(Вишняков В. Г.) («Законодательство и экономика», 2014, N 1)
МАЙСКИЕ УКАЗЫ: ПОЧЕМУ ЗАТЯНУЛОСЬ ПРОВЕДЕНИЕ ПРЕОБРАЗОВАНИЙ
В. Г. ВИШНЯКОВ
Доктор юридических наук, профессор, академик Международной академии информатизации, депутат Государственной Думы Федерального Собрания РФ (1993 — 1999 гг.), автор свыше 230 научных работ В. Г. Вишняков обращается к важнейшей теме — модернизации российской Конституции исходя из задачи укрепления механизма разделения властей между ветвями государственной власти, который лежит в основе эффективного государственного управления, в первую очередь в экономической сфере.
7 мая 2012 г. Президент РФ издал ряд указов (далее — майские указы), обозначивших конкретные меры, призванные обеспечить динамичное развитие страны, включая главную сферу — экономику, причем реализация намеченных преобразований должна была начаться незамедлительно. В своем Послании Федеральному Собранию (декабрь 2013 г.) Президент РФ В. В. Путин отметил, что, «по сути, указы составили единую программу действий, аккумулировав волю миллионов людей, стремление народа России к лучшей жизни». При этом он отметил: «порой приходится слышать, что на реализацию всех заявленных планов и целей не хватает средств, что нужно снизить планку, упростить задачи». Да, конечно, мы с вами хорошо знаем: экономическая конъюнктура меняется, но нужно заниматься делом и искать решения, четко расставлять бюджетные и другие приоритеты… Проведение преобразований затянулось, и затянулось недопустимо» <1>. ——————————— <1> Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 12 декабря 2013 года // http://www. kremlin. ru/transcripts/19825.
Проблемы повышения эффективности системы государственного управления экономикой в Российской Федерации приобретают в этой связи приоритетное значение. Важнейшим шагом в этом направлении стало принятие Президентом 7 мая 2012 г. Указов N 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления в Российской Федерации» <2>, N 596 «О долгосрочной государственной экономической политике» <3> и др. Речь в них идет не об очередной реорганизации федеральных органов исполнительной власти, а о совершенствовании всей системы государственного управления в Российской Федерации: федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. В сферу государственного управления включаются министерства, службы, агентства, корпорации, фирмы, акционерные общества, различные ассоциации. Взят решительный долгосрочный стратегический курс на развитие и укрепление экономической мощи Российского государства. ——————————— <2> СЗ РФ. 2012. N 19. Ст. 2338. <3> СЗ РФ. 07.05.2012. N 19. Ст. 2333.
Вокруг майских указов Президента развернулась острая политическая борьба. Либеральные круги общества выдвинули и открыто внедряют в практику концепцию создания открытого правительства. Концепция провозглашает цель кардинальной ломки устаревшей системы государственного управления экономикой. Доказывается, что традиционная модель управления, основанная на противопоставлении государства и экономики как управляющих и управляемых, себя полностью исчерпала. Борьба этой и других концепций совпала по времени с подготовкой изменений Конституции РФ. В Послании Федеральному Собранию Президент РФ подчеркнул, что конституционный каркас должен быть стабильным, и прежде всего это касается второй главы Конституции РФ, которая определяет права и свободы человека и гражданина. Эти положения Основного Закона незыблемы. Но Конституцию нельзя рассматривать как окончательно завершенную, мертвую. Точечные коррективы других глав Основного Закона возможны, а порой необходимы. Содержание майских Указов, стратегические цели, поставленные в них, пути их достижения выходят далеко за рамки проблем, стоявших перед обществом в 1990 — 1991 гг. Но решение новых задач, прежде всего экономических, вполне реально без ломки действующей Конституции, в рамках так называемой конституционной экономики, получившей широкое развитие в зарубежных государствах. Серьезные и ответственные политологи и юристы не посягают на первый и второй разделы Конституции. Сколько можно говорить и провозглашать, например, главу 2 Конституции, где блестяще изложены права и свободы человека и гражданина? Это не удивительно: в распоряжении юристов, писавших главу, были десятки зарубежных конституций, из которых и были позаимствованы отлаженные в течение многих десятилетий конституционные права и свободы человека и гражданина. К сожалению, «точек», содержащихся в главах Конституции, определяющих основы и принципы организации и деятельности системы и органов государственного управления и требующих изменения и поправок, насчитывается немало. Сказалось отсутствие среди юристов, принимавших участие в подготовке текста Основного Закона, профессионалов, хорошо знающих теорию государственного управления и административного права. Этим объясняется отсутствие в нашей Конституции самих понятий «государственное управление», «власть», «подчинение», «система государственного управления» и др. Вероятно, у ее создателей все эти понятия ассоциировались с понятиями «административно-командная система», «бюрократический аппарат», «приказная система» и пр. В статье будет затронута только одна «точка» — правовой механизм реализации принципа доверия и недоверия в системе разделения властей. Представляется очевидным, что нарушение этого принципа выступает одной из главных причин, затягивающих преобразование системы государственного управления экономикой на базе майских указов.
