(Беглова О. А.) («Известия вузов. Правоведение», 2010, N 6)
РЕГУЛИРОВАНИЕ РАСПРОСТРАНЕНИЯ ИНФОРМАЦИИ ЧЕРЕЗ ИНТЕРНЕТ: ПЕРСПЕКТИВЫ В РОССИИ
О. А. БЕГЛОВА
Беглова Ольга Александровна, ассистент кафедры государственного и административного права СПбГУ.
Тема правового регулирования интернет-ресурсов активно обсуждается во всем мире. Об этом свидетельствует уже то, что в 2011 г. этот вопрос впервые был поднят на саммите G8 наряду с такими масштабными проблемами, как последствия природных катаклизмов в Японии, ядерная безопасность, борьба с терроризмом. Россия не является исключением: регулирование Интернета постоянно становится предметом диссертационных исследований <1> и законодательных инициатив. Однако до недавнего времени предлагаемые идеи не воплощались в реальность: нормативное регулирование Интернета в России отсутствовало. ——————————— <1> См., напр.: Дудко О. Н. Государственное регулирование информационных потоков в российском сегменте сети Интернет: Дис. … канд. полит. наук. М., 2002; Наумов В. Б. Правовое регулирование распространения информации в сети Интернет: Дис. … к. ю.н. СПб., 2003; Прохоров А. Ю. Политико-правовые технологии ограничения свободы слова в современных средствах массовой информации: на примере сети Интернет: Дис. … к. ю.н. Ростов/Д., 2007.
В июне 2011 г. в законодательство, а именно в Закон РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 «О средствах массовой информации» <2>, были внесены изменения, <3> затронувшие ключевой для регулирования Интернета вопрос о природе интернет-ресурсов и их соотношении со средствами массовой информации. От его решения зависят перспективы регулирования распространения информации через Интернет: либо к интернет-ресурсам применим правовой режим СМИ, либо они в силу своей уникальности требуют специального регулирования. Обновленное законодательство четкого ответа на данный вопрос не дает. С одной стороны, сетевые издания включены в понятие «средства массовой информации», с другой — закреплена добровольность регистрации интернет-ресурсов в качестве средств массовой информации. Данные изменения заставляют задуматься над тем, в каком направлении будет развиваться российское правовое регулирование распространения информации в Интернете. Чтобы оценить его перспективы, необходимо, во-первых, исследовать подходы к природе Интернета и применимости к нему правового режима средств массовой информации, а во-вторых, проанализировать сложившуюся в России практику регулирования распространения информации через Интернет. ——————————— <2> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 7. Ст. 300. <3> Федеральный закон от 14 июня 2011 г. N 142-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового регулирования в сфере средств массовой информации» // СЗ РФ. 2011. N 25. Ст. 3535.
Основные подходы к природе Интернета и применимости к нему правового режима СМИ. В мировой практике, равно как и в науке, нет единодушной позиции в вопросе о природе Интернета <4>. Это связано с тем, что Интернет выполняет различные функции и ресурсы его многообразны: некоторые представляют собой виртуальные версии традиционных СМИ, другие же не имеют традиционных аналогов (социальные сети, чаты, форумы). В зависимости от понимания ключевой функции Интернета сформировалось два основных подхода к его природе и, соответственно, применимости к нему правового режима СМИ <5>. ——————————— <4> Различные подходы изложены, например, в работах: Наумов В. Б. Правовое регулирование распространения информации в сети Интернет: Дис. … к. ю.н. СПб., 2003; СМИ и Интернет: проблемы правового регулирования / Авт.-сост. В. Н. Монахов. М., 2003; Широкова Е. К. Правовая природа распространения информации в сети Интернет: СМИ или не СМИ // Арбитражная практика. 2009. N 10. С. 23 — 25. <5> Примеры первого подхода: Рассолов И. М. Право и Интернет. Теоретические проблемы. 2-е изд., доп. М., 2009; Рихтер А. Г. Правовые основы журналистики. М., 2002; и др. Примеры второго подхода: Тенин М. Интернет и СМИ — общие вопросы о необходимости регистрации и налогообложения сетевых СМИ // Третья Всероссийская конференция «Право и Интернет: теория и практика», 28 — 29 ноября 2000 г. С. 44 — 46; и др.
