ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ СТРАХОВАНИЕ: ПОНЯТИЕ, ФУНКЦИИ, ОСНОВНЫЕ ЭЛЕМЕНТЫ
Г. А. МИСНИК
Мисник Г. А., доцент кафедры трудового и предпринимательского права юридического факультета Ростовского государственного университета, кандидат юридических наук.
Понятие и функции экологического страхования
Понятие «экологическое страхование» декларируется в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» в качестве одного из способов экономического регулирования отношений в области охраны окружающей среды (ст. 14 Закона). Однако содержание данной категории в законодательстве не раскрывается, что диктует необходимость специального научного исследования в данной области. В зарубежной практике под экологическим страхованием чаще всего понимают «страхование гражданско-правовой ответственности владельцев потенциально опасных объектов в связи с необходимостью возмещения ущерба третьим лицам, обусловленного технологической аварией или катастрофой» <1>. ——————————— <1> Серов Г. П. Основы экологического страхования. М., 1996.
В отечественной литературе сложилось иное представление об экологическом страховании. По мнению Г. П. Серова, экологическое страхование включает в себя страхование природных объектов как имущества и страхование гражданско-правовой ответственности владельца опасного производственного объекта <2>. ——————————— <2> См.: Байдаков С. Л., Серов Г. П. Правовое обеспечение охраны окружающей среды и экологической безопасности. М., 2003. С. 209 — 210.
Г. А. Моткин высказывает мнение о том, что экологическое страхование — это страхование ответственности объектов — потенциальных виновников аварийного, залпового загрязнения среды и страхование собственных убытков, возникающих у источника такого загрязнения <3>. ——————————— <3> См.: Моткин Г. А. Экономико-правовые основы страхования риска загрязнения окружающей среды // Государство и право. 1994. N 6. С. 125.
Сторонником более широкой трактовки термина «экологическое страхование» является С. А. Боголюбов, который включает в данное понятие не только страхование ответственности за причиненный экологический вред и страхование имущества, но и личное страхование граждан на случай стихийного бедствия, аварий и катастроф <4>. ——————————— <4> См.: Комментарий к Федеральному закону «О животном мире» / Под ред. С. А. Боголюбова. М., 2002 (комментарий к ст. 51 Закона).
Некоторые ученые полагают, что экологический риск может выступать в форме предпринимательского риска. В связи с этим делается вывод о том, что к объектам экологического страхования следует относить как интерес, связанный с обеспечением гражданско-правовой ответственности за причинение экологического вреда, так и интерес, страхуемый как предпринимательский риск. В первом случае выгодоприобретателем является потерпевший, во втором случае — сам страхователь <5>. ——————————— <5> См.: Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части второй / Под ред. Т. Е. Абовой, А. Ю. Кабалкина (комментарий к ст. 933 ГК РФ). М., 2004.
Определение экологического страхования следует формулировать с учетом специфического назначения данного института. Целью экологического страхования является защита экологических интересов граждан, имущественных интересов юридических лиц и публичных образований от действия факторов природного и техногенного характера, обладающих свойством экологического риска. Объектом страхования выступает интерес страхователя в восстановлении своего имущественного положения в случае возникновения гражданско-правовой ответственности страхователя за причинение экологического вреда и в случае причинения вреда личности и имуществу страхователя вследствие действия факторов природного и техногенного характера. Из данного определения следует вывод о том, что экологическое страхование должно включать страхование следующих групп имущественных интересов: во-первых, имущественные интересы страхователя, связанные с его обязанностью возместить ущерб, нанесенный жизни, здоровью или имуществу третьих лиц или окружающей природной среде в результате аварии, происшедшей на эксплуатируемом страхователем опасном производственном объекте; во-вторых, имущественные интересы владельца природного объекта и, в-третьих, условия существования страхователя (при личном страховании). Источниками возникновения экологического вреда могут являться: — стихийные природные процессы; — правомерная деятельность природопользователя; — экологическое правонарушение; — техногенные аварии. С учетом вида источников в законодательстве должны быть определены адекватные правовые формы защиты экологических прав и интересов граждан и публичных образований. Личное страхование применимо для первого вида источников негативного воздействия (стихийные явления). Государственное страхование является адекватной формой страхования жизни и здоровья граждан в связи с проживанием на территории, подверженной воздействию опасных объектов, на которых создается угроза причинения вреда здоровью в обычном режиме эксплуатации (в отсутствие аварийного воздействия). В первую очередь это касается территорий, подверженных радиационному воздействию, проживание в пределах которых сопряжено с риском развития раковых заболеваний. Экологическое правонарушение, характеризующееся виновностью причинителя вреда, является основанием для возмещения экологического вреда в порядке гражданско-правовой ответственность. Техногенные аварии должны выступать элементом страхования гражданско-правовой ответственности за причинение вреда источником повышенной опасности. Целесообразность развития института экологического страхования признается в научной литературе большинством авторов <6>. ——————————— <6> См.: Бринчук М. М. Экологическое право России и экологические права человека в условиях глобализации // Права человека и процессы глобализации современного мира. М., 2005. С. 174; Боголюбов С. А. Экологическое право. М., 1997. С. 163.
