ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ КОНТРОЛЬ ЗА ОКРУЖАЮЩЕЙ ПРИРОДНОЙ СРЕДОЙ
А. В. ВОЛКОВ
Волков Александр Викторович, Московская академия экономики и права, главный научный сотрудник научно-исследовательского центра, доктор юридических наук.
Статья посвящена недостаточно изученной в современной науке гражданского права проблеме контроля за окружающей природной средой. Историко-правовой подход к исследованию становления и развития контроля за окружающей природной средой, изложенной в статье, позволяет выстроить определенную методологию изучения этого правового явления в современной России.
Environmental monitoring of the natural environment A. V. Volkov
Volkov Aleksandr Victorovich, the Moscow academy of economics and law, chief scientific officer of scientific research center, doctor of law.
The article is devoted understudied in modern science civil rights issue of control over the natural environment. Historical-legal approach to the study of the formation and development of control over the natural environment presented in the article allows to build a specific methodology for the study of this legal phenomenon in contemporary Russia.
Важнейшим непременным условием «устойчивого» социально-экономического развития являются сохранение природной среды обитания человека и ее восстановление после разрушительных воздействий на нее техногенной промышленности. При этом экологическую опасность, или риск, следует оценивать с учетом не только характера и силы антропогенного воздействия, но и биологических свойств реагирующей природной среды. Соответственно этому имеется две группы методов экологического мониторинга (слежения за состоянием экосистем): физико-химические и биологические (биомониторинг). Каждый из видов мониторинга имеет свои ограничения. Для качественной оценки и прогноза состояния природной среды необходимо их сочетание. Отсюда физико-химический и биологический мониторинг не исключают, а дополняют друг друга <1>. ——————————— <1> См.: Мелехова О. П., Егорова Е. И., Евсеева Т. И. и др. Биологический контроль окружающей среды: биоиндикация и биотестирование: Учеб. пособие для студентов высших учебных заведений / Под ред. О. П. Мелеховой и Е. И. Егоровой. М.: Академия, 2007. С. 4.
Однако важен вопрос не только, что и кого контролируют, но и кто и как осуществляет этот контроль. И здесь со стороны государства и его контролирующих экологию органов идет вал разнообразных злоупотреблений. Например, метод биотестирования отходов производства, казалось бы, такой простой, быстрый и надежный, на деле оборачивается нередко средством экономического давления на предпринимателей. В соответствии со ст. 14 Федерального закона об отходах от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ индивидуальные предприниматели и юридические лица, в процессе деятельности которых образуются отходы I — IV классов опасности, обязаны подтвердить отнесение данных отходов к конкретному классу опасности в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование в области охраны окружающей среды. На отходы I — IV классов опасности должен быть составлен паспорт. Паспорт отходов I — IV классов опасности составляется на основании данных о составе и свойствах этих отходов, оценки их опасности. Порядок паспортизации, а также типовые формы паспортов определяет Правительство Российской Федерации. Определение данных о составе и свойствах отходов, включаемых в паспорт отходов, должно осуществляться с соблюдением установленных законодательством Российской Федерации об обеспечении единства измерений требований к измерениям, средствам измерений. На сегодняшний день в Российской Федерации действует Порядок организации работы по паспортизации опасных отходов в качестве приложения к Приказу Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 15 августа 2007 г. N 570 (далее — Порядок). Указанный Порядок в п. 2.1 определяет, что паспорт опасных отходов — это документ, удостоверяющий принадлежность отходов к отходам соответствующего вида и класса опасности, содержащий сведения об их составе. Законом об отходах (ст. 4.1), в отличие от Закона о санитарно-эпидемиологической безопасности, установлено не четыре, а пять градаций опасности отходов: I класс — чрезвычайно опасные отходы; II класс — высокоопасные отходы; III класс — умеренно опасные отходы; IV