Согласно первому, природа Интернета уникальна: его ресурсы не следует соотносить с традиционными СМИ и регулировать как средства массовой информации. Так, Верховный суд США неоднократно пресекал попытки введения нормативных ограничений свободы слова в Интернете (см., напр., Communications Decency Act, 1996), считая, что Интернет по своей природе ближе к телефонной связи, чем к средствам массовой информации <6>. Аргументы в пользу данного подхода сформулированы в известном решении по делу «ACLU v. Reno» (1997). Во-первых, средства вещания типа телевидения и радио передают информацию более «навязчиво»: пользователь не может предвидеть содержание передаваемой информации, в отличие от Интернета, из которого он извлекает сведения намеренно и осознанно (заходит на сайт с определенным названием или использует поисковую систему). Во-вторых, Интернет в связи с отсутствием каких-либо барьеров и ограничений, легким доступом для пользователей является самым масштабным в мире рынком разнообразных идей, который должен быть защищен. Ограничение распространения информации в Интернете может привести к превращению его в традиционные средства массовой информации, где высказываются лишь терпимые в обществе идеи <7>. ——————————— <6> Монахов В. Н. Проблема чистого Интернета: этико-правовые составляющие. М., 2008. С. 2. <7> Reno v. American Civil Liberties Union, 521 U. S. 844 (1997) // http://lp. findlaw. com (2011. 10 июля).
Согласно противоположному подходу, Интернет по своим свойствам и функциям близок к традиционным СМИ, а значит, нормативное регулирование должно быть если не одинаковым, то схожим. Необходимость государственного регулирования интернет-ресурсов наподобие средств массовой информации обосновывается тем, что с развитием Интернета сюда переместился основной медиаконтент (например, новостные сайты, тематические журналы). Так, по данным Pew Research Center на 2008 г., получение новостей через Интернет стало популярнее, чем через газеты <8>. Большинство средств массовой информации имеют сайты, содержащие виртуальные версии материалов. Фактически интернет-ресурсы выполняют те же функции и имеют такое же воздействие на общество, что и СМИ. Регулирование интернет-ресурсов наподобие средств массовой информации может быть проиллюстрировано рядом примеров. Так, в 2009 г. в Казахстане был принят Закон, согласно которому все интернет-ресурсы приравниваются к СМИ и их владельцы несут ответственность за всю информацию (включая комментарии), размещенную на ресурсе <9>. В 2008 г. в Финляндии был предложен законопроект, согласно которому авторы интернет-блогов наделяются статусом журналистов и редакторов печатных средств массовой информации и несут ответственность за содержание своих сетевых ресурсов <10>. ——————————— <8> Официальный сайт Pew Researsh Center for People and for the Press: http:// people-press. org/ 2008/ 12/ 23/ internet — overtakes — newspapers — as — news — outlet (2011. 10 июля). <9> Закон Республики Казахстан от 10 июля 2009 г. N 178-IV «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросу информационно-коммуникационных сетей» // http:// mci. gov. kz/ main/ index. php? option= com_content&task;= view&id;= 58&Itemid;=106 (2011. 10 июля). <10> Финские блогеры ответят за свои дневники перед законом // http://nordeurope. kp. ru/online/news/113539 (2011. 10 июля).
