Владилен Стрельников, кандидат юридических наук, г. Саратов.
Прокуратура РФ является проводником исполнения нормативно-правовых актов и нуждается в своевременном обеспечении информацией, которое должно осуществляться непрерывно и в необходимых объемах. Ввиду этого рассмотрение вопросов организации информационного обеспечения управленческой деятельности в органах прокуратуры на сегодняшний день представляется весьма актуальным и востребованным.
Доступ ограничен
В соответствии с ч. 2 ст. 4 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» должностные лица органов прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства РФ об охране прав и свобод граждан, а также законодательства РФ о государственной и иной специально охраняемой законом тайне, а также информируют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления и население о состоянии законности. В статье 5 Закона N 2202-1 закреплено, что прокурор не обязан предоставлять кому бы то ни было находящиеся в его производстве дела и материалы для ознакомления иначе как в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством. Никто не вправе без разрешения прокурора разглашать материалы проверок, проводимых органами прокуратуры, до их завершения. Из этого следует, что информация, которая используется в работе органов прокуратуры, относится к категории ограниченного доступа, которой имеет право распорядиться определенный законом круг лиц. На уровне города (района) правом получения необходимых сведений наделены прокуроры, их помощники и заместители, то есть строго определенные субъекты. Правом распоряжения этой информацией обладает большое количество вышестоящих должностных лиц, начиная от Генерального прокурора РФ и заканчивая прокурором отдела, управления прокуратуры субъекта Федерации. Подобная позиция законодателя во многом объяснима и подразумевает, во-первых, функциональное упорядочение в использовании права на получение информации по предметно-зональному принципу, во-вторых, объективность конечного результата ее практического применения (предоставление СМИ, использование во внутренней координации деятельности соответствующих подразделений и во внешней координации работы правоохранительных органов).
Секретность и гласность
Вся информация, находящаяся в использовании межгоррайпрокуратур, отнесена к категории служебной и, следовательно, подлежит защите в установленном законом порядке. Принцип гласности в деятельности данной системы рассматривается через призму обязательности неразглашения сведений, составляющих государственную, коммерческую и иную охраняемую законом тайну, а также персональных данных. Доступ к сведениям этой категории строго ограничен кругом лиц, имеющих право работы с ними. Так, п. 3 Приказа Генеральной прокуратуры РФ от 15.02.2011 N 33 «Об организации прокурорского надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» предписывает руководителям прокуратур определить лиц, ответственных за ведение делопроизводства по документам оперативно-розыскной деятельности, а также обеспечить наличие у уполномоченных прокуроров и лиц, на которых возложено ведение делопроизводства по документам оперативно-розыскной деятельности, оформленного в установленном порядке допуска к совершенно секретным сведениям или сведениям особой важности. Отмеченные обстоятельства являются своеобразным изъятием не подлежащей разглашению информации из общего круга сведений, которые можно предоставить СМИ, юридическим и физическим лицам. При этом определенные попытки нахождения баланса между служебными интересами работников прокуратуры и интересами общественности отражены в указании Генеральной прокуратуры РФ от 05.02.1998 N 8/40 «О порядке предания гласности материалов прокурорской и следственной деятельности работниками Генеральной прокуратуры Российской Федерации». В нем предусмотрено, что «органам прокуратуры необходимо обеспечить взвешенный подход к отбору материалов, подлежащих преданию гласности. При этом строго руководствоваться требованиями Конституции РФ, гарантирующей право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту чести и доброго имени граждан. Тщательно проверять данные, готовящиеся для освещения в прессе. Следить за тем, чтобы в них не содержались сведения, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну, а также информация конфиденциального характера». Однако процедура получения каких-либо сведений в органах прокуратуры гражданами в настоящее время законодательно не урегулирована. Принципы централизации системы прокуратуры и независимости ее деятельности исключают наличие прав у населения на ознакомление с материалами внутренней деятельности прокуратуры. В Законе N 2202-1 не определен исчерпывающий перечень оснований, позволяющих прокурору предоставлять запрашиваемую лицом информацию, а также условий, при которых передача соответствующих сведений не допускается. Отсутствие закрепленных Законом оснований, при наличии которых органы прокуратуры вправе отказать гражданину в ознакомлении с материалами надзорных проверок, непосредственно затрагивающими его права и свободы, исключает и возможность проверки в судебном порядке законности самого отказа. Учитывая вышеизложенное, полагаем, что необходимо демократизировать особенности предоставления органами прокуратуры информации физическим и юридическим лицам. В связи с этим представляется необходимым внести дополнения в ст. 5 Закона N 2202-1, обязывающие прокурорских работников предоставлять информацию об их деятельности гражданам и организациям по их запросу, за исключением данных, составляющих государственную или иную охраняемую законом тайну, а также сведений, распространение которых может принести вред гражданам и организациям.