класс — малоопасные отходы; V класс — практически неопасные отходы. При этом V класс установлен для отграничения опасного от неопасного отхода исключительно в экологических целях. В сфере действия Закона об отходах единственным нормативным документом, регламентирующим порядок определения класса опасности для конкретного вида отхода, является Приказ Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 15 июня 2001 г. N 511. При этом класс опасности отходов устанавливается по степени возможного вредного воздействия на окружающую природную среду при непосредственном или опосредованном воздействии опасного отхода на нее в соответствии с критериями, приведенными в таблицах 1, 3, 4 Приказа N 511. При определении класса опасности отхода контролирующие органы термин «окружающая природная среда» нередко и необоснованно отождествляют с термином «окружающая среда». По этой же причине по большому счету для захоронения отходов в подземные горизонты не требуются и лимиты на размещение отходов, так как смысл их установления заключается в предоставлении права (ограничений) на выброс и сброс загрязняющих веществ и микроорганизмов в окружающую среду, установленные на период проведения мероприятий по охране окружающей среды, в том числе внедрения наилучших существующих технологий, в целях достижения нормативов в области охраны окружающей среды (ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды»). Размещаемые в глубинных подземных горизонтах отходы производства обычно не превышают (и не могут превышать) действующие нормативы в области экологии (окружающей природной среды). Согласно п. 3 Критериев степень возможного влияния на окружающую природную среду (класс опасности отхода) может осуществляться расчетным или экспериментальным методом. При этом в случае отнесения производителями отходов отхода расчетным методом к V классу опасности необходимо его подтверждение экспериментальным методом, т. е. фактически с помощью установления в Законе об отходах дополнительного V класса опасности метод биотестирования достоверно выдает информацию об отсутствии в отходе токсинов. В п. 16 Критериев приведены еще два случая применения экспериментального метода: при определении класса опасности отходов, у которых невозможно определить их качественный и количественный состав; при уточнении по желанию и за счет заинтересованной стороны класса опасности отходов, полученного в соответствии с расчетным методом. Обычно у производственных предприятий известен качественный и количественный состав отхода и заинтересованности в его уточнении они не проявляют (если технический процесс производства не изменялся). Таким образом, Критерии, утвержденные Приказом от 15 июня 2001 г. N 511, формально не могут лежать в правовой основе проводимых Росприроднадзором контрольных мероприятий методом биотестирования отхода. Биотестирование отходов, класс опасности которых определен расчетным методом, Росприроднадзор объясняет своей обязанностью проводить экологический контроль в порядке, предусмотренном ст. 64 Федерального закона «Об охране окружающей среды». Однако, во-первых, о методе биотестирования не упоминается ни в одном нормативном акте, посвященном экологическому контролю; во-вторых, экологический контроль по своему назначению производится в связи с размещением отходов только в окружающей природной среде, к которой, как мы доказывали, не относятся, например, глубокие подземные горизонты; в-третьих, этот контроль должен осуществляться ранее, т. е. в момент выдачи свидетельств о классе опасности и паспортов на отходы (об этой обязанности Росприроднадзора прямо написано в п. 3.4 — 3.9 действующего Приказа Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 15 августа 2007 г. N 570 «Об организации работы по паспортизации опасных отходов»); в-четвертых, согласно п. 17 Критериев биотестирование производится на водной вытяжке отхода и на водных тест-объектах (инфузории, цериодафнии, водоросли), т. е. для лабораторного прогнозирования действия токсинов на окружающую водную среду. В результате биотестирования проб на основе регистрации показателей токсичности делают оценку токсичности по критериям, установленным для каждого биотеста. Результаты биотестирования опытной пробы с исследуемого участка сравнивают с контрольной — заведомо нетоксичной пробой и по разнице в контроле и в