Однако вопрос о функциональном назначении экологического страхования определяется по-разному. Г. А. Моткин рассматривает в качестве основной функции экологического страхования компенсацию возможных (вероятностных) убытков, возникающих у источника загрязнения или третьих лиц <7>. ——————————— <7> См.: Моткин Г. А. Указ. соч. С. 125.
Т. В. Петрова называет в качестве одной из основных функций экологического страхования превентивную функцию. Автор отмечает, что в основе отношений по обязательному экологическому страхованию лежат публичные интересы по обеспечению безопасности экологически опасных объектов (промышленных предприятий, мест размещения опасных отходов, гидротехнических сооружений и пр.). Соответственно основной акцент в их правовом обеспечении должен быть сделан на превентивные функции страхования, то есть на порядок формирования и использования соответствующих денежных фондов <8>. ——————————— <8> См.: Петрова Т. В. Проблемы правового обеспечения экономического механизма охраны окружающей среды. Автореферат на соискание ученой степени доктора юридических наук. М., 2000. С. 23 — 24.
Правовое закрепление функции экологического страхования получили в Модельном законе СНГ «Об экологическом страховании». Модельный закон СНГ «Об экологическом страховании» предусматривает такие функции данного института, как стимулирование предотвращения аварийного загрязнения, нейтрализации угроз безопасности личности, государства; обеспечение возмещения вреда (принят на пятнадцатом пленарном заседании Межпарламентской ассамблеи государств — участников СНГ // Постановление от 13 июня 2000 г. N 15-6) <9>. ——————————— <9> Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств — участников СНГ. 2000. N 25. С. 126 — 143.
Точка зрения о выделении предотвращения вреда в качестве функции страхования обосновывается также в трудах многих ученых, занимающихся исследованием гражданско-правовых аспектов страхования. Как отмечается в литературе, «предупредительная функция страхования заключается в том, что страховая организация вправе использовать временно свободные денежные средства страхователей на проведение мероприятий по уменьшению степени риска. Для этих целей формируется фонд, средства которого направляются на организацию безопасности того или иного рода деятельности (противопожарной, санитарно-эпидемиологической и т. п.)» <10>. ——————————— <10> Страховое право / Под ред. В. В. Шахова, В. Г. Григорьева, С. Л. Ефимова. М., 2002. С. 29 — 30.
Основные контраргументы относительно определения предупредительной функции страхования состоят в следующем: «…во-первых, если страховщик вправе ее осуществлять, то это уже не функция. Функция есть проявление сущности страхования. Данное проявление не зависит от воли и желания страховщика. Во-вторых, страховщик вообще не вправе распоряжаться «временно свободными денежными средствами страхователей» (даже в целях создания фонда предупредительных мероприятий), так как на эти средства у страховщика нет никаких прав, и ими распоряжаются сами страхователи, будучи их собственниками <11>. ——————————— <11> См.: Худяков А. И. Страховое право. СПб., 2004. С. 45.
Создание фонда предупредительных мероприятий может осуществляться только в том случае, если закон обязывает страхователя создавать такой специальный фонд при обязательном страховании (например, это имеет место при страховании пассажиров) либо если стороны достигли соглашения по поводу создания такого фонда при добровольном страховании. Руководствуясь действующим законодательством, стимулирование предотвращения аварийного загрязнения функцией страхования не может быть признано функцией экологического страхования, так как предотвращение экологического вреда не является обязанностью сторон при заключении договора. Обязанность минимизации убытков возникает у страхователя только с момента возникновения страхового случая, т. е. когда вред реально причинен. Проект Закона «Об обязательном страховании гражданской ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного объекта» не предусматривает функцию предотвращения экологического вреда. В целях развития превентивной деятельности страховщика при экологическом страховании необходимо наличие специальных правовых предпосылок. Такими предпосылками должно стать специальное правовое регулирование порядка создания фонда предупредительных природоохранных мероприятий и установление в экологическом законодательстве обязанности страховщика осуществлять превентивные мероприятия для снижения экологического риска в объеме, согласованном со страхователем. При добровольном экологическом страховании превентивная функция страхования имеет факультативный характер, поскольку может быть реализована по воле сторон договора. Основные функции экологического страхования должны быть прямо установлены законом и служить основой для закрепления основных обязанностей сторон договора. Превентивная направленность, безусловно, имеет объективную основу. Данную сторону экологического страхования достаточно убедительно раскрыл Г. А. Моткин, отметивший, что экологическое страхование создает взаимную экономическую заинтересованность страхователей и страховщиков в снижении риска экологических аварий <12>. ——————————— <12> См.: Моткин Г. А. Указ. соч. С. 126.
