(Дадалко В. А., Благодаров Д. Н.) («Гражданское общество в России и за рубежом», 2013, N 3)
РИСКООБРАЗУЮЩИЕ ФАКТОРЫ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В СФЕРЕ ИНФОРМАЦИОННЫХ ТЕХНОЛОГИЙ
В. А. ДАДАЛКО, Д. Н. БЛАГОДАРОВ
Дадалко Василий Александрович, кафедра «Анализ рисков и экономическая безопасность» ФГОБУ ВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации», доктор экономических наук, профессор.
Благодаров Дмитрий Николаевич, ведущий специалист IT-департамента ЗАО «ФИНАМ».
В статье рассматриваются факторы рисков, возникающих при государственно-частном партнерстве в современных информационных технологиях. Предлагаются институциональные и инфраструктурные инструменты для комплексной минимизации рисков участников партнерств.
Risk-forming factors of state-private partnership in the sphere of informational technologies V. A. Dadalko, D. N. Blagodarov
This article is devoted to investigation of factors which determine risks of partners in public-private partnership in contemporary IT and e-commerce. Institutional ways and analytical instruments to minimize these risks are also presented.
Key words: risks of public-private partnership, IT, e-commerce, public organizations rating.
Механизм ГЧП — один из наиболее эффективных способов решения государственных задач в условиях ограниченности государственных средств или отсутствия у государства необходимых управленческих компетенций в определенной сфере. История сотрудничества различных ветвей и уровней власти с частными партнерами насчитывает более полутора десятков лет и в настоящее время находится на пике своего развития. При этом сфера взаимодействия стремительно расширяется: к традиционным областям — строительство, энергетика, транспорт и т. д. — добавляются новые высокотехнологичные области: разработка инновационных продуктов, информационно-техническое обеспечение государственных нужд, модернизация электронной промышленности, перевод в электронную форму традиционных госуслуг и иные инновационные продукты и услуги. В 2013 г. на развитие высоких технологий предполагается выделить около 323 млрд. руб. бюджетных средств в рамках федеральных целевых программ <1>, т. е. данная сфера занимает наибольшую долю (34,3%) от бюджетного (федерального) финансирования всех ФЦП (рис. 1). Государственная программа РФ «Развитие электронной и радиоэлектронной промышленности на 2013 — 2025 годы» <2> предусматривает привлечение в период действия программы около 517 млрд. руб., из них 333 млрд. руб. — внебюджетного финансирования за счет частных инвестиций и государственно-частного партнерства. В 2013 г. бюджетные средства составят около 19 млрд. руб. Между тем до сих пор остается неясным, как планируется привлекать частных партнеров к реализации предусмотренных стратегией программ. При этом нужно учесть, что данная категория не полностью отражает все взаимодействие публичного партнера (государства) и бизнеса в инновационной и высокотехнологичной областях и не учитывает многочисленные региональные программы в данной сфере. ——————————— <1> Перечень федеральных целевых программ и федеральных программ развития регионов, предусмотренных к финансированию из федерального бюджета на 2013 г. // Департамент государственных целевых программ и капитальных вложений Минэкономразвития России, 2013. URL: http://fcp. economy. gov. ru/cgi-bin/cis/fcp. cgi/Fcp/ FcpList/Full/2013. <2> Государственная программа Российской Федерации «Развитие электронной и радиоэлектронной промышленности на 2013 — 2025 годы» (утв. распоряжением Правительства РФ от 15 декабря 2012 г. N 2396-р).
Жилье
Транспорт
Дальний Восток
Развитие села
Социальная инфраструктура
Безопасность
Развитие регионов
Развитие государственных институтов
Развитие высоких технологий
0 5 10 15 20 25 30 35 40
Рис. 1. Распределение бюджетных назначений ФЦП на 2013 г., % <3>
——————————— <3> Аналитика ФЦП / Департамент государственных целевых программ и капитальных вложений Минэкономразвития России. URL: http://fcp. economy. gov. ru/cgi-bin/cis/fcp. cgi/Fcp/ Graphics/pub_page_diagram_list/2013.