Как представляется, при обоих подходах природа Интернета воспринимается односторонне (либо как средство связи между людьми, либо как форма массового распространения информации) и не все его функции учитываются. Между тем Интернет может выполнять как функцию распространения информации среди неограниченного круга лиц (например, новостные сайты), так и функцию передачи информации конкретному лицу (например, электронная почта). Очевидно, что эти разные функции требуют разных режимов правового регулирования. Практика регулирования Интернета в России. Поскольку российское законодательство напрямую не регулировало Интернет и в то же время не исключало применения к нему законодательства о СМИ, практика складывалась неединообразно. Интернет упоминался высшими судами то в числе средств массовой информации <11>, то в числе средств телекоммуникационной связи <12>. При этом каких-либо конкретных аргументов в обоснование своей позиции суды не приводили. Более ясная позиция в отношении природы Интернета была высказана Верховным Судом РФ лишь в 2010 г.: Интернет и СМИ были разграничены. Согласно Постановлению Пленума Верховного Суда РФ от 15 июня 2010 г. N 16 «О практике применения судами Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» <13>, регистрация интернет-ресурсов в качестве СМИ является добровольной и меры ответственности за нерегистрацию налагаться не могут. Лица, допустившие запрещенное законодательством распространение массовой информации через ресурсы, не зарегистрированные в качестве СМИ, несут предусмотренную законодательством ответственность без учета особенностей законодательства о средствах массовой информации. Таким образом, Суд констатировал, что законодательство о средствах массовой информации применимо к интернет-ресурсам только после их регистрации в качестве таковых. ——————————— <11> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 2 июля 2009 г. N 14 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса РФ» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2009. N 9. <12> См., напр.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 февраля 2005 г. N 3 «О судебной практике по делам о защите чести и достоинства граждан, а также деловой репутации граждан и юридических лиц» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2005. N 4; Определение Конституционного Суда РФ от 20 марта 2007 г. N 195-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Шмонина А. В. на нарушение его конституционных прав пунктом 1 статьи 152 Гражданского кодекса РФ» // СПС «КонсультантПлюс». <13> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2008. N 8.
Данная позиция явилась для практики новой. Правоприменительные органы, сталкиваясь с отсутствием правового регулирования Интернета, как правило, оценивали его как форму массового распространения информации. Конечно, на законодательство о СМИ суды не ссылались, но при рассмотрении дел, касающихся интернет-ресурсов, фактически использовали по аналогии механизмы ограничения средств массовой информации. Проанализируем три основные тенденции, которые могут быть оценены критически. 1. Любая информация в Интернете считается публично распространяемой. В частности, сформировалась широкая практика привлечения к ответственности блогеров за публичное распространение высказываний экстремистского характера. Широкий общественный резонанс вызвало первое уголовное дело такого рода: в 2008 г. блогер Савва Тереньев был осужден по ч. 1 ст. 282 УК РФ за критический комментарий в отношении сотрудников милиции в «Живом Журнале». В обоснование публичности высказывания суд указывает на читаемость блога: то, что Интернет является «общепризнанным средством массовой коммуникации», а блоги создаются и используются для «общения и получения информации», само по себе предопределяет публичность высказываний в них <14>. ——————————— <14> Приговор Сыктывкарского городского суда Республики Коми от 7 июля 2008 г. по делу N 1-396\08. См. также: Самый хуманный сцуд в мире (простите мой олбанский) // http://mezak. livejournal. com/132168.html (2011. 10 июля).
Представляется, что такие аргументы слишком неконкретны, чтобы стать основой решения о привлечении к ответственности за высказанное суждение. Природа информации, содержащейся в блоге, требует более глубокого анализа. Изначально блоги представляли собой виртуальные дневники, иногда закрытые от других пользователей, в которых авторы выражали свои мысли. Но с популяризацией блогосферы блоги изменили свое первоначальное назначение: наряду с персональными дневниками пользователей на блог-сервисе появились ресурсы, сравнимые по своим функциям со СМИ, авторы которых фактически выступают как профессиональные журналисты. Исследователи называют блоги современной альтернативой средствам массовой информации <15>. Например, во время войны в Ираке большую популярность приобрели блоги солдат, где описывались происходившие в зоне военных действий события, о которых не упоминали СМИ. В России в декабре 2008 г. блог «Оттенки Серого» в «Живом Журнале» был зарегистрирован как средство массовой информации <16>. ——————————— <15> См., напр.: Куринной И. Россия в лирике блога // http:// www. novayagazeta. ru/ data/ 2005/ 25/ 30.html (2011. 10 июля). <16> Российский блогер зарегистрировал свой ЖЖ как СМИ // http://www. rg. ru/2009/ 01/28/blog-anons. html (2011. 10 июля).