опыте судят о наличии токсичности. При этом эффекты воздействия согласно используемой методике делят на острые и хронические. Их обозначают как острое и хроническое токсическое действие или как острую и хроническую токсичность (ОТД и ХТД соответственно). Эти термины и используют для выражения результатов биотестирования. Например, с инфузориями фиксируется тест-реакция хемотаксиса (избегания). В качестве тест-критерия выбирается отношение показания прибора «Биотестер» в опыте к его показанию в контроле, выраженное в процентах. В таком виде он характеризует относительное количество клеток инфузорий, перешедших в верхнюю фазу оптической кюветы (пробирки), содержащую анализируемый образец, по сравнению с контролем. Количество клеток инфузорий, перешедших в верхнюю фазу кюветы, содержащую токсичное вещество, за определенный промежуток времени находится в зависимости от концентрации этого вещества (зависимость «концентрация — эффект»). Сопоставление чувствительности тест-реакции хемотаксиса инфузории Paramecium caudatum со стандартными характеристиками токсичных веществ показывает, что данная тест-реакция может быть использована для оценки объектов окружающей среды при работе с концентрациями токсичных веществ, приближающихся к области предельно допустимых концентраций (ПДК). Именно поэтому основное назначение биотестирования заключается в определении пятого класса опасности для окружающей природной среды, т. е. фактически в проверке на живом организме безопасности классифицируемого отхода, а не в субъективном определении класса опасности с большим риском ошибок. Таким образом, биотестирование является дополнительным, вспомогательным методом определения класса опасности, но только в целях экологического контроля, т. е. при размещении отхода в окружающей природной среде, а конкретно — в ее водных объектах. В остальных случаях метод биотестирования отходов на гидробионтах непригоден, поскольку связан с субъективной возможностью лаборанта произвольно отразить в протоколе биотестирования практически любой класс опасности (класс опасности определяется по кратности разбавления тест-среды). Это утверждение подтверждается еще рядом доводов. 1. В соответствии с п. 7 Критериев при расчетном методе для определения коэффициента степени опасности компонента отхода для окружающей природной среды по каждому компоненту отхода научно и обоснованно устанавливаются степени их опасности для окружающей природной среды для различных природных сред в соответствии с табл. 2. Далее по установленным степеням опасности компонентов отхода для окружающей природной среды в различных природных средах рассчитывается относительный параметр опасности компонента отхода для окружающей природной среды делением суммы баллов по всем параметрам на число этих параметров. При биотестировании отхода результат комбинированного действия двух и более токсичных веществ, имеющихся в исследуемом образце даже в небольших количествах, предсказать сложно. Соединения, нетоксичные при изолированном действии, могут вызывать значительный патологический эффект при совместном воздействии. Поэтому для оценки токсичности природных вод, промышленных сбросов, почвы, кормов и прочих отходов, размещаемых в окружающей среде, используют тесты на различных организмах. Предоставляя мало информации о свойствах компонента, биотестирование тем не менее дает возможность с большой степенью достоверности определить степень общей токсичности объекта исследования. Как мы упоминали, в основе биотестирования лежит такой метод научного познания, как биологическое моделирование, когда происходит перенос знаний с простой системы (смоделированной экосистемы в лабораторном опыте) на более сложную (экосистему в реальных условиях). Другими словами, биотестирование — это оценка качества объектов окружающей среды (в основном воды) по ответным реакциям водных организмов, являющихся тест-объектами. Биотестирование — это процедура установления токсичности среды с помощью тест-объектов, сигнализирующих об опасности независимо от того, какие вещества и в каком сочетании вызывают изменения жизненно важных функций у тест-объектов <2>. ——————————— <2> См.: Казанцева А. Г. Метод и средства контроля токсичности водных сред по тест-реакции динамики гальванотаксиса инфузорий P. CAUDATUM: Дис. … канд. тех. наук. СПб., 2010. С. 13.