Доверие идет войной на недоверие
Напомним: согласно части 3 ст. 117 Конституции Государственная Дума может выразить недоверие Правительству РФ. После этого Президент вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением Думы. Если она в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, Президент объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу. Часть 4 этой статьи гласит, что Председатель Правительства может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству. Если она в доверии отказывает, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов. Указанные части статьи 117, как и статья в целом, призваны обеспечить согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ст. 80 Конституции РФ). Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды Российской Федерации. Рассмотрим подробнее реальный механизм взаимодействия властей на конкретном примере. 21 июня 1995 г. Государственная Дума на пленарном заседании рассмотрела предложение фракции КПРФ о недоверии Правительству России. При обсуждении вопроса были высказаны различные толкования частей 3 и 4 ст. 117 Конституции. В частности, было отмечено: если будет выражено недоверие Правительству, это еще не означает его немедленную отставку, так как Президент вправе объявить об отставке, может предпринять какие-то действия или не предпринимать никаких, положив соответствующее постановление Думы «под сукно», дожидаясь в течение трех месяцев, когда Государственная Дума повторно выразит (или не выразит) недоверие Правительству. Депутатам было ясно, что при существовавшем тогда соотношении сил выражение недоверия Правительству как наиболее вероятный вариант повлечет за собой роспуск Государственной Думы. И с этого момента позиция большинства фракций, депутатских групп и депутатов стала смещаться в сторону защиты Государственной Думы, да и себя, грешных. И развитие правового механизма разделения властей пошло по пути противоборства между ними. Но депутаты явно недооценили весь арсенал аппаратных хитростей чиновников. На следующий день 22 июня 1995 г. в ответ на выраженное Государственной Думой недоверие Председатель Правительства внес на рассмотрение Думы вопрос о доверии Правительству. Многие депутаты, по моим наблюдениям как непосредственного участника этих событий, оказались в состоянии растерянности. Как действовать дальше? Голосовать за включение в повестку дня заседания Думы обращения Правительства о доверии или не голосовать, подтвердив тем самым голосование за недоверие, предпринятое накануне? Победила позиция, что до тех пор, пока процедура, предусмотренная статьей 117 Конституции РФ, не будет доведена до логического конца, никакие встречные обращения со стороны Правительства по вопросу о доверии недопустимы. Один из депутатов отметил в своем выступлении: в ответ на выражение недоверия Правительству Президент и Правительство «встали на путь откровенного шантажа и дешевых эффектов». Постановка Правительством вопроса о доверии на следующий день после выраженного ему недоверия создала, таким образом, конституционный тупик, возникший в результате поспешных, непродуманных действий Правительства. Президент оставался в стороне, пассивно ожидая решения Государственной Думы. Он мог в любой момент объявить об отставке Правительства. Но это не входило в его планы. Временно (до трех месяцев) Государственная Дума могла находиться в безопасной зоне, не опасаясь активных действий как со стороны Правительства, так и Президента до момента, пока Дума, чтобы завершить начатый ею процесс выражения недоверия Правительству, будет вынуждена пойти на повторное выражение недоверия, чем и подставит себя под реальную угрозу роспуска. Для Правительства, действующего по правилам п. 4 ст. 117, тут же отпадает угроза быть отправленным в отставку. Таким образом, вследствие низкого профессионального уровня юристов, сочинивших на скорую руку надуманную, нигде в мире не используемую модель реализации принципа разделения властей, возникла темная, с бесконечными вариантами схема «сдержек и противовесов». Вместо четкого правового механизма согласованных действий по решению общей цели — достижения единой государственной воли на первый план вышли конфликтные отношения, разрушившие принципы единства государственной власти. Была создана согласительная комиссия, в работе которой приняли участие руководители фракций Государственной Думы, Председатель Правительства, Президент РФ. 1 июля 1995 г. по решению Совета Государственной Думы нижняя палата, используя свое право в течение трех месяцев повторно выразить недоверие Правительству, вынесла на обсуждение проект постановления о недоверии Правительству РФ. Но одновременно в письме Президента Государственной Думе предлагалось голосовать за доверие Правительству. Первым на пленарном заседании Государственной Думы выступил председатель фракции от Аграрной партии. Он сказал, что надо «быстренько» приступить к процедуре голосования за доверие Правительству. Тем самым, как он выразился, мы и себя удивим, и мир порадуем. Но «быстренького» голосования не получилось. Началась острая, бурная дискуссия. Девять депутатских групп и фракций предложили предварительно завершить процедуру рассмотрения вотума недоверия Правительству в рамках всей части 3 ст. 117 Конституции в связи с тем, что Президент не согласился с решением Государственной Думы выразить недоверие Правительству во время первого голосования. С этих «игр», как выразился один из депутатов, начался процесс поиска выхода из конституционного тупика. К чести большинства депутатов, они заняли принципиальную позицию, заявив под угрозой реального разгона Думы, что будут голосовать за недоверие Правительству, а вопрос о доверии рассматривать не станут. Подчеркивалось при этом, что