Учитывая наличие публичных экологических интересов по обеспечению безопасности экологически опасных объектов, в экологическом законодательстве необходимо закрепить следующие основные функции обязательного экологического страхования: 1) восстановительная функция, состоящая в обеспечении возмещения экологического вреда; 2) защитная функция, состоящая в защите имущественного положения застрахованного лица; 3) превентивная функция, состоящая в предотвращении экологического вреда.
Элементы экологического страхования
Элементами экологического страхования являются страховой риск, объект и предмет страхования, страховая сумма, страховые выплаты. Основным фактором, влияющими на эффективность экологического страхования, является наличие нормативно-правовой модели оценки вероятного экологического вреда. В области страхования риск понимается как возможное событие, наступление которого может угрожать имущественной сфере или самому лицу неблагоприятными последствиями <13>. ——————————— <13> См.: Шиминова М. Я. Основы страхового права России. М., 1993. С. 26.
В ст. 9 Закона РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации» страховой риск определяется как предполагаемое событие, на случай наступления которого проводится страхование. В литературе высказываются различные точки зрения относительно правовых признаков страхового риска. В частности, предлагается выделять следующие признаки риска: вероятность наступления страхового случая, случайный характер возможного события и осуществимость возможного события <14>. Данные признаки страхового риска выявлены на основании определения страхового риска, которое содержится в Законе «Об организации страхового дела в РФ». В п. 1 ст. 9 указанного Закона страховой случай определяется как предполагаемое событие, на случай наступления которого проводится страхование. ——————————— <14> См.: Михайлов С. В. Указ. соч. С. 124 — 126.
По мнению других ученых, при оценке страхового риска следует руководствоваться ст. 944 Гражданского кодекса РФ, в соответствии с которой могут быть выделены следующие признаки страхового риска — это вероятность наступления страхового случая и размер возможных убытков от его наступления <15>. ——————————— <15> См.: Худяков А. И. Указ. соч. С. 118.
Наиболее обоснованной представляется вторая позиция, поскольку отражает признанную гражданским законодательством смену концептуальной основы страхования, а именно: переход от «теории возмещения вреда» к «теории удовлетворения потребностей» <16>, что связанно с выделением в гражданском законодательстве безрисковых видов страхования. ——————————— <16> Там же. С. 119.
Экологическое страхование относится к рисковым видам страхования, что определяется функциональным назначением экологического страхования. Понятие «экологический риск» является многоплановым, поскольку приобретает различное правовое значение в зависимости от сферы его применения. Попытка правового закрепления понятия «экологический риск» впервые была предпринята при разработке Концепции экологической безопасности России. В ноябре 1991 г. в рамках Государственного Совета России были определены основы Концепции экологической безопасности. В конце 1992 г. в Минприроды была разработана концепция Федеральной программы «Экологическая безопасность России», а в начале 1993 г. — рассмотрена Концепция экологической безопасности России. В Концепции сформулированы основные понятия и определения, в том числе впервые определено понятие экологического риска. Экологический риск определялся как соотношение величины возможного ущерба при воздействии экологического фактора (в заданной интенсивности) и вероятности реализации этого воздействия. В последующем понятие «экологический риск» получило законодательное отражение в Федеральном законе «Об охране окружающей среды». В ст. 1 Закона «Об охране окружающей среды» понятие «экологический риск» определяется как вероятность наступления события, имеющего неблагоприятные последствия для природной среды и вызванного негативным воздействием хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера. Таким образом, в Законе «Об охране окружающей среды» выделен только один признак экологического риска, а именно: вероятность наступления вреда. Размер возможного вреда по смыслу данной нормы не имеет правового значения для оценки риска. Думается, что такой подход законодателя противоречит компенсационной направленности экологического страхования. Оценка экологического риска должна включать не только установление вероятности наступления события, но и возможный экологический вред. Понятие экологического риска, содержащееся в Концепции экологической безопасности России, наиболее точно отражает правовое содержание данного понятия. Более детальная характеристика экологического риска содержится в Постановлении Правительства РФ от 6 января 2006 г. N 1 «О Федеральной целевой программе «О снижении рисков и смягчении последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2010 года». В данном нормативном акте определяются признаки экологического (природного) риска и приводится классификация экологических рисков по источникам экологической опасности. Источниками событий чрезвычайного характера являются опасные природные явления, природные риски, возникающие в процессе хозяйственной деятельности, а также крупные техногенные аварии и катастрофы. Опасные природные явления, представляющие собой потенциальный источник угроз и рисков жизнедеятельности человека и хозяйственному потенциалу, включают в себя