к сфере недропользования можно сказать, что, согласно ч. 2 ст. 17 Закона о защите конкуренции, в частности, Федеральному агентству по недропользованию при проведении торгов на право получения лицензии на недропользование запрещается ограничение доступа к участию в торгах. Противодействие указанным выше нарушениям ст. 17 Закона о защите конкуренции осуществляется в соответствии с общим порядком противодействия нарушениям антимонопольного законодательства, в том числе в соответствии с общими сроками расследования дел, посредством, в частности, процедуры рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства, установленной в Законе о защите конкуренции, и другими процедурами. Согласно ст. 22 Закона о защите конкуренции федеральный антимонопольный орган (ФАС России) обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства органами государственной власти, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также хозяйствующими субъектами, физическими лицами, в том числе в сфере недропользования; предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства с их стороны; выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по их прекращению и привлечению к ответственности за такие нарушения; осуществляет государственный контроль за экономической концентрацией, в том числе в сфере электроэнергетики, использования земли, недр, водных и других природных ресурсов, в том числе при проведении торгов, в случаях, предусмотренных федеральными законами <9>. Эта деятельность осуществляется при предоставлении прав пользования участками недр федерального значения в форме предоставления ФАС соответствующих заключений в лицензирующий орган. К контролю конкурсов и аукционов на право пользования недрами это полномочие не имеет отношения. Более того, на данный момент отсутствует запрет на концентрацию у одного недропользователя множества лицензий на право пользования недрами по определенному полезному ископаемому. ——————————— <9> ФЗ от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ (в ред. от 6 дек. 2011 г.) «О защите конкуренции» // СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3434; Постановление Правительства РФ от 7 апр. 2004 г. N 189 (в ред. от 28 янв. 2011 г.) «Вопросы Федеральной антимонопольной службы» // СЗ РФ. 2004. N 15. Ст. 1482; Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 331 (в ред. от 21 окт. 2011 г.) «Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе» // СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3259.
На ФАС России возложен контроль за осуществлением иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства. ФАС России проводит в установленном порядке проверку соблюдения антимонопольного законодательства на товарных рынках хозяйствующими субъектами, органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, иными наделенными функциями или правами указанных органов власти органами или организациями, получает от них необходимые документы, информацию, объяснения в письменной и устной формах, обращается в установленном порядке в органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, с просьбой о проведении соответствующих мероприятий. ФАС России также выдает предписания, обязательные для исполнения коммерческими и некоммерческими организациями (их руководителями), органами исполнительной власти и местного самоуправления, иными наделенными функциями или правами указанных органов власти органами или организациями (их должностными лицами), физическими лицами, в том числе индивидуальными предпринимателями, в случаях, предусмотренных антимонопольным законодательством, законодательством о естественных монополиях; возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства <10>. ——————————— <10> Постановление ФАС Московского округа от 2, 3 авг. 2006 г. N КА-А41/6137-06 по делу N А40-68214/05-94-439 // КонсультантПлюс: СудебнаяПрактика.
ФАС России вправе запрашивать и получать сведения, необходимые для принятия решений по вопросам, отнесенным к ее компетенции, применять предусмотренные законодательством РФ меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений <11>. ——————————— <11> Приказ ФАС РФ от 25 дек. 2007 г. N 447 (в ред. от 26 апр. 2010 г.) «Об утверждении Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации» (зарегистрировано в Минюсте РФ 31 янв. 2008 г. N 11067) // Рос. газ. 2008. 28 июня (опубл. без прил. N 10).
Как отмечает М. С. Благовещенская, в действующем КоАП РФ не содержится норм, напрямую корреспондирующих с положениями ст. 17 Закона «О недрах», а именно статей, предусматривающих ответственность за нарушение антимонопольных требований в сфере недропользования <12>. Однако, как мы отмечали ранее, ответственность за несоблюдения требований ст. 17 Закона о недрах предусмотрена ст. 49 того же Закона. ——————————— <12> Благовещенская М. С. Административная ответственность за нарушение антимонопольного законодательства в сфере недропользования // Адм. право и процесс. 2011. N 8. С. 44 — 46.