Движение внутри ведомства
Процесс получения необходимых данных работниками закреплен в ст. 6 Закона N 2202-1, которая устанавливает обязательность исполнения требований прокурора в установленный в запросе срок. Статистическая и иная информация, справки, документы и их копии представляются по требованию прокурора безвозмездно. Таким образом, на уровне прокуратуры района (города) первоначально собираются сведения, нужные для решения общих и частных задач, а также реализации плановых и внеплановых проверочных мероприятий. Вся переходящая в распоряжение прокурорских работников информация становится служебной. Служащие указанного звена преобразуют эти сведения и облекают их в формы официальных документов, которые направляются в прокуратуру субъекта Федерации. Исходя из анализа ведомственных правовых актов (например, Приказов Генеральной прокуратуры РФ от 02.10.2007 N 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления», от 19.06.2008 N 112 «Об утверждении и введении в действие статистического отчета «О работе прокурора» по форме П и Инструкции по составлению статистической отчетности о работе прокурора по форме П»), в числе специализированной документации можно выделить докладные записки, ответы на запросы, аналитические и обобщающие справки, а также статистическую отчетность, являющиеся первичными источниками информации, на основании которой осуществляется принятие управленческих решений. Следующий уровень предполагает работу с поступившими материалами, осуществляемую работниками соответствующих отделов (управлений) прокуратуры субъекта Федерации. Работники аппарата осуществляют сбор и накопление материалов для их дальнейшей аналитической обработки, обобщают результаты прокурорской работы. По результатам обобщения и анализа итогов работы старшие помощники прокурора области разрабатывают организационно-распорядительные и информационно-методические документы по различным направлениям деятельности. На уровне Генеральной прокуратуры РФ замыкаются потоки сведений, направляемые прокуратурами субъектов Федерации и специализированными прокуратурами на правах субъекта Федерации. При этом учитывается как информация, поступившая из нижестоящих звеньев, так и сведения, направляемые органами исполнительной власти. Ведущее значение при принятии общих организационных решений имеют директивы Президента РФ и Федерального Собрания РФ. Процедура принятия соответствующих документов в Генеральной прокуратуре РФ в целом схожа с аналогичной процедурой в аппаратах прокуратур субъектов Федерации, но при этом характеризуется более комплексным подходом к направленности ведомственных актов. Эти вопросы регулируются Регламентом Генеральной прокуратуры РФ, утвержденным Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 17.04.2008 N 67. В пункте 2.1 Регламента отражено, что руководители Генеральной прокуратуры РФ издают организационно-распорядительные документы, регулирующие вопросы организации и деятельности прокуратуры в целом, по отраслям надзора, исполнения требований законов и иных нормативных актов, прохождения службы, распределения обязанностей, порядка работы, реализации мер материального и социального характера и др. Важнейшее значение для выработки оптимальных управленческих решений имеет практика коллегиального рассмотрения проблем, нуждающихся в правовой регламентации. В Регламенте закреплено, что по указанию Генерального прокурора РФ проекты могут направляться для обсуждения прокурорам субъектов РФ и приравненным к ним прокурорам, выноситься на обсуждение коллегии и (или) заседания научно-консультативного совета. Таким образом, процесс передачи информации в системе органов прокуратуры характеризуется непрерывным обменом сведений, осуществляемым в двух направлениях: от нижестоящих звеньев до Генеральной прокуратуры РФ и обратно. Это позволяет обеспечить ее оптимальную управляемость и оперативность в реагировании на постоянно изменяющуюся правоприменительную практику.
В арьергарде информатизации
Информационное обеспечение надзорного ведомства напрямую связано с информатизацией. Как отмечает Ю. Тихомиров, информатизацией являются специализированные технические решения в области получения, хранения, использования и защиты сведений, внедряемые компетентными специалистами в деятельность конкретного органа <1>. Однако, к сожалению, приходится констатировать, что ввиду отсутствия четкой законодательной основы отечественная прокуратура на сегодняшний день оказалась в арьергарде повсеместно проводимой информатизации. ——————————— <1> Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. М., 2001.