В то же время между блогами и СМИ имеются существенные различия. Во-первых, блог не является средством односторонней передачи информации, а дает возможность обмениваться ею, т. е. выступает своеобразным средством коммуникации, аналогом беседы (предоставляя, например, возможность оставлять комментарии). Во-вторых, массовость и периодичность не являются обязательными признаками блога. Таким образом, тот или иной блог, в зависимости от его специфических признаков, может быть или не быть средством массовой информации. На примере блогов можно сделать вывод, касающийся всех интернет-ресурсов: не всякая информация в сети Интернет является массовой (существуют сообщения, переданные по электронной почте, сообщения в закрытых группах социальных сетей и т. д.). В связи с этим при вынесении решений о привлечении к ответственности правоприменительный орган должен в каждом случае приводить конкретные обоснования того, что имело место массовое распространение информации, т. е. информация предназначалась для неопределенного и максимально широкого круга лиц и были предприняты действия, направленные на побуждение этого круга к получению данной информации. При этом нельзя считать обоснованием простую констатацию того, что информация размещена в Интернете или в блоге. 2. При обнаружении на сайте запрещенной информации прекращается доступ ко всему сайту. Фактически такой порядок аналогичен порядку прекращения деятельности средств массовой информации <17>. Так, решением Череповецкого городского суда Вологодской области от 13 апреля 2009 г. по делу N 2-1613 были признаны экстремистскими <18> материалы, размещенные на сайтах крупных сетевых библиотек http://www. barbos111.narod. ru и http://www. zhurnal. lib. ru. Как следует из материалов дела, экстремистский характер носит конкретная статья В. А. Дунаева, однако под запретом оказались библиотеки целиком, включая правомерные материалы (например, произведения А. С. Пушкина). Решением Центрального районного суда города Комсомольск-на-Амуре Хабаровского края от 16 июля 2010 г. <19> был закрыт доступ к сайтам сетевых библиотек http://thelib. ru, http://www. zhurnal. ru, http://lib. rus. ec, http://web. archive. org в связи с размещением на них запрещенной книги Адольфа Гитлера «Майн кампф», а также к сайту http://www. youtube. com за выложенный ролик «Russia for Russians», ранее внесенный в Федеральный список экстремистских материалов. Важно отметить, что позиция судов о необходимости закрытия сайта целиком, а не доступа к конкретному материалу в решениях никак не обосновывается. В связи с этим сложно судить, чем руководствовался суд: то ли судьи не различают понятия «сайт» и «материал на сайте», то ли считают технически невозможным закрыть доступ к части сайта. ——————————— <17> См., напр.: Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» // СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3031. <18> Федеральный список экстремистских материалов см. на сайте Министерства юстиции РФ: http:// www. minjust. ru/ ru/ activity/ nko/ fedspisok (2011. 10 июля). <19> Официально не опубликовано; доступно в СПС «Право. ru»: http:// docs. pravo. ru/ document/ view/ 4349339/ 3659308 (2011. 10 июля).
Применение в данном случае аналогии с порядком прекращения деятельности средства массовой информации представляется неоправданным, так как природа решений различна. Решение о прекращении доступа к интернет-ресурсу с запрещенным содержанием адресуется провайдеру и носит обеспечительный характер, преследуя цель изъятия запрещенной информации (в частности, суды ссылаются на ст. 12 Гражданского кодекса РФ, предусматривающую в качестве способа защиты нарушенного права пресечение действий, повлекших нарушение). Прекращение же деятельности средства массовой информации — это в первую очередь мера ответственности за нарушение закона. Между тем данная практика могла быть узаконена. Так, в 2008 г. по инициативе Генеральной прокуратуры РФ был предложен законопроект о внесении изменений в некоторые законодательные акты в связи с совершенствованием деятельности по противодействию экстремизму, согласно которому в случае неудаления с сайта материалов экстремистского содержания суд мог обязать провайдера прекратить доступ к указанному сайту <20>. ——————————— <20> В Генпрокуратуре предлагают ввести ответственность провайдеров за размещение экстремистских материалов // http:// hitech. newsru. com/ article/ 17Mar2008/ providers (2011. 10 июля).
