(Васильев А. Н., Маматов М. В.) («Законность», 2010, N 8)
ИНТЕРНЕТ-ТЕХНОЛОГИИ В СИСТЕМЕ ОТНОШЕНИЙ «ПРОКУРАТУРА — СМИ»
А. Н. ВАСИЛЬЕВ, М. В. МАМАТОВ
Васильев Александр Николаевич, начальник отдела управления взаимодействия со средствами массовой информации Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
Маматов Максим Владимирович, ведущий научный сотрудник отдела проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере конституционных прав и свобод человека и гражданина НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук.
В статье освещаются правовые и организационные вопросы применения интернет-технологий в деятельности прокуроров, в том числе при взаимодействии со средствами массовой информации. Авторы анализируют правоприменительную практику, обращаются к установлению средств повышения эффективности работы прокуроров в рассматриваемой сфере.
Ключевые слова: прокуратура, средства массовой информации, Интернет.
Internet-based technologies in the system of relation ships «public prosecution service — mass media» A. N. Vasilyev, M. V. Mamatov
The article covers legal and organizational issues of application Internet-based technologies in the activities of prosecutors in particular when interacting with the Mass media. The authors analyze law-enforcement practice, refer to establishment of means to enhance the efficiency of work of prosecutors in this field.
Key words: The Public Prosecution Service, the Mass media, the Internet.
Непременное условие эффективной реализации принципа гласности в деятельности российской прокуратуры — использование современных методов и средств, сформированных прежде всего на базе интернет-технологий.
В интернет-пространство все активнее смещаются и наиболее перспективные площадки взаимодействия прокуратуры со СМИ, что предопределяет потребность систематизации уже накопленного опыта, чтобы акцентировать усилия прокуроров на эффективном решении своих основных задач в информационной сфере, последовательном разрешении накопившихся проблем. В настоящее время правовую основу для работы прокуроров в сети Интернет составляют соответствующие положения Приказа Генерального прокурора РФ от 23 октября 2009 г. «О взаимодействии органов прокуратуры со средствами массовой информации» и действующий в части, им не противоречащей, Приказ Генерального прокурора РФ от 2 марта 2004 г. «О создании официального информационного представительства Генеральной прокуратуры Российской Федерации в сети Интернет. В целях реализации положений указанных правовых актов в прокуратурах субъектов Федерации и иных приравненных к ним прокуратурах, как правило, приняты собственные организационно-распорядительные документы, которыми четко регламентирована деятельность нижестоящих прокуратур, а также аппарата региональных прокуратур в рассматриваемой сфере. Приказом Генерального прокурора РФ от 19 июня 2008 г. «Об утверждении и введении в действие статистического отчета «О работе прокурора» по форме П и Инструкции по составлению статистической отчетности о работе прокурора по форме П» в основную ведомственную форму отчетности прокуроров внесены изменения, в том числе введена новая самостоятельная строка отчета (N 8) «Выступления в информационной сети Интернет и информационных агентствах», в которой надлежит отражать как непосредственно выступления прокуроров, так и использованную СМИ информацию с сайта прокуратуры. Тем самым к 2010 г. Интернет определился в один из наиболее эффективных, влиятельных и перспективных, а главное, признанных и востребованных обществом участков работы прокуратуры. Да иначе, пожалуй, и не могло быть. Это подтверждают и результаты двухлетних статистических наблюдений, согласно которым в 2009 г. зарегистрировано 328153 выступления прокуроров в Интернете и информационных агентствах (по отношению к 2008 г. рост на 40,9%), что составляет около 39% от общего числа состоявшихся выступлений прокуроров в СМИ. Более того, с начала наблюдений статистика регистрирует все возрастающую в органах прокуратуры популярность выступлений именно в информационной сети Интернет и информационных агентствах — в 2008 г. их удельный вес был ниже, составляя 35%, тогда как в 2009 г. этот показатель увеличился почти на 4 процентных пункта. Пожалуй, наиболее значимый и заметный индикатор присутствия прокуратуры в электронной медиасреде — создание и деятельность официальных интернет-представительств (интернет-сайт, интернет-ресурс, интернет-портал и др.). Правовая природа этого явления своей содержательной стороной достаточно близка правовой природе СМИ, будучи в терминологии ст. 2 Закона от 27 декабря 1991 г. «О средствах массовой информации» иной формой периодического распространения массовой информации. Однако до настоящего времени, несмотря на существование уже нескольких судебных прецедентов, организационно-правовая коллизия «сайт — СМИ» однозначного нормативно-правового разрешения не получила, что означает «длящееся наличие в регулировании отношений по распространению массовой информации в рунете серьезного правового пробела» <1>. ——————————— <1> См.: Монахов В. Н. Свобода массовой информации в Интернете. Правовые условия реализации. М.: Галерея, 2005. С. 46.