опасные геологические процессы (землетрясения, вулканическая деятельность, оползни, сели, грязевой вулканизм), опасные геокриологические процессы (сходы лавин и ледников, разрушение вечной мерзлоты), опасные гидрометеорологические (метеорологические, гидрологические, агрометеорологические) явления (сильные ветры, смерчи, тайфуны, очень сильные осадки, сильные метели и пыльные бури, град, интенсивные гололедно-изморозевые отложения, сильная жара, сильный мороз, засуха атмосферная и почвенная, наводнения, связанные с половодьем и дождевыми паводками, селевые потоки, снежные лавины, цунами, сгонно-нагонные явления), опасные процессы биогенного характера (пожары в природных системах, эпидемии, вызванные природно-очаговыми заболеваниями, в том числе связанные с переносом возбудителей мигрирующими животными), угрозы экономическому потенциалу и экономической безопасности, связанные с катастрофическим размножением и миграциями животных. Природные риски в соответствии с указанной Федеральной программой разделяются на две группы: риски, возникающие в процессе хозяйственной деятельности при нарушении регламентов технической деятельности, и риски, связанные с накопленным экологическим ущербом. Природные риски, возникающие в процессе хозяйственной деятельности и представляющие собой потенциальный источник угроз жизнедеятельности человека и хозяйственному потенциалу, включают в себя риски разрушения природной среды в результате продолжения деятельности существующих объектов промышленного и иного назначения, реализации проектов нового промышленного освоения, в том числе в регионах с особо чувствительными к антропогенному воздействию экосистемами, технических аварий и иных причин, выходящих за рамки регламента технической деятельности хозяйственных и иных объектов, чья деятельность в штатном режиме не несет экологических и иных угроз. Природные риски, связанные с накопленным экологическим ущербом, представляющие собой потенциальный источник угроз жизнедеятельности человека и хозяйственному потенциалу, включают в себя риски негативного воздействия на здоровье и жизнедеятельность человека и хозяйственный потенциал нерекультивированных, но подлежащих рекультивации территорий и акваторий, риски негативного воздействия законсервированных объектов с потенциально опасными свойствами, риски продолжающейся деградации природных экосистем, вызванной антропогенной деятельностью (п. 1 Федеральной целевой программы). Страхование жизни, здоровья и имущества граждан, а также имущественных интересов природопользователей от действия природных явлений осуществляется в соответствии с гражданским законодательством. Страхованию в соответствии с экологическим законодательством подлежат природные риски первой из названных групп. Руководствуясь законодательством, устанавливающим требование экологического страхования при осуществлении опасных видов деятельности (ст. 56 Федерального закона «Об использовании атомной энергии», ст. 15 Федерального закона «О безопасности гидротехнических сооружений», ст. 9 Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»), понятие страхового экологического риска может быть определено как вероятность причинения вреда жизни, здоровью или имуществу третьих лиц либо окружающей природной среде, аварий при осуществлении опасных видов деятельности.
Юридическая оценка риска
Оценка риска предполагает установление двух юридически значимых фактов: во-первых, установление самой опасности и, во-вторых, установление объема опасности. Оценка риска признается правом страховщика (ст. 945 ГК РФ) и обязанностью страхователя (ст. 944 ГК РФ). Однако признание оценки страхового риска правом страховщика не исключает, а, скорее, предполагает закрепление в законодательстве единых критериев оценки степени риска. В гражданском праве оценка вероятности наступления страхового случая осуществляется с позиций обычного разумного человека, имеющего общее представление о возможности или невозможности наступления того или иного события <17>. ——————————— <17> См.: Серебровский В. И. Страхование // Серебровский В. И. Избранные труды. М., 1997. С. 506 — 507.
В экологическом праве устанавливаются повышенные требования к осуществлению опасных видов деятельности, что предполагает введение специального принципа оценки экологического риска, согласно которому оценка экологического страхового риска должна производиться с позиций специального субъекта, обладающего профессиональными знаниями и навыками в области осуществления опасного вида деятельности соответствующего вида. С учетом повышенных требований экологической безопасности, установленных законодательством, регулирующим опасные виды деятельности, в законодательстве должны быть установлены единые общеобязательных критериев дифференциации степени риска. Практика категоризации экологических рисков получила развитие в зарубежном законодательстве. В ряде экологически масштабных зарубежных проектов осуществляется категоризация проблем по степени остроты и важности — по «коричневому» и «зеленому» спискам: в первый вносятся проблемы, требующие первоочередного решения (закрытие цехов, приостановление работы агрегатов, эвакуация населения, оказание срочной медицинской помощи, дезактивация местности и др.); во второй — вопросы управления устойчивым развитием природопользования, снижения деградации ресурсов, их воспроизводства <18>. ——————————— <18> См.: Комментарий к Закону РСФСР «Об охране окружающей природной среды» (постатейный) / Под ред. С. А. Боголюбова. М., 1996.