фракции не доверяют курсу Правительства по принципиальным соображениям — это курс разрушительный, не соответствующий национальным интересам России. Речь шла о кардинальной смене курса Правительства, доктрине развития России. Представители либеральных фракций и групп убеждали депутатов, что голосование за недоверие Правительству — это одновременно голосование за роспуск Государственной Думы, что они выступают ее могильщиками, зарабатывают ореол мучеников в борьбе с антинародным Правительством. Чтобы представить себе обстановку на заседаниях Думы, приведу дословные тексты выступлений руководителей двух ведущих фракций — КПРФ и «Выбор России». Г. А. Зюганов: «Мы в прошлый раз говорили и настаивали на том, чтобы, пока не закончится рассмотрение процедуры о недоверии Правительству, никаких других вопросов не рассматривать. Это строго в соответствии с законом и Конституцией. Сегодня мы проголосовали за то, чтобы рассмотреть вопрос о недоверии Правительству. Что касается реальной позиции нашей фракции — мы не доверяли этому курсу, этому составу по принципиальным соображениям, потому что этот курс разрушительный. Социально-экономическая политика не соответствует национальным интересам России. А отдельные министры были и остаются заложниками этого курса. Не может быть стабильности в обществе, в котором действует Конституция, принятая всего четвертью голосов; не может быть стабильности в обществе, где ломается хозяйственный механизм и присваивается огромная собственность, которая не принадлежала тем, кто ее присваивает; не может быть стабильности в обществе, где продолжают находиться у власти Чубайс, Козырев, которые являются инициаторами этой политики и ее продолжателями, не может быть стабильности в обществе, в Правительстве которого сидит Шахрай, который готовил беловежский сговор, являющийся основной причиной происходящих трагедий и процессов. Мы прямо заявляем, что у нас нет единого Правительства. Есть правительство Ельцина, которое сегодня меняет третий состав. Есть хозяйственное управление во главе с Черномырдиным при правительстве Ельцина, поручения которого почти не выполняют все министерства. Есть правительство Козырева, которое выполняет скорее поручения госдепа, чем поручения Ельцина, и считаем, что вот это передергивание с повесткой дня просто несерьезно. Мы полагаем, необходимо рассматривать вопрос в той последовательности, в которой он был поставлен, и начинать с рассмотрения заявления Председателя Правительства, и по этому заявлению принимать решение о том, что Правительство должно использовать три месяца для исправления ошибок, о которых было сказано на нашем предыдущем заседании». Отметим, что основанием отставки Правительства, со слов Зюганова, являлось проведение «разрушительного курса». Но относится ли такого рода оценка к содержанию законодательной власти, цель которой — создавать конструктивную правовую базу для исполнительной деятельности, контроля за выполнением законов. Е. Т. Гайдар, председатель фракции «Выбор России»: «В этом зале есть немало политиков, которые будут голосовать за недоверие любому правительству, которое они не возглавляют. Наша позиция определяется не тем, кто возглавляет Правительство, а тем, что делает Правительство. Мы долго убеждали Правительство извлечь уроки из прошлого года и перестать печатать пустые деньги. Правительство с января это сделало. Мы долго убеждали Правительство, что не может быть силового решения сложнейшей национальной проблемы в Чечне, что надо садиться за стол переговоров и на трудных, тяжелых переговорах искать пути выхода из этого кризиса. Правительство сейчас встало на этот путь. Мы убеждали Правительство, когда был кризис в Буденновске, что в центре внимания главным должно быть спасение жизни людей. Именно с этих позиций Правительство подошло к урегулированию этого кризиса. С момента начала чеченской войны мы говорили о том, что те люди, которые подвели к этой войне, которые ответственны за то, как она ведется, должны уйти из российского Правительства. Я рад тому, что руководители силовых министерств нашли в себе мужество подать в отставку. Я рад тому, что Президент нашел в себе мужество принять отставку значительной их части. Я считаю, что это сделано не под давлением, хотя мы на этом и настаивали, а потому, что Президент осознал: это необходимо для сохранения престижа российской государственности и, если она кому-то дорога, люди, виновные в событиях в Буденновске, должны уйти. И я рад тому, что это решение принято. Поэтому наша фракция, разумеется, не будет менять свою позицию. У нас есть немало претензий к Правительству. Мы найдем время их высказать. Нам не нравится и вялость антимонопольной политики в отраслях, где есть естественные монополии. Нам не нравится предельная медленность в прохождении средств, которые выделяются аграрному комплексу, и нам есть что сказать нашим коллегам из Министерства сельского хозяйства о том, сколько месяцев деньги «валяются» на счетах, не доходя до конкретных сельских производителей. Я думаю, что за это ответственно Правительство, и надеюсь, что оно наведет в этом деле порядок. Но сегодня, когда Правительство сделало целый ряд ответственных и мужественных шагов, голосовать за недоверие ему, на наш взгляд, было бы просто нечестно». Можно по-разному относиться к политике Гайдара в Государственной Думе, но в его выступлении правильно определяются место и роль возглавляемой им фракции, соотношение законодательной и исполнительной власти. Приведенный пример показывает, что приоритетом в работе Государственной Думы, особенно в тот период, нередко принцип разделения властей подменялся политической борьбой различных партий. После острой дискуссии проект Постановления Государственной Думы о недоверии Правительству