Полноценное присутствие отечественной прокуратуры в сети Интернет началось с марта 2004 г., когда было введено в эксплуатацию специально созданное официальное информационное представительство Генеральной прокуратуры РФ (доменное имя — www. gen-proc. gov. ru) <2>. По сути, это ознаменовало собой переход к новой концепции обеспечения гласности в деятельности российской прокуратуры, что стало закономерным в условиях стремительно набиравшего обороты процесса информатизации российского общества, все возрастающей популярности новых и ранее недоступных населению и органам власти высоких информационных и телекоммуникационных технологий. И как бы кто тогда ни относился к такому решению, оно, бесспорно, оказало значительное влияние на последующие, в том числе и ныне протекающие, процессы в сфере взаимодействия прокуратуры со СМИ, кратно расширив возможности участия прокуратуры в информационном обеспечении. ——————————— <2> Следует отметить, что интернет-представительства в настоящее время созданы и функционируют у прокуратур всех субъектов Федерации, обсуждается вопрос об их создании у всех научных и образовательных учреждений Генеральной прокуратуры РФ.
С момента создания организационно-методическое руководство деятельностью информационного представительства Генеральной прокуратуры РФ осуществляется управлением взаимодействия со средствами массовой информации. Что касается интернет-представительств прокуратур субъектов Федерации, соответствующая работа ведется ответственными за взаимодействие со СМИ работниками и подразделениями этих прокуратур. Следует отметить, что бесперебойное функционирование официальных интернет-представительств обеспечивается силами и иных подразделений прокуратуры. Так, в Генеральной прокуратуре РФ при публикации на сайте англоязычной версии информационных материалов (в полном объеме или аннотаций) в их подготовке принимает участие главное управление международно-правового сотрудничества. Ежедневное обновление новостной ленты официального интернет-представительства прокуратуры — одна из основных форм взаимодействия со СМИ. В ходе этой работы ведется подготовка и размещение на сайте нескольких пресс-релизов различной тематической направленности. Как правило, эти сообщения являются поводом для дальнейшей совместной работы корреспондентов и работников прокуратуры по подготовке публикаций в печатных изданиях, телесюжетов и программ, радионовостей, сообщений в информационных агентствах сети Интернет, организации пресс-конференций, комментариев и интервью с прокурорами. Существенным преимуществом использования интернет-сайта является то, что распространяемая таким образом информация поступает к всеобщему сведению без искажений и в надлежащие сроки. Общие требования к подготовке материалов для размещения на официальном информационном представительстве в сети Интернет в целом не отличаются от общепринятых. Специфика в этом случае обусловлена теми особыми свойствами, которые связаны с первоочередными целями создания и деятельности официального информационного представительства, — информированием органов государственной власти России, организаций, институтов гражданского общества, в том числе СМИ, а также граждан о деятельности органов прокуратуры по обеспечению законности, защите прав и свобод человека и гражданина, противодействию преступности и правонарушениям; характером располагаемой прокуратурой информации и ее высокой значимостью; практикуемым в прокуратуре ответственным и внимательным подходом к содержанию распространяемого материала по причине его исключительно официального характера. В настоящее время на официальном сайте Генеральной прокуратуры РФ в сети Интернет обязательному размещению подлежит следующая информация: — ежегодный сводный план проведения плановых проверок (в срок до 31 декабря текущего года <3>); ——————————— <3> См.: п. 3 Приказа Генерального прокурора РФ от 2 октября 2009 г. «О порядке формирования ежегодного сводного плана проведения органами государственного контроля (надзора), муниципального контроля плановых проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» // Законность. 2009. N 12.