Такая градация экологических рисков является основанием для выработки критериев экологической обоснованности принятия хозяйственных и управленческих решений в области охраны окружающей среды. Однако в данной классификации отсутствуют юридически значимые критерии установления степени экологических рисков как объектов экологического страхования. Градация страховых экологических рисков предусмотрена законодательством Германии. Критериями градации экологических рисков в соответствии с законодательством Германии являются объем опасного вещества, используемого в производстве, и принадлежность вещества или сооружения (установки) к федеральному перечню опасных производственных объектов и веществ. Благодаря учету компонентов риска страхование ответственности за причинение вреда окружающей среде строится в ФРГ на сегодня индивидуально и с полным соответствием характеру риска <19>. ——————————— <19> См.: Бажайкин А. Л. Страхование ответственности за причинение вреда окружающей среде в Федеративной Республике Германия // Экологическое право. 2004. N 5. С. 50 — 51.
Названные критерии, а именно: объем опасного вещества и перечень опасных производственных объектов, нашли отражение и в российском законодательстве (Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов». Приложения 1 и 2). Однако при страховании ответственности названных критериев недостаточно для всесторонней и полной оценки возможного ущерба. Необходимость выработки нормативных критериев оценки экологического риска предусматривается в настоящее время ведомственными нормативно-правовыми актами (подп. 3 п. 8 Положения о Министерстве РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденного Указом Президента РФ от 11 июля 2004 г. N 868) и Постановлением Правительства РФ от 6 января 2006 г. «О Федеральной целевой программе «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2010 года» <20>. ——————————— <20> См.: СЗ РФ. 2006. N 6. Ст. 695.
Как указывается в Федеральной целевой программе, необходимый уровень координации действий и концентрации ресурсов при решении задач снижения рисков чрезвычайных ситуаций может быть достигнут только при использовании программно-целевых методов на базе единых методических подходов. Снижение рисков чрезвычайных ситуаций всех типов и масштабов и их негативных последствий будет обеспечено путем совершенствования нормативных правовых, методических и организационных основ государственного управления в области повышения безопасности населения и защищенности критически важных объектов от угроз природного и техногенного характера, развитие инфраструктуры информационного обеспечения и ситуационного анализа рисков чрезвычайных ситуаций <21>. ——————————— <21> См.: Там же.
Постановлением Госгортехнадзора РФ от 10 июля 2001 г. N 30 утверждены Методические рекомендации по проведению анализа риска опасных производственных объектов <22>. ——————————— <22> См.: Безопасность труда в промышленности. 2001. N 10.
В соответствии с п. 4.4.3 Методических рекомендаций обобщенная оценка риска (или степень риска) аварий должна отражать состояние промышленной безопасности с учетом показателей риска от всех нежелательных событий, которые могут произойти на опасном производственном объекте, и основываться на результатах: — интегрирования показателей рисков всех нежелательных событий (сценариев аварий) с учетом их взаимного влияния; — анализа неопределенности и точности полученных результатов; — анализа соответствия условий эксплуатации требованиям промышленной безопасности и критериям приемлемого риска. Требования промышленной безопасности и критерии приемлемого риска находят закрепление в форме технических регламентов, экологических нормативов и иных обязательных требований, обеспечивающих промышленную безопасность объекта. В соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. «О техническом регулировании» под техническим регламентом понимается документ, который принят международным договором (ратифицированным Российским государством в порядке, установленном законодательством), федеральным законом, а в исключительных случаях указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации). Целями принятия технических регламентов являются: защита жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества; охрана окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений; предупреждение действий, вводящих в заблуждение приобретателей, и др. В технических регламентах устанавливаются минимально необходимые требования, обеспечивающие безопасность излучений, химическую, ядерную и радиационную безопасность, электромагнитную совместимость приборов и оборудования, а также ветеринарно-санитарные и фитосанитарные требования, актуальные для городских и сельских поселений. Выбор стратегий оценки экологического риска зависит от предполагаемого уровня защиты и ранжирования экологического риска (незначительный и серьезный) <23>. ——————————— <23> См.: Сынзыныс Б. И., Тянтова Е. Н., Мелехова О. П. Экологический риск. М., 2005. С. 139.