был поставлен на голосование. За недоверие проголосовали 193 человека, против — 109. Выступивший после этого Председатель Правительства РФ В. С. Черномырдин заявил, что в соответствии с Регламентом Государственной Думы вопрос о недоверии Правительству считается отклоненным, кризис урегулирован на основе компромисса в рамках, предусмотренных Конституцией, согласительных процедур при прямом участии Президента РФ. Накануне вечером, как заявил В. С. Черномырдин, состоялось заседание Правительства, на котором было принято решение: если Государственная Дума проходит свой путь в разрешении конфликта, то Председатель Правительства не будет настаивать на реализации права, предоставленного ему частью 4 ст. 117 Конституции РФ, о постановке перед Государственной Думой вопроса о доверии Правительству. Так разрушение принципа разделения властей стало ценой за достижение политического компромисса. Тут же Председатель Правительства вручил председательствующему на заседании Думы заявление, которое и было приобщено к протоколу пленарного заседания Думы. Вопросов, обсуждения, голосования не было. Не видел я этих документов и в стенограммах заседания Государственной Думы. А жаль. Интересно было бы посмотреть, что послужило юридической основой механизма этого «разделения властей на дружеской основе». Тем не менее, чтобы застраховать себя от постоянной угрозы оказаться без работы, депутаты Государственной Думы за период с 1995 по 2013 г. внесли ряд поправок в Регламент Государственной Думы. Они более четко провели грань между конституционными нормами, нормами федеральных законов и указов Президента в Регламенте Государственной Думы. Регламент не является законом, но должен надежно защищать независимый статус депутатов и внутриорганизационную жизнь российского парламента.
И пишется хорошо, и Конституции соответствует, а разделения властей нет
События июня 1995 г. оставили глубокий след в правовом механизме разделения властей. 1. 16 мая 1997 г. в повестку дня пленарного заседания был внесен предложенный депутатом В. Г. Вишняковым проект Постановления Государственной Думы о включении в ее Регламент статьи 146-1. В ней говорилось, что при постановке Председателем Правительства РФ перед Государственной Думой вопроса о доверии Правительству РФ первым рассматривается проект постановления Государственной Думы о недоверии Правительству РФ, если указанный проект постановления внесен депутатом Государственной Думы. Выступившая на заседании Думы заместитель Председателя Государственной Думы С. П. Горячева подчеркнула, что вопрос о доверии, внесенный Правительством, может быть рассмотрен только после того, как истекло три месяца со дня внесения и рассмотрения вопроса о недоверии Правительству, данная поправка внесена в рамках действующей Конституции и ее мы можем внести в Регламент, более того, она очень актуальна. Проект Постановления Государственной Думы был тут же поставлен на голосование. «За» проголосовали 282 депутата. В тот же день он вошел в силу. С этого момента в случае принятия Государственной Думой постановления о недоверии Правительству РФ и несогласия Президента РФ с таким решением Государственной Думы Председатель Правительства уже не мог внести вопрос о доверии Правительству в качестве первоочередного. Правительственный проект рассматривается Государственной Думой в течение трех месяцев со дня его внесения. В последующих постановлениях Государственной Думы в текст статьи 146-1 Регламента были внесены дополнительные уточнения: не «в течение трех месяцев», а «по истечении трех месяцев». Если в Постановлении Государственной Думы от 25 марта 1994 г. о ее Регламенте вопросы недоверия и доверия Правительству рассматривались применительно к частям 3 и 4 ст. 117 Конституции РФ в целом, то в Регламенте содержание этих правовых механизмов, процедура и сроки рассмотрения излагаются раздельно, применительно к каждой из частей 3 и 4 статьи 117, что подчеркивает их правовую самостоятельность. При этом текст Конституции полностью был соблюден. Поэтому продолжающиеся до сих пор измышления либералов о нарушении Конституции в процессе уточнения Регламента Думы являются беспочвенными. Они, кстати, помалкивали, когда аппаратные чиновники с подачи «неангажированных» политологов и юристов вносили малограмотные, непродуманные формулировки конституционных статей, искажающих механизм разделения властей. 2. В стенограмме пленарных заседаний Государственной Думы <4> содержится мое выступление, в котором ставилась еще одна проблема, связанная с разделением властей. По Конституции РФ Госдума может выразить недоверие всему Правительству, а не его Председателю. А оценка деятельности Правительства охватывает перечень его основных полномочий, содержащихся в статье 114 Конституции. Анализ приведенных мною постановлений и распоряжений Правительства, принятых им за период с марта 1994 по май 1995 г., показывает, что фактически его деятельность имеет мало общего с тем, что возложено на него Конституцией. В частности, в стране так и не налажена (до сих пор) эффективная система управления принадлежащими государству предприятиями. В результате возникает вакуум в управлении федеральной собственностью, так называемой ничейной, бесхозной, чем прекрасно воспользовались мафиозные структуры для бесплатной ее приватизации. Ни одного постановления не было принято Правительством и по осуществлению мер по борьбе с преступностью, хотя это полномочие возложено на него пунктом «е» части 1 ст. 114 Конституции. Зато «разбухают» функции, не предусмотренные Конституцией, что делало работу Правительства бесконтрольной и безответственной. ——————————— <4> Государственная Дума. Стенограмма заседаний. Весенняя сессия, 1995. Том 18. С. 824 — 825. М.: Известия, 1996. 848 с.
