(Кононов Р.) («Административное право», 2013, N 4)
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПОРЯДКА ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ
Р. КОНОНОВ
Руслан Кононов, генеральный директор ООО «Центр юридической экспертизы», кандидат юридических наук.
Оказание государственных и муниципальных услуг — относительно новый правовой институт. Его возникновение связано с принятием Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» <1> (далее — Федеральный закон N 210-ФЗ). Большая часть Федерального закона согласно положениям статьи 30 вступила в силу с момента официального опубликования, и лишь отдельные положения начали действовать через год. В него вносились отдельные изменения, но общая концепция оказания государственных и муниципальных услуг осталась неизменной. ——————————— <1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 31. Ст. 4179.
Несмотря на довольно большой срок, прошедший с момента принятия Федерального закона N 210-ФЗ, на практике, при получении государственных и муниципальных услуг юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами, возникают проблемы и вопросы, часть из которых рождена недостаточной информированностью об особенностях правового регулирования в данной сфере. В настоящей статье мы постараемся охарактеризовать правовое регулирование порядка оказания государственных и муниципальных услуг. Федеральный закон N 210-ФЗ определяет государственную услугу как «деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги». Аналогично муниципальная услуга — «деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставами муниципальных образований». Признаки государственных и муниципальных услуг содержатся в приведенных выше определениях. Государственная (муниципальная) услуга осуществляется по запросу заявителей, в пределах полномочий оказывающего ее органа власти, в соответствии с нормативными правовыми актами. Указанные признаки корреспондируют с принципом оказания государственных услуг, определенным в статье 4 Федерального закона N 210-ФЗ. Согласно ему, государственные и муниципальные услуги оказываются исключительно в заявительном порядке — при условии подачи заявления. Заметим, что зачастую государственные услуги путают с государственными функциями, которые осуществляются без подачи заявления заявителями, но предполагают взаимодействие государственных органов, органов местного самоуправления с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями. Типичной реализацией государственной функции, предполагающей указанное выше взаимодействие, является осуществление контрольных мероприятий, на которые Федеральный закон N 210-ФЗ не распространяется. Не следует также смешивать понятия государственных, муниципальных услуг и услуг, оказываемых в соответствии с гражданским законодательством. Гражданско-правовые услуги регулируются главой 39 Гражданского кодекса Российской Федерации, причем оказание услуг признается объектом гражданских прав (статья 128 Гражданского кодекса Российской Федерации). В отличие от гражданско-правовой услуги, условия оказания которой определяются договором, государственная (муниципальная) услуга оказывается на основании заявления заявителя, подаваемого вместе с установленным нормативным правовым актом пакетом документов или их копий. По общему правилу государственные и муниципальные услуги предоставляются на возмездной основе, при условии оплаты государственной пошлины, размер которой определен нормативными правовыми актами. Нормативным правовым актом также может предусматриваться безвозмездное предоставление государственной или муниципальной услуги всем заявителям или их отдельным категориям. Другим признаком государственной или муниципальной услуги является ее оказание органом власти. Федеральный закон N 210-ФЗ также содержит аналогичный принцип оказания государственной и муниципальной услуги. Согласно статье 4, государственные и муниципальные услуги предоставляются только государственными и муниципальными органами власти и в соответствии с нормативными правовыми актами. Государственные и муниципальные услуги в зависимости от их вида подлежат включению в реестр государственных услуг Российской Федерации (федеральная государственная услуга), либо в реестр государственных услуг субъекта Российской Федерации (региональная государственная услуга), либо в реестр муниципальных услуг (муниципальная услуга). Федеральный закон N 210-ФЗ также вводит понятие услуг, необходимых и обязательных для предоставления государственных и муниципальных услуг. В отличие от государственных и муниципальных услуг, услуги, необходимые и обязательные для их предоставления, оказываются государственными (муниципальными) учреждениями и иными организациями в рамках государственного задания (заказа). Несмотря на несколько своеобразный правовой статус указанных услуг (по нашему мнению, они занимают промежуточное положение между гражданско-правовыми услугами и государственными и муниципальными услугами), для получателя этих услуг имеет значение только то, что они оказываются в установленных нормативными правовыми актами случаях и при условии включения в реестр государственных или муниципальных услуг, принятый постановлением Правительства Российской Федерации для федеральных государственных услуг, нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации — в отношении государственных услуг субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления — в отношении муниципальных услуг. Информация об оказываемых государственных и муниципальных услугах, а также необходимых и обязательных для их оказания услугах подлежит размещению на Едином портале государственных и муниципальных услуг в сети Интернет (сайт http://gosuslugi. ru), а также на региональных и муниципальных порталах в случае их создания. Согласно Федеральному закону N 210-ФЗ на федеральном портале должна размещаться информация о государственных и муниципальных услугах всех уровней, на региональном — о региональных и муниципальных услугах, оказываемых в муниципальных образованиях соответствующего субъекта Российской Федерации. Тем самым реализуется принцип, предусматривающий открытость деятельности органов, предоставляющих государственные услуги, и органов, предоставляющих муниципальные услуги, а также организаций, участвующих в предоставлении государственных и муниципальных услуг, закрепленный в статье 4 Федерального закона N 210-ФЗ. На практике порталы зачастую содержат неполную информацию о государственных и муниципальных услугах, поэтому заявителю, желающему получить информацию о порядке оказания соответствующей государственной или муниципальной услуги рекомендуется зайти не только на федеральный портал и портал соответствующего уровня, но и на сайт органа власти или организации, которые оказывают соответствующую услугу. Единый портал государственных и муниципальных услуг имеет еще одну важную функцию. Помимо традиционной формы оказания услуг — бумажной, с его помощью часть услуг может быть оказана в электронной форме. Для оказания услуг в электронной форме в некоторых случаях необходимо наличие технических средств для использования электронной подписи либо регистрация на Едином портале. По ряду услуг возможна запись на прием для оказания услуги через Единый портал, региональные и муниципальные порталы, что позволяет экономить время, а также имеются электронные образцы (формы) заявлений и квитанций для оплаты государственных пошлин. Несмотря на наличие возможности электронной записи на конкретное время, большинство заявителей по-прежнему предпочитают «живую очередь» в государственном (муниципальном) органе или организации, не пользуясь удобной процедурой, предоставленной государством. Принцип оказания государственных и муниципальных услуг в электронной форме, а также соответствующее право заявителей отражены в статьях 4 и 5 Федерального закона N 210-ФЗ. К сожалению, далеко не все государственные и муниципальные услуги переведены в электронный вид. Более того, судя по всему, те из них, которые не являются наиболее востребованными, в электронный вид переводить вообще не предполагается <2>. Таким образом, соответствующий принцип, по-видимому, не будет до конца реализован. ——————————— <2> Шадрина Татьяна. Получи ответ по мылу // Российская газета. 10.10.2013. Федеральный выпуск N 6203 (227).