Таким образом, в целях экологического контроля биотестирование по сравнению с химическим анализом методологически более верно. Однако биотестирование все же не снимает необходимости использования расчетных методов анализа, поскольку вредное действие физических, химических и других факторов при их комбинировании может как усиливаться, так и ослабляться. Изолированного действия не существует, есть лишь совместное действие всего комплекса факторов. Очень часто контролирующие органы допускают ошибки и, например, используют изолированно метод биотестирования, заранее зная, что водные организмы будут реагировать, к примеру, не на средний класс в многокомпонентном отходе, а на компонент с самым высоким классом опасности, в то время как согласно п. 5 Критериев отнесение отходов к классу опасности для окружающей природной среды расчетным методом осуществляется на основании показателя, характеризующего степень опасности отхода при его воздействии на окружающую природную среду, рассчитанного по сумме показателей опасности веществ, составляющих отход для окружающей природной среды. При этом перечень компонентов отхода и их количественное содержание достоверно устанавливаются по составу исходного сырья и технологическим процессам его переработки или по результатам количественного химического анализа. В связи с этим биотестирование может применяться только для однокомпонентных отходов, но не для тестирования комплекса отходов, каким обычно являются, например, жидкие химотходы, содержащие в своем составе множество компонентов разного класса опасности. Итак, ценность биотестирования как метода научного исследования во многом обусловлена именно возможностью проводить оценку интегральной (общей) токсичности объекта исследования. Однако проблема действия смесей токсичных веществ на живые организмы, и в частности на бионты, все еще остается недостаточно изученной. Именно поэтому Приказ N 511 приоритетное значение при определении класса опасности отводит расчетному методу вследствие его абсолютно достоверного материально-сырьевого баланса. Росприроднадзор во время контрольных проверок об этом приоритете «забывает» и подвергает сомнению по классу опасности даже свои же свидетельства о классе опасности и паспорта отходов. Расчет делается на то, что при биотестировании жидких химических отходов в целом подопытные бионты не различают средний индекс опасности и реагируют на сильнейший токсин. Подобная реакция допустима для прогнозирования размещения отхода в водной природной среде, но не имеет значения для захоронения отхода, например, в подземном глубоком пласт-коллекторе, где жизнь отсутствует. 3. В соответствии с п. 1 ст. 16 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» размещение отходов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, является платным. По смыслу п. 2 ст. 16 Закона об охране окружающей природной среды платежи за различные виды негативного воздействия на окружающую среду взимаются за предоставление субъектам хозяйственной и иной деятельности, оказывающим негативное воздействие на окружающую среду, права производить в пределах допустимых нормативов выбросы и сбросы веществ и микроорганизмов, размещать отходы и т. д. Порядок исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду согласно п. 3 ст. 16 данного Закона устанавливается законодательством Российской Федерации. Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 г. N 632 утвержден Порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, который в соответствии с п. 1 распространяется на организации, осуществляющие любые виды деятельности на территории Российской Федерации, связанные с природопользованием, и предусматривает взимание платы за следующие виды вредного воздействия на окружающую природную среду: выброс в атмосферу загрязняющих веществ от стационарных и передвижных источников; сброс загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты; размещение отходов и другие виды вредного воздействия. Этот незакрытый перечень «других видов» вызывает на практике вал злоупотреблений со стороны контрольных ведомств, а немалая плата за негативное воздействие даже не на «окружающую природную среду», а «просто» на «окружающую среду» провоцирует чиновников шантажировать предприятия на различные недобросовестные схемы в обмен на снижение или отмену гигантских штрафов.
Литература
1. Мелехова О. П., Егорова Е. И., Евсеева Т. И. и др. Биологический контроль окружающей среды: биоиндикация и биотестирование: Учеб. пособие для студентов высших учебных заведений / Под ред. О. П. Мелеховой и Е. И. Егоровой. М.: Академия, 2007. С. 4. 2. Виноходов Д. О. Научные основы биотестирования с использованием инфузорий: Дис. … д-ра биолог. наук. СПб., 2007. С. 73. 3. Игнатова Н. А. Оценка токсичности вод и донных отложений антропогенно загрязненных экосистем методом биотестирования (на примере бассейна Нижнего Дона): Дис. … канд. биолог. наук. Ростов-на-Дону, 2009. С. 10. 4. Казанцева А. Г. Метод и средства контроля токсичности водных сред по тест-реакции динамики гальванотаксиса инфузорий P. CAUDATUM: Дис. … канд. тех. наук. СПб., 2010. С. 13.
