(Дмитриева Е. А.) («Конституционное и муниципальное право», 2012, N 3)
ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ В ЭЛЕКТРОННОЙ ФОРМЕ: СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ
Е. А. ДМИТРИЕВА
Дмитриева Елена Алексеевна, аспирант кафедры муниципального права и природоохранного законодательства юридического факультета Южного федерального университета (г. Ростов-на-Дону).
Статья раскрывает содержание процесса оказания муниципальных услуг в электронной форме. Основное внимание в работе уделено современному состоянию механизма оказания муниципальных услуг с использованием информационно-телекоммуникационных технологий, а также проблемам, существующим на сегодняшний день в данной области.
Ключевые слова: муниципальные услуги, информационно-телекоммуникационные технологии, портал государственных и муниципальных услуг, многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг, универсальная электронная карта.
Provision of municipal services in electronic form: contemporary state and perspectives of development E. A. Dmitrieva
The article reveals the contents of process of rendering municipal services in electronic form. The special attention in the work is drawn to contemporary state of mechanism of rendering municipal services with use of informational-telecommunication technologies and also problems existing in this sphere at present.
Key words: municipal services, informational-telecommunication technologies, portal of state and municipal services, multi-functional centers of provision of state and municipal services, universal electronic map.
Одним из важных проявлений социальной функции местного самоуправления являются муниципальные услуги, которые наряду с государственными услугами входят в состав особого института публичных услуг населению <1>. Это относительно новый институт в национальной правовой системе, получивший в последнее время широкое распространение. Так, на федеральном уровне были приняты: Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (в ред. Федерального закона от 03.12.2011 N 383-ФЗ) <2>, распоряжение Правительства РФ от 17.12.2009 N 1993-р «Об утверждении сводного перечня первоочередных государственных и муниципальных услуг, предоставляемых в электронном виде» (в ред. от 28.12.2011) <3> (которое в своей последней редакции установило, что к 2014 г. в электронный вид должны быть переведены все муниципальные услуги, осуществление которых в такой форме не запрещено), на региональном уровне, в частности в Ростовской области, принят Областной закон Ростовской области от 28 декабря 2010 г. N 549-ЗС «О полномочиях органов государственной власти Ростовской области по организации предоставления государственных (муниципальных) услуг» (в ред. от 18.11.2011 N 729-ЗС) <4> и др. ——————————— <1> Бондарь Н. С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М.: Норма, 2008. С. 421. <2> СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4179. <3> СЗ РФ. 2009. N 52 (ч. 2). Ст. 6626. <4> Наше время. 29.12.2010. N 484.
Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее — Федеральный закон N 210-ФЗ) разрешил немалое количество проблем, связанных с пониманием муниципальных услуг. В соответствии со ст. 2 муниципальная услуга — деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 06.12.2011 N 411-ФЗ) <5> и уставами муниципальных образований. ——————————— <5> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
Сейчас все более актуальной становится необходимость внедрения современных информационных технологий для реализации функций власти на всех уровнях. Как отмечают многие исследователи, развитие и широкое применение информационных и коммуникационных технологий является глобальной тенденцией мирового развития последних десятилетий <6>. ——————————— <6> Салихов Е. А. Электронные услуги муниципальной власти: проблемы и эффекты внедрения // Известия Волгоградского государственного технического университета. 2009. Т. 4. N 8. С. 96 — 97.
В большинстве случаев предоставление муниципальных услуг, составляющих предмет правового регулирования Федерального закона N 210-ФЗ, осуществляется в письменной форме. Однако в соответствии с общей концепцией информатизации общества в последнее время значительное распространение получило и предоставление соответствующих услуг в электронной форме. Указанный порядок предполагает использование информационно-телекоммуникационных технологий и иных средств и позволяет в значительной мере сократить временные затраты на получение стандартной справки, на сайте может проводиться интернет-консультация с горожанами, и такая форма является очень быстрым и эффективным способом получения обратной связи по поводу предоставляемых услуг органами власти <7>. Помимо этого, использование интернет-технологий повышает качество отношений с жителями и организациями. ——————————— <7> Хайдаров Р. Муниципальные услуги: сравнительный анализ // Власть. 2008. N 8. С. 51 — 52.
