Генкин Артем, д. э.н., действительный член РАЕН, исполнительный директор консалтинговой группы «Аспект».
В ожидании второго чтения вокруг законопроекта «О национальной платежной системе» разгорелись нешуточные страсти. Однако автор настоящей статьи — участник рабочей группы Комитета по финансовым рынкам, которая и готовит законопроект ко второму чтению, считает, что борьба сторонников и противников дополнительной регламентации работы в России международных платежных систем глубоко политизирована и на будущее отечественной платежной системы решающего влияния не имеет. Более того, внедрение этого антагонизма в предметную область данного законопроекта резко ухудшает его проходимость, а ведь его появление жизненно нужно всем. Законопроект не регламентирует исключительно системы VISA и MasterCard — он касается всей совокупности платежных институтов и сервисов, нормальное функционирование которых критически важно для отечественного бизнеса и отечественного потребителя.
Динамичный рынок — без регулирования?
Российский рынок электронных платежных систем (ЭПС) в 2009 — 2010 годах показал неожиданно хорошие — учитывая непростое состояние мировой экономики, только что оправившейся от последствий глобального кризиса, — темпы роста. Без сектора Р2Р-переводов объем российского рынка ЭПС в 2009 году составил, по нашим оценкам, не менее 40 млрд. долларов, причем рост за год составил 10 — 15% (такая динамика была приведена в статье Н. Кузнецовой «Рынок электронных платежных систем начинает прогрессивное ускорение» // www. cnews. ru/ reviews/ free/ banks2010/ articles/ articles6.shtml).
Кстати, косвенно подобные выводы подтверждают и международные эксперты. По оценкам Boston Consulting Group, Россия входит в тройку стран с наиболее динамично растущими объемами внутренних безналичных платежей, показывая ежегодные темпы роста порядка 12%. Опережают нас в этом отношении только Индия и Китай. По данным ассоциации «Электронные деньги», в 2009 году насчитывалось 20 млн. активных пользователей ЭПС. Количество зарегистрированных электронных кошельков в 2010 году продолжало расти, причем практически по экспоненте. По итогам 2010 года (а за этот период еще не все крупные игроки обнародовали свою статистику) некоторые аналитики прогнозируют рост до 50%.
Между тем до последнего времени действующее законодательство РФ не предусматривало системного правового регулирования правоотношений в сфере национальной платежной системы (НПС). Под платежной системой (ПС) международная практика понимает прежде всего определенного рода технологическое единство, позволяющее применять для перевода денежных средств стандартизированные процедуры, а также единые правила обработки документов, клиринга и расчетов. (Определение дано в Директиве 2007/64/EC Европейского Парламента и Совета.)
В то же время развитие платежных инноваций (электронные деньги (ЭД), интернет-платежи, мобильные платежи), а также общих условий для всестороннего применения электронных средств платежа и электронной обработки платежной информации требует учета технологической специфики и ее адекватного отражения в законодательстве. Более того, в условиях модернизации банковского сектора и финансового рынка в Российской Федерации с перспективой формирования международного финансового центра особенное значение приобретает развитие национальной платежной системы, которое невозможно без современного, комплексного и сбалансированного правового регулирования.
Первое заседание рабочей группы по подготовке законопроекта «Об электронных деньгах» (первоначально он назывался именно так) прошло 15 сентября 2009 года. Рабочая группа была создана летом под руководством депутата В. М. Резника, председателя Комитета Госдумы по финансовому рынку. В группу вошли представители органов власти и регуляторов (из Правового управления Администрации Президента, Совета Федерации, ЦБ РФ, Минфина, Мининформсвязи и др.), общественных организаций (НАУЭТ, РСПП, Ассоциации региональных банков), сотовые операторы, финансово-банковские структуры, интернет-холдинги.
«В законе о национальной платежной системе мы пытаемся прописать главу об электронных деньгах, и ЦБ, по сути, должен расширить сферу своего надзора», — сообщил вице-премьер, Министр финансов А. Л. Кудрин, выступая на банковской конференции в Москве в марте 2010 г. «Национальная платежная система в целом, конечно, у нас сегодня существует: есть расчеты, есть агенты, есть операторы, есть ответственность, но нам требуется в том числе законодательная основа этой системы», — подчеркнул он.