В законодательстве проводится градация экологического риска на обоснованный (допустимый) и противоправный. Правовым критерием допустимого экологического риска является обеспечение безопасности человека и общества. Используемое в законодательстве определение безопасности как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз (ч. 1 ст. 1 Закона РФ «О безопасности») и понятие экологической безопасности, содержащееся в ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды», не может быть принято в качестве критерия допустимого экологического риска, поскольку не содержит в себе существенных признаков, позволяющих разграничить понятия «экологическая безопасность» и «благоприятная окружающая среда». Неоднозначность позиции законодателя по вопросу об определении понятия «экологическая безопасность» явилась причиной возникновения научного спора о соотношении понятий «экологическая безопасность», «охрана окружающей среды» и «природопользование». Наиболее полный анализ существующих взглядов по данному вопросу содержится в работах М. М. Бринчука, который выявил следующие подходы к трактовке правового содержания названных понятий: — включение экологической безопасности в структуру механизма охраны окружающей среды в качестве его составного элемента; — отождествление указанных понятий; — расширение границ понятия «экологическая безопасность» путем включения в него не только охраны окружающей среды, но и рационального использования, воспроизводства и повышения качества окружающей среды; — полное разделение названных категорий, при котором экологическая безопасность рассматривается как деятельность, проводимая параллельно охране окружающей среды. Сам автор рассматривает экологическую безопасность как основной принцип охраны окружающей среды <24>. ——————————— <24> См.: Бринчук М. М. Охранять окружающую среду или обеспечивать экологическую безопасность? // Государство и право. 1994. N 8-9. С. 118 — 127; О законодательном обеспечении экологической безопасности // Государство и право. 1995. N 2. С. 118 — 119.
Так, по мнению М. И. Васильевой, в определенной мере права граждан на безопасность проживания в условиях повышенного эколого-техногенного риска могут рассматриваться в составе права на благоприятную окружающую среду. Например, право граждан на безопасные условия проживания, труда в зонах защитных мероприятий и бл агоприятную окружающую среду, на возмещение вреда вследствие чрезвычайных ситуаций, возникших при проведении работ по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия (ст. 16, 19 Федерального закона «Об уничтожении химического оружия»); право на получение информации в области использования атомной энергии, на возмещение убытков и вреда, причиненных радиационным воздействием при использовании атомной энергии (ст. 13, 15 Федерального закона «Об использовании атомной энергии») <25>. ——————————— <25> См.: Васильева М. И. Право на благоприятную окружающую среду как элемент правового статуса личности // Экологическое право. 2005. N 1. С. 22.
Не вызывает сомнений наличие юридической связанности категорий «безопасное состояние окружающей среды» и «благоприятное качество окружающей среды». Как верно отмечает М. М. Бринчук, экологически опасная ситуация характеризуется таким состоянием окружающей среды, которое не является благоприятным <26>. ——————————— <26> См.: Бринчук М. М. Экологическое право. Учебник. М., 2003. С. 556.
При этом необходимым условием определения места категории «экологическая безопасность» в системе иных эколого-правовых понятий является достаточная ясность правового содержания данного понятия. Как справедливо отмечает В. Н. Лопатин, необходимо определить единый глоссарий в области обеспечения экологической безопасности, который позволил бы устранить противоречия в законодательной и правоприменительной практике <27>. ——————————— <27> См.: Лопатин В. Н. Экологическая безопасность: проблемы конституционной законности // Государство и право. 2004. N 2. С. 27.
Соблюдение нормативов качества окружающей среды бесспорно характеризует состояние окружающей среды не только как благоприятное, но и безопасное для человека, поскольку при соблюдении нормативов в обычном режиме полностью исключается опасность негативного изменения качества окружающей среды и вредное воздействие на здоровье и жизнь человека. Однако категория «экологическая безопасность» не поглощается понятием «благоприятное качество окружающей среды», поскольку «экологическая безопасность» включает не только предотвращение обычной опасности, но и защиту от чрезмерной опасности, которая не может быть обеспечена только лишь на основе экологического нормирования. В литературе обоснованно предлагается использовать понятие «безопасность» в качестве базового определения в правовом механизме управления экологическими рисками. При таком подходе категория «безопасность» определяется как состояние защищенности личности, общества и окружающей среды от чрезмерной опасности <28>. ——————————— <28> См.: Байдаков С. Л., Серов Г. П. Указ. соч. С. 340.