Средствами электронного предоставления муниципальных услуг выступают: 1) портал государственных и муниципальных услуг, который представляет собой информационный сайт (www. gosuslugi. ru), отражающий перечень предоставляемых услуг, а также порядок обращения за их предоставлением и предоставления. Органы местного самоуправления, создавая порталы муниципальных услуг, обеспечивают доступ заявителей к полной, актуальной и достоверной информации о муниципальных услугах. Использование порталов муниципальных услуг намного упрощает процедуру их получения. Заявитель получает возможность копирования и заполнения в электронной форме запроса и иных документов, необходимых для получения муниципальной услуги, подачи с использованием информационно-телекоммуникационных технологий запроса о предоставлении муниципальной услуги, получения сведений о ходе выполнения такого запроса и результатах предоставления услуги, а также уплаты заявителем государственной пошлины за ее предоставление. При организации предоставления услуг в электронной форме до недавнего времени идентификация заявителя при его обращении за услугой оставалась основной проблемой, которая в течение многих лет дискутировалась при обсуждении моделей создания системы электронных услуг. Однако Федеральный закон от 06.04.2011 N 63-ФЗ «Об электронной подписи» (в ред. Федерального закона от 01.07.2011 N 169-ФЗ) <8> определил существующий порядок идентификации документа заявителя путем использования электронной цифровой подписи. ——————————— <8> СЗ РФ. 2011. N 15. Ст. 2036.
Предоставляться муниципальные услуги в электронной форме будут как бесплатно, так и платно. Вся информация об услугах и их стоимости будет доступна на едином портале государственных и муниципальных услуг, а также на порталах соответствующих органов власти; 2) многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг (далее — МФЦ) — российская организация независимо от организационно-правовой формы (в том числе являющаяся автономным учреждением), уполномоченная на организацию предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе в электронной форме, по принципу одного окна. Это означает, что предоставление муниципальной услуги осуществляется после однократного обращения заявителя с соответствующим запросом, а взаимодействие с органами, предоставляющими муниципальные услуги, осуществляется МФЦ без участия заявителя в соответствии с нормативными правовыми актами и соглашением о взаимодействии. То есть заявитель должен обратиться туда с запросом всего один раз. И даже если для получения запрошенной услуги требуется, условно говоря, несколько дополнительных справок из разных органов власти, то МФЦ должен сделать все дополнительные запросы сам и выдать заявителю готовую информацию <9>. В настоящее время к участию в оказании услуг на базе МФЦ привлекаются органы и организации, которые предоставляют наиболее массовые, социально значимые услуги, а также органы, участие которых необходимо при предоставлении «сложных» услуг <10>; ——————————— <9> Яковлева Н. Многофункциональный центр: новая модель взаимодействия государства и граждан при предоставлении государственных и муниципальных услуг // Финансовая газета. Региональный выпуск. N 22. 2009. С. 17. <10> Там же. С. 14.
3) универсальная электронная карта представляет собой материальный носитель, содержащий зафиксированную на нем в визуальной (графической) и электронной (машиносчитываемой) формах информацию о пользователе картой и обеспечивающий доступ к информации о пользователе картой, используемой для удостоверения прав пользователя картой на получение государственных и муниципальных услуг, а также иных услуг, оказание которых осуществляется с учетом положений Федерального закона N 210-ФЗ, в том числе для совершения в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, юридически значимых действий в электронной форме. С 1 января 2012 г. по 31 декабря 2013 г. включительно универсальные электронные карты будут выдаваться гражданам по их заявлению по месту жительства. А с 1 января 2014 г. карты будут выдаваться уже тем, кто заявление не написал. Для граждан Российской Федерации вся эта процедура будет бесплатна. Однако в настоящее время универсальная электронная карта выступает лишь в качестве законодательного положения и в практику деятельности не введена. Карта в первую очередь в значительной мере позволит упростить процедуру предоставления муниципальных услуг, например телефонной связи, предоставления иных коммунальных услуг и т. п. Применение электронной карты характерно лишь для физических лиц, действующее законодательство в настоящее время не предусматривает ее распространение на юридические лица, что ставит указанных субъектов в неравное положение и нарушает общий принцип равенства их прав; 4) иные средства. Отражение в нормах Закона подобного положения направлено на возможность применения в сфере предоставления муниципальных услуг новых технических средств и технологий для упрощения процесса взаимодействия уполномоченного субъекта с заявителем, сокращения времени, затрачиваемого на предоставление муниципальной услуги и т. п. Тем самым Закон предусматривает открытый перечень средств телекоммуникационного общения с уполномоченными субъектами, что обусловлено постоянным развитием и совершенствованием и техники, и информационных технологий, которые способствуют формированию новых средств электронного взаимодействия уполномоченного субъекта с заявителем <11>. ——————————— <11> Чаннов С. Е., Амелин Р. В., Григорьева Е. А., Подсумкова А. А., Филатова А. В. Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // СПС «Гарант».