Особое внимание уделяется партнерству в области информатизации, развитию инструментов eGovernment, совершенствованию механизмов электронных платежей, улучшению механизма электронных торговых площадок и электронной коммерции для обслуживания государственных нужд субъектов РФ. Опыт государственно-частного взаимодействия в развитых странах и устойчивое развитие рынка и рост использования инструментария электронной коммерции указывают, что в ближайшем будущем механизмы ГЧП в России будут активно привлекаться для решения ряда новейших важных инфраструктурных задач в данном секторе. Среди последних значимых проектов в этой сфере можно выделить Национальную платежную систему РФ, привлекающую ко взаимодействию частные расчетные системы и государственные финансовые организации; проектируемую в рамках партнерства Внешэкономбанка и СРО электронную Единую строительную тендерную площадку, которая сможет аккумулировать до 40% оборота всех электронных торгов в России; разрабатываемые Минфином и Минкомсвязи направления улучшения качества электронной торговли в России; организация специального фонда с участием Агентства стратегических инициатив, поддерживающего перспективные инициативы в сети Интернет. Реализация проектов ГЧП в России связана с затруднениями, возникающими и при реализации иных проектов, однако специфика и масштаб государственного присутствия в экономике России придают проектам ГЧП свои особенности и несут свои риски для обеих сторон такого партнерства. Особенно весомы эти риски для новых технологичных отраслей. Участие в реализуемом проекте государства несет для бизнеса риски, характерные для реалий российского GR (от англ. government relations, у представителей государства отношения хозяйствующего субъекта с государством). При этом вмешательство государства-партнера в бизнес-процессы в рамках проекта, а зачастую и не только, намного возрастает. Свои риски несет и государство. Большинство рисков, которые несет бизнес при реализации проектов ГЧП, связаны с отсутствием у представителей государства мотивации и ответственности за результат проекта. Даже при наличии политического интереса в реализации проекта в структуре государственной власти зачастую отсутствует ответственный, современный и эффективный агент-исполнитель, способный к интенсивному взаимодействию с бизнесом и компетентно понимающий особенности функционирования «новой экономики». А для эффективной реализации проектов в современных технологичных отраслях зачастую требуется именно такой государственный партнер. Рассмотрим факторы проектных рисков в современных технологичных партнерствах с участием государства. Сложность предусмотрения и документирования рисков в современных высокотехнологичных отраслях. Разделение рисков проводится на этапе разработки и представления проекта, более углубленное — на этапе подготовки проектной документации. На данном этапе предполагается четкое и полное описание рисков, представление карты рисков и распределение ответственности между участниками. Однако во многих современных отраслях проработанность темы прогнозирования и управления рисками отстает от быстро меняющихся экономических реалий. Как правило, инициатор несет повышенную ответственность, т. е., если непредусмотренные угрозы реализуются в проекте, в который государство привлекало частных партнеров, основная ответственность ложится на государство. Если ошибка в планировании рисков возникает при реализации проекта, который частный инвестор предложил государству, большая доля ответственности ложится на него. Значение данного вида рисков усугубляется объективными трудностями, связанными с отсутствием у государственного агента компетенций в области «новой экономики», невозможностью государства достаточно четко определить эффекты и оценить риски, связанные с реализаций проектов в области информационных технологий. Непроработанность и нестабильность законодательной базы. Текущее законодательное обеспечение функционирования рынков ИТ и интернет-экономики значительно отстает от быстроменяющихся реалий. В законодательной базе до сих пор встречаются устаревшие нормы, особенно в широко критикуемых законодательных актах наподобие ФЗ «О концессиях» <4>. В отсутствие общефедеральной нормативной базы ГЧП многие субъекты РФ стали разрабатывать собственные законы и нормы. В настоящее время самостоятельные законы о государственно-частном партнерстве приняты более чем в 60 субъектах РФ. ——————————— <4> Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ «О концессионных соглашениях».