Наличие чрезмерной опасности является границей, отделяющей благоприятное качество окружающей среды от состояния опасности окружающей среды для человека, которое иначе можно охарактеризовать как состояние экологического риска. Такая граница определяется путем введения технических регламентов, экологических нормативов и иных нормативных требований. Соблюдением технических регламентов обеспечивается защита от обычных, иначе говоря, закономерных, последствий деятельности человека. Нарушение нормативов и технических регламентов порождает особую форму отношений в области охраны окружающей среды, а именно: отношения по поводу обеспечения экологической безопасности, направленные на защиту окружающей среды и человека от чрезмерной экологической опасности. Поскольку право на благоприятную окружающую среду не охватывает в полном объеме безопасное качество окружающей среды, представляется целесообразным законодательное закрепление права на безопасную окружающую среду в качестве самостоятельного вида экологических прав граждан. Определение категории «экологическая безопасность» как самостоятельного объекта экологических прав и законных экологических интересов граждан позволяет выявить соотношение правового регулирования отношений экологической безопасности и правовой охраны окружающей среды. Установление повышенных требований к осуществлению опасной деятельности составляет основу для дифференциации экологического риска. Ранжирование экологического риска осуществляется в соответствии с методиками, выработанными практикой. Разработаны следующие методы оценки экологического риска: 1) нормативный метод, который состоит в определении соответствия степени экологического риска приемлемому (допустимому) его значению, установленному нормативным актом, регулирующим рассматриваемый вид деятельности, либо декларацией промышленной безопасности производственного объекта. В соответствии с данной методикой превышение верхней границы допустимого риска является показателем значительного экологического риска (в противном случае — как малозначительного) <29>. ——————————— <29> См.: Там же. С. 350.
Данная методика предусмотрена в Системе обязательной сертификации по экологическим требованиям НД-6-2000 <30> и получила применение при проведении экологического аудита, направленного на оценку обоснованности экологически значимых решений государственных органов, хозяйственных организаций и иных организаций; ——————————— <30> См.: НД-6-2000 «Система обязательной сертификации по экологическим требованиям. Порядок проведения сертификации предприятий по экологическим требованиям». Утв. Председателем Главного управляющего Совета Систем обязательной сертификации по экологическим требованиям 19 января 2000 г. (Ссылка дана по: Байдаков С. Л., Серов Г. П. Указ. соч. С. 358.)
2) феноменологический метод, основанный на определении возможности протекания аварийных процессов, исходя из анализа развития законов природы. Этот метод наиболее применим в случаях, когда производственные процессы характеризуются стабильностью и малозначительной степенью риска возможных изменений используемых в производстве веществ и технологических систем; 3) детерминистский метод предусматривает анализ последовательности этапов развития аварий. Ход аварийного процесса изучается с помощью математического моделирования. Этот метод длительное время оставался основным в ядерной энергетике. Недостатками данного метода являются фактическая возможность неполной оценки цепочки развития аварийного процесса, а также значительный размер затрат на проведение экспертизы; 4) вероятностный подход, получивший наиболее широкое признание в практике оценки экологического риска. Данный метод предполагает оценку вероятности возникновения аварии с учетом всей совокупности причинных связей, которые создают вероятность наступления аварии. При этом используются средние статистические показатели по отдельным видам аварийных ситуаций (отказ оборудования и другие). Такой метод основан на применении упрощенных расчетных схем. Вероятностный метод признается одним из наиболее перспективных. При этом отмечается недостаточная эффективность такого метода при оценке риска тяжелых аварий <31>. ——————————— <31> См.: Безопасность России. Правовые, социально-экономические и научно-технические аспекты. Словарь терминов и определений. М., 1999. (Цит. по: Байдаков С. Л., Серов Г. П. Указ. соч. С. 56 — 57.)
Теория экологического риска и прикладная ее часть — определение уровня приемлемого риска (этот риск во многом определяется воздействиями на здоровье людей) — является стержнем Концепции экологической безопасности, разработка которой началась после принятия Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» 1991 г. и продолжается до настоящего времени. Как справедливо отмечает С. А. Боголюбов, «чем скорее мы выйдем на мировой уровень теоретических и практических разработок в этой области, тем успешнее будет решаться задача обеспечения национальной экологической безопасности» <32>. ——————————— <32> См.: Комментарий к Закону РСФСР «Об охране окружающей природной среды» / Под ред. С. А. Боголюбова.