— материалы в рамках систематического информирования о работе органов прокуратуры, в том числе по отдельным, признанным приоритетными направлениям деятельности, для установления активного информационного обмена с целевой аудиторией (например, отдельными категориями граждан, предпринимательским сообществом) <4>; ——————————— <4> См.: п. 1.10 Приказа Генерального прокурора РФ от 27 марта 2009 г. «О реализации Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
— конкретные организационно-распорядительные документы, в том числе в соответствии с содержащимся в них же специальным указанием (нередко наряду с опубликованием в журнале «Законность») и др. Помимо указанной информации на официальном интернет-представительстве Генеральной прокуратуры РФ сегодня размещены различного рода вспомогательные сведения: об имеющихся вакансиях, конкурсах и др. По результатам анализа содержания информации, размещенной на официальном интернет-представительстве Генеральной прокуратуры РФ, можно выделить и, так сказать, атрибутивные признаки ресурса, с которыми каждый может ознакомиться непосредственно на страницах сайта. С целью активизации освещения деятельности прокуратуры в Интернете в системе располагаемых в настоящее время организационно-правовых средств внутри надзорного ведомства могут быть выбраны и применены различные решения, позволяющие осуществлять количественное, структурное и качественное регулирование процесса. В числе основных таких решений — воспринятые в прокуратуре и четко регламентируемые приказами руководства сроки и периодичность предоставления актуальных материалов для размещения на официальном интернет-представительстве. В этом случае учащение периодичности и сокращение сроков предоставления искомого материала, как правило, влекут увеличение достигаемых результатов. Однако подобная закономерность проявляется лишь тогда, когда созданы соответствующие организационно-управленческие условия и соблюдается служебная дисциплина. Вопрос об активизации освещения деятельности прокуратуры и повышения эффективности этой работы посредством влияния на периодичность предоставления актуальных материалов для размещения на официальном интернет-представительстве соответствующим образом скорректирован в ныне действующем Приказе Генерального прокурора России от 23 октября 2009 г. N 341 по сравнению с предшествующим ему Приказом от 4 марта 2008 г. N 34 «О взаимодействии органов прокуратуры со средствами массовой информации и общественными организациями». В настоящее время наполняемость информационного представительства Генеральной прокуратуры РФ в сети Интернет организуется и обеспечена не только обязанностью сотрудников управления взаимодействия со средствами массовой информации Генеральной прокуратуры РФ ежедневно обновлять новостную ленту интернет-представительства, но и предписанием начальникам главных управлений, управлений Генеральной прокуратуры не реже одного раза в месяц представлять в названное управление наиболее актуальные материалы о практике прокурорского надзора, а прокурорам субъектов Федерации и приравненным к ним прокурорам специализированных прокуратур — еженедельно. При этом материалы, которые могут повлечь широкий общественный резонанс, должны направляться в предельно сжатые сроки. Согласно результатам мониторинга в период с 1 января по 31 декабря 2009 г. по материалам, представленным из подразделений органов прокуратуры, на официальном интернет-представительстве Генеральной прокуратуры РФ было размещено 1960 сообщений, из которых 1161 — о работе прокуратур субъектов Федерации (59% от общего числа сообщений); 444 — о работе центрального аппарата Генеральной прокуратуры РФ (23%); 194 — о работе главного управления и управлений Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах (10%); 92 — о работе специализированных прокуратур РФ (5%); 69 — о работе Главной военной прокуратуры (3%). В этой связи необходимо обратить внимание на следующий момент: установленный механизм ориентирован на то, чтобы информация для освещения на официальном интернет-сайте прокуратуры представлялась из нескольких источников различного уровня, позволяя охватывать всю систему органов и учреждений прокуратуры. Реализация этих положений призвана способствовать обеспечению проведения прокуратурой единой информационной политики, более