Легче, видимо, контролировать деятельность отдельного министра, а не всего Правительства. Поэтому постоянно возникает желание дать оценку отдельному министру. Правительство, да и президенты нередко использовали этот прием, чтобы отвести от себя критику и снять ответственность. Конституционной теории известны понятия коллективной ответственности правительства и индивидуальной ответственности каждого члена правительства. В первом случае правительство уходит в отставку в полном составе. Наряду с такой коллективной ответственностью каждый министр индивидуально отвечает за положение дел в своем ведомстве и в случае серьезных упущений вправе подавать заявление об отставке. Правительство несет ответственность перед Президентом, который вправе, хотя и по предложению Председателя Правительства, освободить от должности любого члена Правительства, а также освободить и самого Председателя по своему усмотрению, оставив на постах всех остальных членов Правительства. Согласно Конституции Правительство несет солидарную ответственность и перед Государственной Думой, при которой недоверие может быть высказано только всему составу Правительства, но не его отдельным членам. В основе недоверия Государственной Думы может лежать неэффективная деятельность конкретных министров. Напротив, индивидуальная ответственность позволила бы отойти от принципа круговой поруки. Персональная ответственность министров позволяет сохранить Правительство в целом, поскольку может влечь за собой вотум недоверия только отдельным министрам. Часть членов Правительства назначаются и освобождаются от должности Президентом по предложению Председателя Правительства, их назначение или отставка не влекут отставку Правительства. Даже если в отставку подадут все министры, Председатель Правительства может предложить Президенту новые кандидатуры на соответствующие должности. Если же Председатель уходит в отставку, Правительство подлежит формированию заново. Согласно Конституции (ч. 4 ст. 117) право постановки вопроса о доверии принадлежит не Правительству, а его Председателю. Председатель совершает эту акцию без коллегиального решения Правительства. Отставке Председателя Правительства обычно предшествуют предварительные консультации с Президентом. Поэтому случаи отклонения главой государства заявления Правительства о своей отставке редки. Другое основание отставки Правительства — решение Президента. 3. Постановления Думы о недоверии министрам не вызывали, как правило, никаких юридических последствий. Президент частично отреагировал на них (сняв двух министров) один раз — после того, как Дума вынесла недоверие Правительству в целом 21 июня 1995 г. Тогда же Дума приняла поправки к Конституции РФ, наделявшие ее правом утверждения силовых министров и правом выносить квалифицированным большинством решения о недоверии отдельным министрам, влекущие их отставку. Но эти поправки были отклонены Советом Федерации. Каждый член Правительства несет индивидуальную ответственность за реализацию своих полномочий, что дает основание Президенту РФ освобождать от должности федеральных министров по предложению Председателя Правительства. Федеральные министры вправе подавать заявления об отставке. Государственная Дума не обладает правом в отношении освобождения Председателя Правительства от должности. Отсюда вытекает право Президента освобождать Председателя Правительства, не обращаясь за согласием на это в Государственную Думу, но немедленно уведомляя об этом обе палаты. У Президента появляется возможность принимать оперативное решение об освобождении от должности Председателя Правительства, действия которого не соответствуют праву Президента определять основные направления внутренней и внешней политики государства. Председатель Правительства освобождается от должности Президентом по заявлению Председателя Правительства об отставке. Освобождение его от должности одновременно влечет за собой отставку Правительства. Президент вправе отклонить заявление Председателя Правительства. Если же глава Правительства будет настаивать на отставке, Президент обязан удовлетворить его просьбу, что вытекает из положения ч. 2 ст. 7 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Председатель Правительства РФ освобождается (а не может быть освобожден) от должности Президентом РФ. Практика рассмотрения вопроса о недоверии и доверии Правительству дает немало примеров нарушения конституционного принципа разделения властей. Но уже приведенных примеров достаточно, на наш взгляд, для того, чтобы сделать ряд выводов, которые могли быть использованы при работе над совершенствованием статьи 117 Конституции РФ. Статья 10 Конституции закрепляет самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Пункт «б» ст. 103 гласит только о том, что Государственная Дума решает вопрос о доверии Правительству либо о выражении недоверия ему. Это не влечет за собой автоматическую отставку Правительства, решение при выражении доверия или недоверия принимает самостоятельно Президент. Причем самостоятельность не всегда сопровождается четкостью и однозначностью принимаемых решений, поскольку при оценке