Непростая судьба законопроекта
Правительство внесло законопроект N 455931-5 под названием «О национальной платежной системе» в Госдуму 15 ноября 2010 года. С этой даты можно вести отсчет правовому регулированию данного рынка в России. Законопроект определил структуру национальной платежной системы, требования к деятельности организаций, занятых переводом денежных средств, включая электронные деньги, к организации и функционированию платежных систем, использованию платежной инфраструктуры. Кроме того, установлены механизмы регулирования отношений и надзора за организациями — операторами различных платежных систем, в том числе функции Банка России по наблюдению в национальной платежной системе во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, а также с центральными банками, иными органами наблюдения в национальных платежных системах иностранных государств.
Законопроект выделил целый ряд специфических институтов с особым режимом правового регулирования, осуществляющих деятельность в сфере электронных платежей и обращения электронных денег:
— оператор по переводу денежных средств;
— оператор по приему платежей;
— оператор платежной системы;
— участник платежной системы;
— оператор услуг платежной инфраструктуры (операционный, клиринговый и расчетный центры).
В один «пакет» с данным законопроектом входил законопроект N 455940-5 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу Федерального закона «О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами» и некоторых положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О национальной платежной системе», принятый Госдумой в первом чтении в январе 2011 года.
Вторым законопроектом в ГК РФ закреплен институт перевода денежных средств. Определяется, что все операции, связанные с передачей, перечислением и переводом денежных средств от одного лица к другому, являются безналичными расчетами. В первую часть НК РФ вносятся дополнения, связанные с переводом электронных денег. Поправки внесены и в Федеральный закон «О банках и банковской деятельности». В частности, за кредитными организациями закрепляется право по осуществлению переводов денежных средств в рамках платежных систем.
События вокруг законопроекта N 455931-5 развиваются стремительно. 10 декабря Госдума постановила принять законопроект в первом чтении и представить поправки к законопроекту в 30-дневный срок.
На момент завершения настоящей статьи еще предстоит обсуждение законопроекта во втором чтении. Сразу после мартовских праздников состоялось подготовительное к думскому обсуждению событие — законопроект стал объектом горячих дискуссий на заседании рабочей группы.
Что хорошо и что плохо в законопроекте
Отметим, что в отзывах на законопроект имела место в том числе конструктивная критика.
Так, Комитет Госдумы по экономической политике и предпринимательству предложил дополнительно рассмотреть достаточность предлагаемых норм регулирования в части урегулирования правоотношений в трансграничной платежной системе.
Комитет по информационной политике, информационным технологиям и связи отметил, что законопроект не предусматривает в числе участников платежных систем операторов связи.
Было также указано на необходимость более точного согласования ряда положений законопроекта с Федеральным законом «О персональных данных» (Комитет Госдумы по конституционному законодательству и государственному строительству).
Комитет по финансовому рынку обратил внимание на не вполне корректное использование понятий «национальная платежная система» и «платежная система», при котором объект права определяется через набор субъектов, специальная правоспособность которых не была проявлена. Отмечалось, что за рамками правового регулирования осталась проблема так называемых мобильных платежей — деятельности, осуществляемой операторами связи по переводу денежных средств. В законопроекте не нашел отражения вопрос об ответственности субъектов НПС перед пользователями, не было указано, что переводимые средства должны иметь особый правовой режим, который предполагает отделение этих средств от всех иных денежных средств субъекта ПС.
Негативным аспектом явилось также отнесение многих вопросов деятельности платежных систем к регулированию нормативными актами Банка России, то есть чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества. Законопроект устанавливал возможность Банка России диспозитивно, по своему усмотрению, совершать действия в отношении участников НПС. Так, возникало впечатление, что статья законопроекта «Значимая платежная система» создает предпосылки для волюнтаристского подхода к определению «значимого» характера ПС и предъявлению к ней дополнительных требований на основании субъективных качественных, а не объективных количественных критериев.