полноценному, ранжированному информированию населения о состоянии законности и работе органов прокуратуры, в том числе в региональном разрезе. Возможности и пределы обеспечения информационного разнообразия официальных интернет-представительств прокуратур нормативно не ограничены. Существенным моментом в этом случае может стать совершенствование структурной композиции сайта, использование интерактивного интерфейса. В этой связи, наряду с более широким охватом читательской аудитории, как правило, по причине большей степени соответствия интересам и предпочтениям граждан, грамотно проведенная модернизация сайта, подкрепленная соответствующими организационно-правовыми решениями, зачастую уже сама по себе способна кардинально решить проблему оптимизации и повышения эффективности организации взаимодействия прокуратуры со СМИ посредством Интернета. Так, с целью активизации освещения деятельности центрального аппарата Генеральной прокуратуры РФ и привлечения внимания общественности именно к центральному аппарату во второй половине 2009 г. были запланированы и проведены работы по модернизации сайта Генеральной прокуратуры РФ. Теперь в центральном блоке главной страницы сайта в новом варианте публикуются новости, предоставленные непосредственно главными управлениями, управлениями и отделами Генеральной прокуратуры РФ. В правом блоке размещаются материалы, полученные из прокуратур субъектов Федерации (ранее информация из подразделений центрального аппарата и прокуратур субъектов Федерации размещалась единым блоком в центре главной страницы сайта в порядке очередности согласно дате публикации). Согласно имеющимся сведениям положительный результат от такой структурной перестройки уже достигнут. Между тем в Интернете прокуратура является не только источником актуальной информации, но и субъектом ее получения, активным потребителем. Информация, черпаемая из Интернета, зачастую весьма полезна для работников прокуратуры — это хороший источник получения широкого спектра справочных сведений, средство оперативного ознакомления с новостными сообщениями, в том числе по вопросам изменения и дополнения действующего законодательства, один из доступных способов разностороннего совершенствования собственных познаний в интересующих сферах общественной жизни. Типичное направление работы прокуроров в сети Интернет — ежедневный мониторинг основных интернет-сайтов. В настоящее время эта деятельность подчинена целям оперативного информирования руководства прокуратуры о нарушениях законности, чрезвычайных происшествиях и иных наиболее значимых событиях. Собственно сведения, составляющие профессиональный интерес для прокуроров, это: информация о нарушениях прав и свобод граждан; нарушениях, допущенных при расследовании уголовных дел; случаи использования информационно-телекоммуникационных сетей и сети Интернет для совершения преступлений против несовершеннолетних и при иных нарушениях; сведения в целом о ситуации в стране и о состоянии законности в период проведения выборов и др. <5>. ——————————— <5> См.: п. 3.2 Приказа Генерального прокурора РФ от 26 ноября 2007 г. «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи» (Законность. 2008. N 2); п. 10 указания Генерального прокурора РФ от 28 сентября 2007 г. «Об организации прокурорского надзора за соблюдением законодательства о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
Работа по соответствующим направлениям может дифференцироваться по отдельным проблематикам, носить долговременный и краткосрочный характер. Например, в ноябре — декабре 2008 г., а также в I квартале 2009 г. перед прокурорами ставилась задача осуществлять мониторинг материалов сети Интернет на предмет выявления информационных атак, дестабилизирующих работу банков и иных финансовых учреждений. При наличии таких фактов, а также фактов неправомерного использования инсайдерской информации и ее опубликования прокуратура организовывала проверки в целях их пресечения <6>. В период избирательных кампаний актуализируется мониторинг в СМИ и сети Интернет нарушений избирательного законодательства и связанных с ними конфликтных ситуаций. ——————————— <6> См.: п. 2.2 Программы действий органов прокуратуры России в условиях оздоровления ситуации в финансовом и других секторах экономики, утвержденной Приказом Генерального прокурора РФ от 19 ноября 2008 г.