Федеральный закон N 210-ФЗ предусматривает также создание многофункциональных центров оказания государственных и муниципальных услуг — МФЦ. По сути МФЦ — единая организация, выступающая официально уполномоченным посредником оказания государственных и муниципальных услуг. Заявителю перед подачей заявления следует уточнить, создан ли на его территории МФЦ и входит ли в перечень государственных и муниципальных услуг, оказываемых с его помощью, конкретная услуга. Если соответствующую государственную или муниципальную услугу предоставляет МФЦ, то орган власти откажет в приеме заявления, предложив заявителю обратиться в МФЦ. Порядок оказания государственных и муниципальных услуг определяется соответствующими нормативными правовыми актами, в частности, административным регламентом, который должен быть принят для каждой государственной и муниципальной услуги. В соответствии со статьей 2 Федерального закона N 210-ФЗ административный регламент является нормативным правовым актом. Он утверждается соответствующим органом власти Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, местного самоуправления. Большая часть положений административного регламента посвящена процедурам оказания государственной или муниципальной услуги и представляет интерес только для должностных лиц органов и сотрудников организаций, участвующих в ее предоставлении. Наиболее существенная для заявителя информация содержится в стандарте государственной или муниципальной услуги. Подчеркивая важность стандартов предоставления государственных и муниципальных услуг, Федеральный закон N 210-ФЗ относит получение государственной или муниципальной услуги в соответствии со стандартом предоставления государственной или муниципальной услуги к основным правам заявителей. Стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги определяет основные требования к оказанию государственной и муниципальной услуги. Он устанавливается для каждой услуги в рамках специального раздела административного регламента. Перечень требований к стандарту определен в статье 14 Федерального закона N 210-ФЗ. К наиболее существенным для заявителя положениям стандарта предоставления услуги относятся следующие: наименование государственной или муниципальной услуги; наименование органа, оказывающего услугу; результат предоставления услуги; срок предоставления; исчерпывающий перечень документов (в соответствии с нормативными правовыми актами), которые заявитель должен представить для получения услуги, а также перечень документов которые заявитель может, но не обязан представлять, так как соответствующие сведения могут быть запрошены органом самостоятельно в рамках межведомственного взаимодействия; размер платы за оказание услуги и способ ее взимания. Заявители обладают правом на получение полной, актуальной и достоверной информации о порядке предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе в электронной форме. Как уже отмечалось, указанное право реализуется путем размещения информации как на порталах оказания государственных и муниципальных услуг, так и на официальных сайтах органов исполнительной власти, оказывающих указанные услуги, на стендах в помещениях органа или МФЦ, где организовано предоставление соответствующих государственных или муниципальных услуг. Помимо этого, заявитель может получить консультацию у сотрудника органа (МФЦ) относительно порядка оказания соответствующих государственных или муниципальных услуг. В некоторых органах исполнительной власти организованы специальные окна вне основных очередей для получения указанных консультаций. Отказ в консультации незаконен, и в случае такого отказа может быть подана жалоба на действия органа или его должностных лиц. Также возможно обращение по вопросам, связанным с оказанием государственных и муниципальных услуг с использованием почтовой связи, электронной почты, а также телефонной связи, форм на официальном сайте органа власти, если последние два способа консультаций используются органом. Сроки ответа на обращение по вопросам о порядке оказания государственных и муниципальных услуг, направленное в письменном виде, аналогичен сроку ответа на любое иное обращение и составляет в соответствии со статьей 12 Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» за некоторыми исключениями 30 календарных дней <3>. Нормы указанного Федерального закона подлежат применению также и в отношении обращений организаций <4>. ——————————— <3> Указанной статьей определены основания продления срока с обязательным уведомлением гражданина. <4> См.: Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 18.07.2012 N 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области» // Собрание законодательства Российской Федерации. 30.07.2012. N 31. Ст. 4470.
В процессе оказания государственных и муниципальных услуг могут возникать претензии заявителей по вопросам, связанным с их оказанием. Федеральный закон N 210-ФЗ закрепляет право на досудебное (внесудебное) рассмотрение жалоб в процессе получения государственных и (или) муниципальных услуг. Это позволяет в большинстве случаев достаточно оперативно и с минимальными затратами решить вопрос (как уже отмечалось, срок рассмотрения обращений, к которым относятся и жалобы, составляет 30 календарных дней). Наконец, любой спор, связанный с обжалованием государственных и муниципальных услуг, может быть рассмотрен в суде, решение которого будет обязательно как для заявителя, так и для органа власти, оказывающего государственную или муниципальную услугу.