Законопроект «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации» <5> также не в состоянии дать достаточно полное законодательное обеспечение ГЧП. Законопроект вызывал критику на стадии рассмотрения в профильных комитетах. В частности, отмечается непроработанность вопроса о прозрачности конкурсов в данном проекте. Законопроект дает возможность перевода в формат ГЧП обычных государственно-частных отношений, с выводом их из-под действия законодательства о приватизации, госзакупках, антимонопольных норм. Члены профильных комитетов ГД отмечают малую жизнеспособность проекта в силу высоких коррупционных рисков предлагаемых в нем схем. В определенной степени закон отменяет действие некоторых положений региональных актов, регулирующих ГЧП, что несет в себе потенциальную угрозу проводящимся в настоящее время региональным программам ГЧП и, соответственно, частным партнерам подобных программ. ——————————— <5> Проект N 238827-6 Федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации» (внесен Правительством Российской Федерации в Государственную Думу 14.03.2013).
При декларативном и рамочном характере данного законопроекта его принятие вкупе с развитием законодательства в области интернет-экономики и электронной торговли даст определенный правовой механизм регулирования основных аспектов ГЧП, раскроет основные термины и более четко обрисует роли партнеров, даст понимание ответственности государства в партнерстве и устранит существующие региональные различия в регулирований отношений ГЧП. Недостаток опыта. И бизнес, и в большей степени государство испытывают недостаток специалистов, способных эффективно разрабатывать и управлять сложными партнерскими проектами в области ИТ. Отсутствие у государственных служащих способности понимать специфику функционирования современных технологичных отраслей служит стимулом к сотрудничеству, однако этот же фактор не позволяет дать адекватную оценку предлагаемым формам сотрудничества, выбрать наиболее эффективное партнерство. Зачастую наблюдается явное отставание качества специальных управленческих кадров государства от кадров бизнеса, что может затруднять диалог при разработке и реализации партнерских проектов. Особенно заметна подобная разница в управленческой компетентности при взаимодействии в сфере ИТ и электронной коммерции. В последнее время наметилась некоторая тенденция к снижению данного отставания в силу увеличившейся ротации кадров, повышения грамотности чиновников, однако до сих пор многие представители бизнеса, имеющие опыт взаимодействия с государством в сфере ИТ, отмечают, что при наличии явной политической воли, заинтересованной во взаимодействии, низкий уровень понимания государственными служащими реалий современных ИТ и интернет-экономики не позволяет им адекватно осознавать ожидаемые эффекты от проекта, не дает государственному партнеру полностью использовать дополнительные преимущества партнерства и иногда ставит под вопрос эффективность реализации проекта. Низкая скоординированность между государственными органами. Несмотря на то что именно взаимодействие в форме ГЧП облегчает отношения бизнеса и государства, готовность определенных государственных служащих к участию в проекте не означает равную готовность к эффективному взаимодействию в рамках проекта разных ветвей власти — всех министерств, контролирующих органов и представителей на местах. При реализации одного проекта могут пересекаться разнонаправленные интересы федеральной власти, субъекта РФ и муниципальных властей, что иногда делает невозможным полное и своевременное достижение поставленных задач. Данный фактор может приводить к неправильным оценкам бизнесом специфики работы в партнерстве с государством, особенно в региональных проектах с партнерством с местной властью. Недостаточная мобильность и мотивированность госаппарата. В случае, когда инициатором проекта выступает бизнес, фактические сроки согласований и экспертиз разных стадий проекта, которые требуются сейчас государству, могут ставить под сомнение эффективность реализации проекта для бизнеса. При этом решение судьбы проекта в случае утраты им актуальности или необходимости внесения срочных изменений в отдельные его стадии не является прерогативой бизнеса, а требует сложных и зачастую недостаточно оперативных согласований с государством. Инертность государства в партнерских отношениях часто приводит к «закапыванию денег в землю», когда проект, потерявший актуальность, проще довести, чем прекратить. Однако следует отметить, что по данному вопросу на некоторых уровнях партнерства, особенно при партнерстве с федеральной властью, в настоящее время наблюдается