используются термины «вправе», «может», «объявляет», что усиливает неопределенность и без того сложных ситуаций, облегчает уход от ответственности. Этим объясняются конституционные тупики, в которых нередко оказывались Государственная Дума и Правительство при решении вопроса доверия-недоверия, а также многочисленные поправки Регламента Государственной Думы, принимаемые чаще всего с целью снять противоречия, возникающие на практике. Органы государственной власти нередко с явным перебором, эмоционально выражают друг другу недоверие, объявляют об отставке, ставят вопросы о доверии. В конституциях зарубежных государств все это выражено спокойнее, толерантнее. Например, согласно абзацу 1 ст. 67 Основного закона ФРГ 1949 г., Бундестаг может выразить недоверие Федеральному канцлеру только тем, что большинством голосов изберет ему преемника и обратится к Федеральному Президенту с просьбой уволить канцлера. Федеральный президент должен удовлетворить данную просьбу и назначать избранное лицо. После, как сказано в статье 117, выражения Государственной Думой недоверия Правительству Президент вправе не объявлять об отставке Правительства либо не соглашаться с решением Государственной Думы, если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие. Если Президент не объявляет об отставке Правительства и оно остается, как быть с решением Государственной Думы о недоверии Правительству? И что означает право Президента не соглашаться с решением Государственной Думы? Президент имеет право самостоятельно (например, в случаях, предусмотренных статьями 111 и 117 Конституции РФ) распускать Государственную Думу, пять раз отправлять в отставку Правительство РФ своими единоличными решениями. Государственная Дума и Правительство потенциально находятся под постоянной угрозой роспуска, которая может быть реализована по истечении трех месяцев со дня вынесения Государственной Думой вотума недоверия Правительству (п. 3 ст. 117). Закон Российской Федерации «О контрольных полномочиях Государственной Думы» свидетельствует, что назрел вопрос о дальнейших шагах в направлении конституционного укрепления роли парламента Российской Федерации и ответственности Правительства за осуществляемую им деятельность. Данные изменения способствуют укреплению позиций Думы как при формировании Правительства РФ, так и при решении вопроса о доверии ему. Совершенствование конституционных положений, регулирующих парламентский контроль над исполнительной властью, выводит на более высокий у ровень отношения в области нормативного правового регулирования механизма разделения властей. Однако приходится констатировать, что отечественная правовая теория здесь мало способна помочь, поскольку явно отстает от потребностей практики, оказывается неспособной вооружать ее точными знаниями, касающимися оснований, принципов и процедур применения названных норм. Надо отметить, что система двойного в течение трех месяцев вотума недоверия Правительству РФ не применяется в зарубежной практике. Эта модель продиктована спецификой государственного развития России, имевшими место в недалеком прошлом эмоциональными нападками со стороны Государственной Думы на Правительство. Но очевидно, что в настоящее время трехмесячный срок просто не нужен и ставит Правительство, получившее первичный вотум недоверия, в неопределенное положение в течение продолжительного времени. Или другой пример. Новое Правительство формируется по правилам статьи 111 Конституции РФ. Если Президент предложит Думе кандидатуру Председателя Правительства и Дума трижды подтвердит свое недоверие этой кандидатуре, Президент распускает Думу. Таким образом, действия Думы, предусмотренные в частях 3 и 4 ст. 117 и части 3 ст. 109 с учетом части 5 ст. 117 и статьи 111, при желании Президента закончатся роспуском Думы и сохранением Правительства. Наконец, часть 3 ст. 109 не мешает Президенту самому принять решение об отставке Правительства (ч. 2 ст. 117) и далее действовать по правилам статьи 111. С одной стороны, Президент назначает Правительство, но формально за его деятельность не отвечает; с другой стороны, Государственная Дума утверждает Председателя Правительства и тоже за него не отвечает. Глава Правительства отвечает за Правительство, но на практике лишен возможности подобрать его членов. Если мы всерьез собираемся добиваться успехов, пора переходить к новой модели управления. Анализ статьи 103, части 3 ст. 117, части 4 ст. 111 Конституции РФ показал, что право законодательной власти в лице Государственной Думы давать или не давать согласие на назначение Председателя Правительства РФ, так же как и ее право на выражение недоверия Правительству, в качестве средств влияния на исполнительную власть весьма относительны и довольно легко ею нейтрализуются. Это позволяет сделать вывод: в настоящее время в Российской Федерации исполнительная власть доминирует над законодательной, а Государственная Дума как контролер поставлена в сложное и зависимое положение от органов исполнительной власти. Далее мы переходим к более крупным, недостаточно научно проработанным проблемам модернизации принципа разделения властей.