Разработка правового механизма оценки экологического риска должна служить основой введения специальных государственных гарантий для лиц, проживающих в зоне экологического риска. Государственные гарантии защиты экологических прав граждан могут быть выражены в форме государственного страхования граждан на случай экологических рисков либо выплаты компенсаций за проживание в условиях промышленного риска. Существенные различия приемов и способов оценки вреда окружающей среде и экогенного вреда диктуют необходимость раздельного страхования гражданско-правовой ответственности вреда окружающей среде и экогенного вреда, включающего вред здоровью и имуществу граждан, а также имущественным интересам юридических лиц. Представляется, что в законодательстве РФ должен быть воспринят метод регулирования отношений экологического страхования во взаимосвязи с вопросами собственно гражданско-правовой ответственности за аварийное загрязнение окружающей среды, что нашло отражение в указанном Модельном законе. В проекте Федерального закона «Об экологическом страховании» должна получить закрепление модель оценки экологического страхового риска, включающая нормативные критерии оценки степени риска и допустимые способы такой оценки. Определение перечня объектов экологического страхования осуществляется с учетом трактовки самой категории экологического страхования. Рассматривая экологическое страхование как способ защиты экологических интересов граждан, юридических лиц и публичных образований от действия факторов экологического риска, представляется необходимым включать в перечень объектов экологического страхования следующие группы интересов: 1) имущественные интересы владельца природного объекта, которые страхуются на случай загрязнения, засорения, истощения, порчи либо уничтожения природного объекта <33>; ——————————— <33> См.: Байдаков С. Л., Серов Г. П. Указ. соч. С. 209.
2) имущественные интересы, связанные с обеспечением ответственности за вред, причиненный аварийным загрязнением окружающей среды; 3) интерес застрахованного лица, связанный с возможностью обеспечения своего материального положения или положения выгодоприобретателя посредством получения страховой суммы на случай ухудшения этого положения вследствие причинения вреда жизни, здоровью или иным нематериальным благам застрахованного лица <34>, связанным с действием факторов природного характера. ——————————— <34> См.: Худяков А. И. Указ. соч. С. 501.
Характеристика объекта страхования непосредственно связана с определением предмета страхования, поскольку страхование направлено не на само благо, а на пользу («интерес»), получаемую от обладания соответствующим благом. Предмет страхования выполняет четыре основные функции. Во-первых, обладание тем или иным предметом формирует у страхователя связанные с этим предметом определенные условия существования. Во-вторых, этот предмет вызывает у страхователя интерес к страхованию. В-третьих, предмет страхования является средством материализации данного интереса. В-четвертых, предмет страхования выступает средством превращения интереса страхователя в объект страхования <35>. ——————————— <35> См.: Худяков А. И. Указ. соч. С. 92.
С учетом названных функций круг предметов экологического страхования должен включать: во-первых, природные объекты, принадлежащие физическим или юридическим лицам на определенном имущественном праве; во-вторых, природные объекты, имеющие режим общедоступного пользования; в-третьих, условия существования страхователя (при личном страховании), защита которых выражается той страховой суммой, размер которой устанавливается страхователем по согласованию со страховщиком. Согласно ст. 947 ГК РФ страховая сумма — это сумма, в пределах которой страховщик обязуется выплатить страховое возмещение по договору страхования. При личном страховании страховая сумма определяется в договоре и не зависит от размера причиненного вреда. Личное страхование не имеет цели устранения тех повреждений, которые причинены человеку как биологическому существу в результате страхового случая, поскольку никто не может дать стоимостной оценки таким категориям, как жизнь, здоровье, красота, профессиональные качества и т. п. <36> ——————————— <36> См.: Там же. С. 93 — 94.
Размер страховой суммы при страховании имущества в виде природного объекта определяется в соответствии с оценкой страховой стоимости предмета страхования (ст. 10 Закона «Об организации страхового дела в РФ»). Страховая выплата при страховании гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный при эксплуатации опасного объекта, производится на основании вступившего в законную силу решения суда. Размер страховой выплаты определяется страховщиком на основании акта технического расследования причин аварии, судебных решений и других материалов, содержащих данные о размере причиненного вреда. Страховая выплата осуществляется в пределах установленных страховых сумм, указанных в договоре страхования. При обязательном страховании минимальные размеры страховой суммы предусматриваются законом. Законом «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» установлены предельные размеры страховой суммы, которые классифицируются в зависимости от категории опасного объекта и количества используемых в процессе эксплуатации такого объекта опасных веществ. Законом «Об использовании атомной энергии» предусмотрен порядок установления верхних границ гражданско-правовой ответственности за причинение ядерного ущерба, в пределах которых устанавливается размер страховой суммы, если не применено иное финансовое обеспечение гражданско-правовой ответственности. В сумму страхового возмещения при страховании ответственности включаются: — ущерб, причиненный уничтожением или повреждением имущества потерпевшего; — расходы по восстановлению нарушенной природной среды; — расходы на восстановление здоровья граждан, которым причинен ущерб вследствие аварии. В страховое возмещение не включаются: — убытки, связанные с действием причин, о которых страхователю было известно до начала действия договора; — убытки, причиненные работникам страхователя при исполнении ими своих трудовых обязанностей; — штрафы, неустойки. Размер страховой суммы определяется характером и степенью страхового риска, от которого проводится соответствующий вид страхования. Эффективность механизма экологического страхования в значительной степени зависит от обоснованности применяемой в экологическом страховании модели оценки экологического риска.