По общему правилу мониторинг основных интернет-сайтов осуществляют должностные лица и подразделения прокуратуры, ответственные за связь со СМИ. Иногда к этой работе директивно подключаются согласно компетенции иные структурные подразделения аппаратов прокуратур. При выявлении интересующей информации алгоритм действий этих работников сводится к незамедлительной передаче установленных материалов в соответствующие подразделения прокуратуры для организации проверок изложенных сведений, а при необходимости — реагирования в пределах предоставленных законом полномочий. С аналогичными целями, в достижении которых, правда, используется обратный подход, связан вопрос об организации работы интернет-приемных в прокуратуре. Поступающие таким образом обращения граждан, содержащие сведения о нарушениях законодательства, охраняемых законом прав, свобод человека и гражданина, интересов общества и государства, на общих основаниях подлежат непременному рассмотрению и разрешению. В Генеральной прокуратуре РФ в соответствии с п. 2.3.2 Инструкции по делопроизводству в органах прокуратуры РФ и их учреждениях <7> управление взаимодействия со средствами массовой информации обеспечивает передачу этих обращений в отдел прохождения корреспонденции для последующей регистрации в срок не позднее следующего рабочего дня со дня поступления обращения. ——————————— <7> Инструкция по делопроизводству в органах прокуратуры Российской Федерации и их учреждениях, утверждена Приказом Генерального прокурора РФ от 5 июня 2008 г.
Особый порядок действий был разработан в 2008 г. в связи с открытием на официальном интернет-портале Генеральной прокуратуры РФ раздела «Борьба с коррупцией» (www. genproc. gov. ru/ipriem/corrupt). В частности, в целях упорядочения работы по анализу и рассмотрению поступающих таким образом обращений о фактах коррупции прокуроры субъектов Федерации, приравненные к ним прокуроры специализированных прокуратур обязаны обеспечить выполнение следующих действий: — вести отдельный учет таких обращений с сайта, осуществлять контроль за ходом их рассмотрения; — проводить сбор, накопление и анализ статистических и иных данных, связанных с разрешением этих обращений; — по результатам рассмотрения указанных обращений с сайта — незамедлительно направлять копии принятых актов прокурорского реагирования, а также аналитическую и иную информацию о разрешении таких обращений в управление по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции Генеральной прокуратуры РФ <8>. ——————————— <8> См.: пп. 8 п. 5 Приказа Генерального прокурора РФ от 15 мая 2010 г. «Об усилении прокурорского надзора в свете реализации Национальной стратегии противодействия коррупции».
Таким образом, масштабность и разносторонность реализуемых прокурорами с помощью интернет-технологий задач в информационной сфере, полагаем, очевидна. Со всей определенностью это свидетельствует о необходимости создания во всей системе органов и учреждений прокуратуры, начиная от районного и городского звена, технических условий для доступа в информационную сеть. Более того, предстоит обеспечить новые стандарты информационной открытости прокуратуры, определившиеся в связи с реализацией ФЗ от 9 февраля 2009 г. «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», согласно которому государственные органы должны принять меры по организации доступа к информации о своей деятельности, в том числе установить перечни информации о деятельности государственных органов, размещаемой в сети Интернет (ч. 5 ст. 14). С созданием в Российской Федерации системы «электронного правительства» можно ожидать еще более широкого использования прокуратурой сети Интернет, в том числе распространения интерактивного общения с населением, активизации работы с транзакциями (электронными интернет-обращениями граждан). Причем уже сегодня созданы все предпосылки для системного перехода прокуратуры в онлайн-общение — сферу, развитие которой будет предопределяться ее удобностью и экономичностью (как времени, так и расходов) для населения и государства.
Пристатейный библиографический список
Монахов В. Н. Свобода массовой информации в Интернете. Правовые условия реализации. М.: Галерея, 2005.