Разделение властей должно действовать по всей системе государственного управления — по вертикали и горизонтали
Как обеспечить реальное участие Государственной Думы в системе взаимодействия трех ветвей власти при сохранении конституционных основ принципа разделения властей? Поскольку это взаимодействие носит противоречивый характер, важно нейтрализовать негативные факторы и осуществлять с этой целью тесное сотрудничество, консультации, поиски взаимоприемлемых решений. Нахождение и реализация таких решений повышает организационный эффект от использования принципа разделения властей. К сожалению, закрепленные в Конституции процедуры нередко не устраняют конфликты, а порождают их. Полномочия участников сторон этого взаимодействия нацелены на то, чтобы отстоять свои позиции, свои интересы, часто под угрозой роспуска Думы или ухода в отставку. На первый план выступают эмоции. Сами понятия «недоверие», «доверие», «отставка» во многом теряют регулирующий характер, борьба интересов переносится в сферу политики. Конституция пестрит статьями о том, что к ведению Государственной Думы относится решение вопроса о доверии Правительству РФ, Президент РФ принимает решение об отставке Правительства РФ, кандидатура Председателя Правительства РФ может три раза отклоняться Государственной Думой и т. д. По Конституции органы государственной власти с явным перебором выражают друг другу недоверие, объявляют об отставке, ставят вопросы о доверии, чего нет, кстати, в конституциях зарубежных государств, в частности в Конституции США. А статьи 111 и 117, в которых расписываются процедуры отставки Правительства и роспуска Государственной Думы, занимают половину главы 6 Конституции РФ. Провозглашенный Конституцией РФ (п. 2 ст. 77) тезис, что в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти, в процессе принятия конституций и уставов субъектов Федерации не был подкреплен общим правовым механизмом разделения властей, обеспечивающим реальное функционирование единой системы исполнительной власти в Российской Федерации. На данном примере еще раз следует подчеркнуть, что эффективность рационализации системы органов государственной власти и управления в соответствии с майскими указами Президента РФ зависит от уяснения сущности понятий «доверие», «недоверие», «отставка» и др., от объективно складывающихся причинных связей и взаимоотношений между органами власти, определяющих развитие механизма разделения властей, от практики применения отношений власти и подчинения в практической деятельности. Без этого нельзя найти рациональный баланс между элементами системы, между системой и ее структурными звеньями. Развитие системы разделения властей, ее реорганизация должны происходить не по субъективному усмотрению должностных лиц, а на основе закономерностей, объединяющих ветви власти в единое стабильно функционирующее целое в процессе достижения общих целей. Развитие целей влечет за собой специализацию, разделение, дифференциацию, слияние целей и, соответственно, изменение механизма разделения властных полномочий. Посредством правовых норм развитие этого механизма происходит в направлениях, обеспечивающих целостность, единство, устойчивость системы государственного управления, прежде всего экономикой, нейтрализацию воздействия на нее случайных факторов. Развитие системы государственного управления экономикой определяется общественными потребностями. Удовлетворение их должно происходить в организованном порядке, а не методом проб и ошибок. Процесс этот должен протекать (что постоянно подчеркивается) в демократических организационных формах, иначе он обюрокрачивается, на первый план выдвигаются ведомственные показатели, создаются громоздкие структуры, возникают дублирование и распыление сил. Разделение властей в рамках единой системы органов государственной власти и управления (федеральной, региональной, местной) неотъемлемо от разделенности внутри органа исполнительной власти. Одновременно идет обратный процесс объединения всех структурных частей в единое целое. С одной стороны, п. «г» статьи 71 Конституции гласит, что в ведении Российской Федерации находится установление системы федеральных органов исполнительной власти, ч. 1 статьи 76 — что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы; с другой стороны, ч. 1 статьи 112 устанавливает обязанность Председателя Правительства РФ не позднее недельного срока после назначения его на должность представлять Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. В Конституции РФ нет подробных норм о порядке утверждения системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, не раскрывается процедура прохождения представленных Президенту предложений. Комментаторы Конституции РФ восполняют этот пробел, произвольно толкуя последующие действия Президента. Одни пишут, что Президент якобы имеет право определять структуру федеральных органов исполнительной власти, другие говорят об утверждении Президентом структуры федеральных органов исполнительной власти. Во многих комментариях к Конституции РФ говорится: в силу Конституции весь состав Правительства утверждается Указом Президента в соответствии с предлагаемой структурой федеральных органов исполнительной власти. Конституция не дает однозначного ответа, кто утверждает систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, а лишь говорит о том, что предложения по данной структуре представляются главой Правительства Президенту. Во-первых, однозначный ответ (и вообще ответ), кто утверждает систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, составители Конституции и не могли дать, потому что п. «г» статьи 72 Конституции четко указывала: установление системы исполнительной власти находится в ведении Российской Федерации; во-вторых, если неясно, кто и когда утверждает структуру федеральных органов исполнительной власти, как в соответствии с неутвержденной структурой может утверждаться весь состав Правительства? «Рыхлость» правовой системы федеративного государства расхваливается в отечественной юридической литературе на все лады, при этом явно недооценивается принцип иерархии во взаимоотношениях органов государственной власти по вертикали. И делается это нередко со ссылкой на принципы равенства сторон, разделения властей, демократии или же толкуется как составная часть политического плюрализма. Государственная дисциплина слабеет, а государственная власть выхолащивается, теряет единство, выступает как совокупность не связанных между собой функций, осуществляемых независимо друг от друга соподчиненными