положительная динамика. Ущерб деловой репутации. В случае неудачи партнерского проекта по вине государственного агента, например в силу использования проекта в коррупционных целях, репутационные издержки несет не только публичный партнер, но и частный. Так, остановка проекта ГЧП вследствие антикоррупционных расследований наносит ущерб репутации добросовестного партнера и может охладить желание иных представителей государства ко взаимодействию с ним. Изменение отношений в рамках проекта. Государство, как правило, имеет большие возможности расторжения отношений в рамках проекта. Местные власти при изменении приоритетов или доходной части бюджета могут в одностороннем порядке выходить из проекта, изменять порядок финансирования или без последствий для себя не соблюдать предусмотренные режимы участия в проекте. Ограниченность набора методов участия государства в партнерстве. В настоящий момент основной формой государственного участия в проектах ГЧП является прямое бюджетное финансирование. Особенно остро встает проблема финансирования «длинных денег» в проектах, рассчитанных на длительный срок окупаемости. Недостаточно используются такие методы снижения нагрузки на государственные финансы, как привлечение синдицированных кредитов, выпуск облигаций проектного финансирования организациями с государственным участием. Сложность разрешения споров с государством. У бизнеса практически отсутствуют рычаги влияния на государство и гарантии от произвола, что создает дополнительные инвестиционные риски для бизнеса. Судебная система не является независимой и зачастую оказывается недостаточно компетентной для решения споров в рамках сложных партнерских отношений по реализации высокотехнологичных проектов. Зачастую при государственно-частном партнерстве не предусматриваются четкие правовые механизмы выхода частного партнера из проекта без значительных убытков. Отсутствие системной аналитической информации о государственных агентах. Независимый частный партнер, заинтересованный во взаимодействии с федеральным, региональным или муниципальным ведомством, не всегда имеет открытую и авторитетную оценку данного государственного агента как партнера в рамках ГЧП. Зачастую руководство компании вынуждено оценивать риски партнерства с органом власти по слухам, по непроверяемой и не сведенной воедино информации о деятельности последнего. Наличие же системной информации о государственных ведомствах — участниках ГЧП не только упростило бы принятие решения частным партнером, но и помогло бы в оценке эффективности его проектов вышестоящим органом государственной власти, обострило бы конкуренцию государственных структур в распределении проектов. Для уменьшения проектных рисков, вызываемых ненадлежащим исполнением своих обязанностей в рамках ГЧП государственных ведомств разных уровней, целесообразно составлять простые открытые аналитические инструменты, сводящие воедино индикаторы, характеризующие работу по реализации проектов с участием данных государственных агентов. Индикаторы должны оценивать результативность работы ведомства за определенный период и отражать наиболее значимые для ГЧП характеристики его работы в целом. В более сложном варианте данная система оценки может представлять собой развернутую модель наподобие систем BSC <6> или CAF <7>. При такой оценке следует одинаково учитывать порученные государственному агенту проекты разных направлений, разделяя их по разным уровням сложности. Критерием уровня сложности может служить бюджет проекта или срок его реализации. Например, I категория — проекты сроком реализации свыше 2 лет и бюджетом свыше 1000 млн. руб.; II — проекты со сроком реализации до двух лет и бюджетом выше 100 млн. руб.; III — проекты сроком реализации до 1 года и бюджетом до 100 млн. руб. Пример карты индикаторов для такой оценки представлен в табл. 1. Помимо оценки прямой результативности работы агента, модель может учитывать экстернальный эффект реализованных при его участии проектов, выражающийся, например, в виде роста научных исследований в результате проекта, незапланированного общественного эффекта от созданной в рамках проекта инфраструктуры и т. д. ——————————— <6> Система анализа информации для принятия управленческих решений Balanced Scorecard (BSC), разработанная в 1992 г. американскими специалистами в области менеджмента Р. Капланом и Д. Нортом. <7> Разработанная Европейским институтом административного управления (European Institute of Public Administration, EIPA) модель оценки менеджмента в организациях, финансируемых из государственного или муниципального бюджета, — Общая схема оценки (Common Assessment Framework, CAF).