Частично эти и другие замечания были устранены при подготовке законопроекта к обсуждению во втором чтении. В то же время ряд высказанных ранее нами и другими экспертами соображений был оставлен без внимания. Формат статьи позволяет кратко остановиться лишь на основных дискуссионных положениях законопроекта.
Во-первых, согласно законопроекту обращение ЭД между юридическими лицами по непонятным причинам сделано нелегитимным. Если причина в опасениях законодателя по поводу каких-либо технических рисков массовых электронных расчетов, то к нашим услугам процедуры контроля, фрод-мониторинга и т. п. Нельзя слепо бояться новых технологий, надо их с умом применять! Между тем даже в интересах ускорения и облегчения оборота ЭД между эмитентом и физическими лицами, оставляя в стороне юридических лиц как таковых, полезно было бы, например, признание легитимности и обособление статуса юридического лица — дистрибьютора ЭД (в том числе не банка).
Во-вторых, остаются за рамками законопроекта (или, наоборот, становятся объектами стандартного усиленного контроля со стороны регулятора, в то время как необходим был контроль специфический) так называемые системы закрытого типа, где эмитент сам является основным контрагентом держателей электронных денег. Между тем в ЕС в 2000 — 2009 годах число учреждений-эмитентов ЭД этого типа по waiver’у (усеченной лицензии) в четыре раза превысило число обладателей полной лицензии, а в некоторых странах (Чехия, Нидерланды и т. д.) только такие лицензии и выдавались. Именно по этому принципу работают операторы ЭД на базе транспортных компаний, парков развлечений, вузов, отельных сетей и т. д.
Наконец, приравняв ЭД к предоплаченному инструменту, составители законопроекта оставили за бортом целые классы реальных эмитентов ЭД, работающих по другому принципу. Не следует забывать, что привязка эмиссии ЭД к той или иной национальной валюте привносит в деятельность эмитентов ЭД валютные и страновые политические риски.
Мнение, согласно которому все современные электронные деньги суть предоплаченные финансовые продукты, не более чем заблуждение.
Системы дебетового типа известны с середины XIX века, когда в США любой эмитент собственных денег должен был предварительно на ту же сумму по номиналу заложить в офисе контролера штата (гибрид современных ФСФР и ФАС) госденьги или государственные ценные бумаги.
Директива ЕС 2000 года о так называемых институтах электронных денег также ставит во главу угла механизм предоплаты госденьгами эквивалента эмитируемой, затем — частной электронной валюты. Несмотря на наличие исключений (возможность выпуска необеспеченных мелких эмиссий, например школьных денег закрытого циркулирования), общее правило оставляет за бортом второй (кредитный) тип систем, в котором никакие эмитируемые единицы не предоплачиваются госденьгами.
По кредитной схеме сейчас не работает ни одна крупная российская ЭПС. Зато ее элементы можно увидеть в ряде западных локальных денежных систем (типа LETS) и бартерных бирж и систем (их в мире несколько сотен). Определенное сходство с кредитной схемой наблюдается в работе отечественных бонусных программ лояльности.
Прогнозы
Один из наиболее авторитетных участников рынка В. Л. Достов (впоследствии возглавивший Совет ассоциации «Электронные деньги») на первом заседании рабочей группы отметил, что необходимость описания электронных денег в рамках специального законодательства выстрадана десятилетним опытом функционирования ЭПС в России. За это время делались попытки использовать в качестве нормативной основы для функционирования электронных денег указания Банка России N 276-у и N 277-У, Положение N 262-П, агентские схемы, схемы обращения векселей, электронных чеков и т. д. На их основе созданы успешные компании, выполнявшие свои бизнес-задачи. Но без четкой нормативно-правовой базы даже успешные с точки зрения бизнеса конструкции рискуют оказаться замком, построенным на песке.
Сейчас, возможно, хороший момент для того, чтобы сделать усилие и правильно вычленить и описать в сфере электронных платежей и электронных денег некую понятную и востребованную сущность. Закон об НПС, как представляется, действительно нужен всем: и населению, и рынку, и государству.