Внедрение компьютеризации в деятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти в России было начато довольно давно. Президентская программа «Правовая информатизация органов государственной власти РФ» (Указ Президента РФ от 04.08.1995 N 808) положила начало развитию общегосударственной деятельности по целому ряду направлений, однако Генеральная прокуратура РФ в ней упомянута лишь косвенно. В Федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002 — 2010 годы)» (Постановление Правительства РФ от 28.01.2002 N 65) в качестве основных этапов реализации ее направлений указан перевод в электронный вид процесса предоставления государственных услуг в сфере уведомительного порядка при начале осуществления предпринимательской деятельности и проведения органами государственного контроля (надзора) документарных проверок. Однако при этом роль прокуратуры предусмотрена только в получении конечных данных. Так, были разработаны информационные системы, обеспечивающие организацию электронного документооборота при документарных и выездных проверках, а также для составления ежегодных сводных планов проведения плановых проверок и обмена данной информацией с органами прокуратуры. Иных нормативных актов, посвященных участию прокурорского ведомства в информатизации государственных органов, не имеется. Но говорить о том, что инновации обошли межгоррайпрокуроров стороной, было бы не совсем верно. В рамках отмеченной выше Президентской программы в 1996 году в НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ разработана Концепция создания автоматизированной системы информационного обеспечения органов прокуратуры РФ (АСИО «Прокуратура»). Цель Концепции заключается в создании за сравнительно короткий срок единой информационной системы, способной полно и оперативно удовлетворять информационные потребности всех уровней территориальных органов прокуратуры. Несмотря на длительный срок разработки и внедрения предусмотренного Концепцией программного обеспечения, а также на значительные материальные затраты, надлежащего результата в настоящее время не достигнуто. А. Копылова отмечает, что отсутствие централизованного внедрения соответствующего ПО и обучения его использованию на местах в совокупности с ненадлежащей обеспеченностью компьютерной и офисной техникой не только отрицательно сказалось на процессе информатизации, но и ущемило права и интересы прокуроров во взаимоотношениях с органами государственной власти и местного самоуправления <2>. ——————————— <2> Копылова А. П. Прокурорский надзор: Учеб. пособие. Тамбов, 2007.
В настоящее время обеспечен лишь минимум объема необходимых технических средств. Смонтированные сети передачи данных в прокуратурах субъектов Федерации базируются на устаревшем оборудовании, не позволяющем передавать требуемое количество информации. До сих пор не решена проблема использования лицензионного программного обеспечения и единых антивирусных средств. Остаточный принцип финансирования ремонта и необходимой замены компьютерной техники не позволяет обеспечить всех работников прокуратуры надлежащим образом оборудованным рабочим местом <3>. ——————————— <3> Солонин В. Организацию работы прокуратуры — на новый уровень // Реформирование правоохранительной системы: Сб. науч. трудов. СПб., 2008.
Несмотря на постоянно увеличивающийся документооборот, сохранились требования к обязательности предоставления докладных записок и статистической отчетности на бумажном носителе. По мнению В. Бессарабова, одним из основных путей реформирования информационного обеспечения органов отечественной прокуратуры является оптимизация потоков данных, что предполагает поэтапное внедрение новых информационных технологий <4>. М. Шалумов высказывается о необходимости повышения уровня гласности в работе прокуроров с помощью внедрения всеобщих правительственных программ, способствующих совершенствованию информационного взаимодействия надзорного ведомства и общества <5>. ——————————— <4> Бессарабов В. Г. Прокуратура в системе государственного контроля Российской Федерации: Дис. … д-ра юрид. наук. М., 2001. <5> Шалумов М. С. Проблемы функционирования российской прокуратуры в условиях формирования демократического правового государства: Дис. … д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2002.
С учетом вышеизложенного, в целях решения внутриорганизационных проблем межгоррайпрокуроров, связанных с обеспечением внутренней информации, повышения обеспеченности прокурорских работников современными техническими средствами, позволяющими оперативно осуществлять обработку и использование сведений различной категории, представляется необходимым разработать и принять на уровне Правительства РФ Федеральную целевую программу «Информатизация прокуратуры России на 2012 — 2016 годы».