Таблица 1
Пример карты индикаторов эффективности партнерского участия государственного агента (для проектов III категории сложности)
Обозначение Показатель Вес Значение показателя показателя
Показатель эффективности A участия агента в — 77,75% проектах ГЧП в том числе
Количество завершенных B проектов данной — 7 категории сложности
Доля успешно C реализованных 0,75 95% проектов
Среднее D превышение сроков 0,15 30% сдачи проекта
Среднее E превышение 0,10 30% бюджета
Условные экспертные оценки уровня коррупционной F составляющей в 0,10 10% работе ведомства, нецелевое расходование средств
Оценка — экстернального G эффекта реализованных проектов
Предлагаем формулу для расчета показателя эффективности участия агента в проектах ГЧП:
где P — значение i-го учитываемого показателя (C, D, E); i W — вес показателя; F, G — формализованные экспертные оценки ключевых i аспектов работы государственного агента в целом.
Исходя из вышеизложенного можно предложить следующие механизмы совершенствования ГЧП и среды реализации партнерских проектов: развитие законодательной базы ГЧП: — повышение качества законодательного регулирования отношений в рамках «новой экономики»; — перевод ГЧП от экономической концепции к конкретным юридическим общепринятым формам; — введение законодательных норм и нормативов участия государства в партнерских проектах, повышение ответственности государства за эффективность реализации проекта; — закрепление ответственности государства перед частным инвестором в случае несоблюдения взятых государством обязательств при изменении приоритетов политики на всех уровнях власти; развитие гибких компенсационных механизмов, способных обрабатывать достаточно «тонкие» риски бизнеса (рыночный, кредитный и т. д.); — развитие стандартных процедур прекращения отношений при наличии уважительных оснований; — повышение компетентности власти в вопросах новой экономики, достигаемое разными путями, в том числе привлечение обязательной экспертизы проектов в специализированных экспертных группах, компетентных в вопросах современных ИТ; повышение общей экономической компетентности ответственных государственных служащих всех ветвей и уровней власти; — создание бизнес-агента, вероятно, в форме деловой ассоциации, который сможет привлекаться для экспертизы проектов ГЧП, помощи в разрешении споров между бизнесом и государством, аккумулирования и предоставления аналитической информации по реализации партнерских проектов в конкретных регионах и т. д.; — развитие государственного информирования по вопросам ГЧП, в том числе предоставление информации о государственных органах в виде предложенных формализованных моделей; — повышение мотивации разных уровней и ветвей власти в участии в ГЧП, отход от командной системы «сверху — вниз», сохраняющейся в отдельных случаях до сих пор; — расширение инструментария электронной торговли, применяемого в деятельности государственных органов; — выделение в рамках разных уровней власти полномочных и компетентных агентов, занимающихся развитием новых технологичных секторов экономики. Данные агенты должны быть ключевыми участниками со стороны государства в проектах ГЧП в сфере ИТ. Компетентность данных агентов должна способствовать решению возникающих споров; — расширение инструментария финансирования в рамках ГЧП. Например, более активное применение не прямого бюджетного финансирования, а предоставления государственных гарантий.
Литература
1. Проект Федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации» (внесен Правительством Российской Федерации в Государственную Думу 14.03.2013). 2. Государственная программа Российской Федерации «Развитие электронной и радиоэлектронной промышленности на 2013 — 2025 годы» (утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 декабря 2012 г. N 2396-р). 3. Долгов А. Региональное законодательство о ГЧП. Изменения в федеральном законодательстве о ГЧП. Перспективы принятия федерального закона о ГЧП. Гид Луарэт Нуэль, 2013 // URL: http://www. spbstu. ru/ppp/ 2013_tr/Dolgov_region. pdf. 4. Игнатюк Н. А. Государственно-частное партнерство: Учебник. М.: Юстицинформ, 2012. 384 с. 5. Семенова Е. А. Партнерство государства и бизнеса в интересах инновационного развития в странах ОЭСР // Аналитические обзоры Российского института стратегических исследований. 2007. N 4(17). 6. Спиридонов А. А. Государственно-частное партнерство: понятие и перспективы совершенствования законодательного регулирования // URL: http://pppcenter. ru/ru/ press-center/smi-o-centre/19032010.