3. Провайдер обязан контролировать правомерность содержания интернет-ресурсов. В настоящее время в практике по делам о закрытии интернет-ресурсов применяется механизм так называемых обеспечительных решений, которыми суд возлагает на провайдеров обязанность ограничить доступ к ресурсам, содержащим признаки экстремизма или экстремистские материалы <21>. Между тем обязанность провайдера прекратить доступ к таким ресурсам из законодательства не следует. По смыслу Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» <22>, ответственность возлагается за распространение материалов, а провайдеры, по сути, распространением материалов не занимаются, они лишь предоставляют техническую возможность размещения материалов, не осуществляя контроль за их содержанием. Этот аргумент основан на ч. 3 ст. 17 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» <23>, согласно которой гражданско-правовую ответственность за распространение запрещенной информации не несет лицо, оказывающее услуги по передаче информации, предоставленной другим лицом, при условии ее передачи без изменений и исправлений. Фактически возложение на провайдеров такой обязанности означает, что им присваивается статус редакторов средств массовой информации, которые контролируют содержание своего издания и несут за него ответственность. Между тем обязанности и ответственность провайдера должны быть обусловлены природой его деятельности, вопрос о которой является дискуссионным. С одной стороны, провайдер, как и редактор, имеет возможность воздействовать на информацию, размещенную на ресурсе. С другой стороны, он, как и оператор связи, выступает посредником, который предоставляет услугу, но к содержанию информации отношения не имеет <24>. ——————————— <21> См., напр.: решение Центрального районного суда г. Комсомольск-на-Амуре Хабаровского края от 16 июля 2010 г. См. также: Суд Комсомольска-на-Амуре запретил YouTube // http://nag. ru/go/text/19349 (2011. 10 июля). <22> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3031. <23> СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 2448. <24> Наумов В. Б. Проблема ответственности информационных провайдеров // http://www. russianlaw. net/law/isp/a22 (2011. 10 июля).
В настоящее время предлагаются законопроекты, устанавливающие ответственность провайдеров за предоставление доступа к запрещенной информации или ее неудаление. Как представляется, ответственность провайдеров может быть установлена только с учетом следующих обстоятельств. Во-первых, провайдеры технически не способны оперативно отследить всю информацию, к которой они предоставляют доступ. Во-вторых, вопрос о противоправном характере информации требует правовой квалификации и должен решаться судом, а не провайдером. Это означает, что ответственность провайдера может быть установлена только в случае, если он осведомлен о противоправном характере материала и целенаправленно не удаляет его.
* * *
Анализ указанных тенденций позволяет сделать следующие выводы. Двойственная природа интернет-ресурсов требует различных режимов правового регулирования. Если посредством Интернета осуществляется массовое распространение информации, на него должно распространяться нормативное регулирование, действующее в отношении СМИ. Это соответствует принципу, закрепленному в Декларации Комитета министров Совета Европы о правах человека и верховенстве права в информационном обществе CM(2005)56 final, принятой 13 мая 2005 г. <25>, согласно которому права сохраняют свою актуальность вне зависимости от технических достижений, а свобода слова, информации и общения должна равным образом уважаться в реальном и виртуальном пространстве. ——————————— <25> http://www. ifap. ru/ofdocs/eu/dhrrlis. pdf (2011. 10 июля).
К другим случаям передачи информации через Интернет правовой режим средств массовой информации по аналогии не применим. Таким образом, применимость законодательства о СМИ к Интернету зависит от признаков конкретного ресурса. В последних изменениях законодательства о СМИ отражена ключевая идея относительно природы Интернета: интернет-ресурсы могут являться средствами массовой информации, но могут и не быть ими. Недостаток нового регулирования состоит в том, что решение вопроса о природе ресурса и, как следствие, о применимости к нему законодательства о СМИ оставлено на усмотрение владельца ресурса (добровольная регистрация). Такой подход может повлечь злоупотребления со стороны владельцев тех ресурсов, которые фактически распространяют массовую информацию, но не приобрели соответствующий официальный статус. Как представляется, в законодательстве необходимо определить ключевые признаки сетевых ресурсов, позволяющие идентифицировать те из них, которые относятся к средствам массовой информации. Такими признаками могли бы стать: количество посещений конкретного интернет-ресурса, режим доступа к нему, регулярность обновления, социальная значимость информации, размещаемой на ресурсе, наличие постоянного названия и т. д. Безусловно, установление этих признаков требует решения ряда технических вопросов контроля, однако только это позволит действительно эффективно регулировать оборот информации в Интернете.