Федеральный антимонопольный орган, его территориальные органы рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 9.21, 14.9, 14.31 — 14.33, ч. 2.1 — 2.3, 2.5 и 2.6 ст. 19.5, ст. 19.8 (в пределах своих полномочий) КоАП РФ. Административная ответственность за нарушение антимонопольных требований при пользовании недрами наступает при совершении органами государственной власти, а также любыми хозяйствующими субъектами (пользователями недр) неправомочных действий, направленных на ограничение доступа к участию в конкурсе или аукционе на право пользования недрами, уклонение от предоставления лицензий победителям конкурсов или аукционов, замену конкурсов и аукционов прямыми переговорами, дискриминацию пользователей недр. В рамках перечисленных статей КоАП РФ предусмотрено наложение таких видов административных наказаний, как административный штраф (на должностных и юридических лиц) и дисквалификация (на должностных лиц). Рассматривать дела об административных правонарушениях и назначать административные наказания от имени Федеральной антимонопольной службы вправе руководитель службы и его заместители, а также руководители территориальных органов службы и их заместители. В качестве примера можно привести некоторые судебные дела. Федеральный орган управления государственным фондом недр вправе устанавливать предельные размеры участков недр, количество участков и предельные запасы полезных ископаемых, предоставляемых в пользование (ч. 2 ст. 17 Закона о недрах). Определением Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 15 февраля 2006 г. по делу N 74-Г05-25 отмечено, что это право направлено не на установление порядка пользования недрами, а на обеспечение антимонопольных требований в целях поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности на территории России при пользовании недрами. Исходя из этого и основываясь на норме о составе антимонопольного законодательства, суд признал, что такие требования могут быть урегулированы только федеральным законодательством, а не законодательством субъекта РФ и что субъекты РФ не имеют право на введение ограничений по размерам, количеству и предельным запасам полезных ископаемых, предоставляемых в пользование в соответствии с его компетенцией. Как отмечено нами выше, в законодательстве РФ отсутствуют запреты на концентрацию участков недр в «одних руках». Следует отметить, что в норме ч. 2 ст. 17 Закона о недрах прослеживается взаимосвязь с положением п. 2 ст. 213 ч. 1 ГК РФ, согласно которому количество и стоимость имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц, не ограничиваются, за исключением случаев, когда такие ограничения установлены законом в целях, предусмотренных п. 2 ст. 1 ГК РФ. В соответствии с такой нормой гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Как уже было отмечено выше, законодательство о недрах вполне обоснованно не содержит ограничений по концентрации участков недр у одного недропользователя. Более того, сложно выработать сам механизм, запрещающий концентрацию определенного вида полезных ископаемых «в одних руках». Непонятно, из чего исходить в данном случае: из площадей участков недр (к реальным объемам добытых полезных ископаемых площадь не имеет никакого отношения), из количества запасов полезного ископаемого (но запасы делятся на определенные категории, также неоднозначной остается ситуация с лицензиями на геологическое изучение), из количества участков недр у одного недропользователя (также недопустимо, так как можно владеть несколькими участками недр с небольшими запасами, при этом владелец единственного участка может иметь больший потенциал). Проведенный анализ позволяет сделать определенные выводы и предложения об активном включении антимонопольных норм в законодательство РФ о недрах. В частности, можно предложить в Законе о недрах объединить понятия конкурсов и аукционов более общим, отвечающим законодательству, понятием торги; дать полное описание торгов на право пользования участками недр, которые могут проводиться в форме аукциона или конкурса. Логичным представляется и предложение о возможности проведения аукционов на право пользования участками недр местного значения органами государственной власти субъектов РФ в электронной форме. Также вполне обоснованной представляется возможность предоставить Правительству РФ право устанавливать случаи проведения аукционов по участкам недр в электронной форме. Важным представляется обеспечение прозрачности проведения торгов на право пользования недрами. Необходим о определить официальный сайт, на котором будет размещена информация о торгах. Так, существует предложение о том, что местом размещения информации о проведении конкурса или аукциона его организатором может являться официальный сайт Российской Федерации в сети Интернет для размещения информации о проведении торгов, предусмотренный Законом о защите конкуренции. При этом там же должны размещаться: — извещения об отказе от проведения конкурса или аукциона — в течение одного дня с даты принятия решения об отказе от проведения конкурса или аукциона; — разъяснения положений извещения о проведении конкурса или аукциона — в течение одного дня с даты направления разъяснения по запросу заинтересованного лица. При этом информация о лице, направившем запрос о разъяснении положений извещения, не размещается; — протоколы, составленные в ходе конкурса или аукциона, — в течение одного дня с даты подписания указанных протоколов. Все это позволит полнее реализовать субъективные публичные права недропользователей.