Переход на предоставление муниципальных услуг в электронной форме осуществляется поэтапно в соответствии с планами-графиками перехода, утверждаемыми органом местного самоуправления в каждом муниципальном образовании. Так, например, администрацией г. Ростова-на-Дону утверждена городская целевая программа «Развитие системы предоставления государственных и муниципальных услуг в городе Ростове-на-Дону на базе многофункциональных центров предоставления услуг, интернет-портала услуг и единого центра телефонных обращений в 2009 — 2013 годах», основной задачей которой обозначена организация электронного документооборота и предоставления муниципальных услуг в электронном виде. Администрация городского округа Самара, утвердив план перехода на предоставление в электронном виде муниципальных услуг, разделила этот процесс на пять этапов, установив срок окончания 1 января 2014 г. В процессе перевода в электронный вид муниципальные услуги представляют наиболее проблемную часть. Это связано с рядом факторов: несовершенством законодательства, сложностью разграничения полномочий между органами местного самоуправления, региональной и федеральной властью, нехваткой квалифицированных специалистов на муниципальном уровне. Федеральный закон N 210-ФЗ, достаточно четко разделяя государственные и муниципальные услуги, на практике, однако, далеко не всегда позволяет достичь столь четкого разделения. В качестве примера можно привести такую услугу, как зачисление ребенка в школу. Ведь она одновременно подчиняется как муниципальной власти, так и органам государственной власти в сфере образования регионального и федерального уровней. Неопределенность в разделении полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти разных уровней создает реальные затруднения при переводе муниципальных услуг в электронный вид. Ряд проблем возникает в связи с тем, что декларируемая автономия органов местного самоуправления не подкреплена достаточной финансовой самостоятельностью. Муниципалитеты не имеют собственных ресурсов для перевода услуг в электронный вид. Нехватка средств может быть отчасти компенсирована из региональных бюджетов — и именно эта финансовая зависимость муниципалитетов от региональных властей сегодня является основным приводным ремнем, обеспечивающим хоть какое-то единообразие процесса перевода муниципальных услуг в электронный вид: органы местного самоуправления получают от региональных властей средства на информатизацию взамен на обязательство по соблюдению тех или иных условий <12>. ——————————— <12> Чеботарева А. Л. Предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме: реальность 2014 года? // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. N 10.
Еще одним из факторов, негативно влияющих на уровень распространения информационных технологий и развитие информационного общества в России, является недостаточно высокий уровень социально-экономического развития многих субъектов Российской Федерации. Так, сохраняется высокий уровень различия в использовании информационных технологий в домашних хозяйствах регионов. Дать объективную оценку результату действия норм принятого Федерального закона N 210-ФЗ можно будет в начале 2014 г. Пока же согласимся с высказанным мнением: в настоящее время Интернет нельзя рассматривать как универсальный и доступный источник правовой информации… стремительное осуществление государством программ, направленных на предоставление государственных услуг посредством применения информационно-коммуникативных технологий, может привести к усилению информационного неравенства в обществе <13>. Такие опасения не беспочвенны, поскольку, согласно опросам ВЦИОМ, Интернетом пользуется лишь примерно каждый третий россиянин <14>. ——————————— <13> Червяковский А. В. Регулирование доступа граждан к правовой информации, размещенной на официальных сайтах федеральных органов исполнительной власти // Законы России: опыт, анализ, практика. 2010. N 4. С. 27. <14> Чеботарева А. Л. Указ. соч.