государственными органами. И наоборот: наведение порядка в осуществлении данных функций в системе единой государственной власти, по мнению либерально мыслящих юристов, ведет к политическому монизму, создает якобы благоприятную среду для установления в стране бюрократического режима. Вертикаль власти, существующую согласно Конституции РФ в отношениях между федеральными органами государственной власти, следует заменить поэтому выполнением горизонтальных взаимных функций. Другие теоретики утверждают: принцип разделения властей построен не по иерархическому, а по функциональному принципу, что исключает единство и целостность системы государственного управления. Анализ конституций и уставов субъектов Российской Федерации показывает, что примерно такая же картина наблюдается и там. С одной только особенностью — с частым нарушением принципа разделения властей, закрепленного в Конституции РФ. А это уже не отвечает требованиям российской Конституции. Наблюдается и другой вариант: механизм реализации принципа разделения властей, закрепленный в Конституции РФ, не всегда учитывает то положительное, что имеется в конституциях и уставах субъектов Федерации. При внесении поправок в Конституцию надо исключить несогласованность правовых норм по отставке и назначению главы Правительства. Закрепляя институты ответственности Правительства перед парламентом (ст. 117), а также возможность отставки Правительства и роспуска Государственной Думы, надо признать, что роспуск Государственной Думы оправдан с юридических позиций, если формирование Правительства осуществляется с учетом мнения данной палаты. С этих позиций представляются нежелательными односторонние действия Президента, его давление на депутатов при представлении на согласование кандидатуры Председателя. В противном случае отставка Правительства, равно как несогласие с кандидатурой премьер-министра, становится фикцией, а не реальным инструментом парламентского контроля. На смену кадрам с рыночной психологией, погрязшим в коррупции, должны прийти новые кадры. Одним из путей решения этой задачи должно стать коренное улучшение системы подбора и обучения кадров, выдвижение их на руководящие посты в органах управления экономикой. И этот процесс должен охватить прежде всего центральные органы — Правительство, министерства, федеральные службы и другие органы. Становится очевидным, что без использования механизмов кадрового обновления нельзя в короткие сроки добиться эффективных результатов в этом направлении. Устранение дублирования в управлении экономикой порождает глубокий раскол в руководстве ею. И не случайно в настоящий момент забуксовал механизм доверия и недоверия Правительству. Механизмы, предусмотренные Конституцией РФ, несовершенны и противоречивы, что порождает непредвиденные коллизии и задержки. По сравнению с зарубежными государствами сами процедуры выражения доверия и недоверия усложнены и вместо достижения эффективных результатов сопровождаются принципиальными нестыковками. Процедуры, используемые в механизмах двойного подчинения, запутывают, затягивают, а нередко и срывают процесс взаимного согласования. Статья 103 Конституции трактует право Государственной Думы на выражение недоверия Правительству как решение вопроса о доверии. Статья 117, вопреки положению, записанному в ст. 103, устанавливает, что выносится не вотум доверия, а вотум недоверия, причем большинством голосов от общего числа депутатов Госдумы. Но если Президент не согласится с таким решением, нижняя палата должна в течение трех месяцев повторить вотум недоверия. Но и тогда судьба Правительства находится в руках не депутатов, а Президента. Он может согласиться с Госдумой, но вправе и распустить ее, сохранив в неприкосновенности кабинет. В отличие от Конституции Французской Республики, где только один раз говорится, что Президент Республики может объявить о роспуске Национального собрания только после консультаций с премьер-министром и председателями палат, в Конституции России о роспуске Государственной Думы говорится в 12 статьях, при этом 10 раз указывается конкретно, что Президент распускает ее. Только один раз в Конституции Французской Республики говорится, что Национальное собрание выражает недоверие Правительству путем голосования резолюции порицания. Понятие «недоверие» носит фактически справочный характер, используется только в тексте Конституции. В других случаях говорят и пишут о резолюции порицания. Думается, число «разгонов» Государственной Думы целесообразно свести к нулю, учитывая, что бурные 90-е остались в прошлом и теперь и Государственная Дума не та, и депутаты не те. Это будет способствовать реальной сбалансированности ветвей власти на основе всестороннего учета интересов государства, предварительных консультаций, поисков наилучших путей достижения общих целей; станет одним из источников повышения эффективности государственной власти, иными словами, ее высокой результативности.
* * *
В заключение отметим, что в основе многих статей Конституции Российской Федерации, определяющих организацию системы государственного управления экономикой, отсутствуют глубокие научные исследования. Майские Указы Президента РФ делают решительный шаг в направлении создания научных основ в организации этой системы. К сожалению, многие проблемы, поставленные, а в ряде случаев и решаемые в указах, почти не рассматриваются в юридической литературе. Все силы и внимание юристов-конституционалистов и административистов уходят на написание и переиздание учебников, имеющих конъюнктурный характер. Основные проблемы теории государственного управления не разрабатываются. Наука конституционного и административного права находится в глубоком кризисе, отстала от зарубежных исследований. Научные дискуссии проходят в порядке «самооживляжа» и «самопиара», серо и вяло. Многие видные конституционалисты самоустранились и не участвуют в теоретической разработке проблем модернизации государственного управления. И не случайно научная база для разработки и внесения в Конституцию даже точечных изменений не развита. Несмотря на активные, порой жесткие меры по повышению эффективности работы диссертационных советов, актуальности тем диссертационных исследований, научный уровень защищаемых диссертаций остается низким; темы, выносимые на защиту, не отвечают интересам общества, государства и не способствуют развитию правовой науки. Будем заниматься делом, искать решение проблем модернизации систем государственного управления. Будем четко расставлять научные приоритеты в процессе этой работы.
