К ВОПРОСУ ОБ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ПРИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ
Б. П. НОСКОВ, А. В. ЧУРЯЕВ
Носков Б. П., профессор кафедры административного и финансового права Орловского государственного технического университета, кандидат юридических наук.
Чуряев А. В.
В феврале 2001 года на Всероссийском совещании руководителей налоговых органов и органов налоговой полиции Российской Федерации Президент России В. Путин обратил внимание на необходимость нового регулирования государственной регистрации юридических лиц, которая реально соответствовала бы общемировым стандартам. Он предложил передать функции по регистрации юридических лиц налоговым органам, оставив органам юстиции лишь регистрацию общественных объединений, религиозных организаций и ряда других юридических лиц, имеющих «специальный» статус (т. е. нуждающихся в дополнительной, более детальной проверке). Основным аргументом и стимулом такого реформирования явилась тенденция к сокращению административных преград для частного предпринимательства. Большое значение в этом отношении сыграли и положения Указа Президента РФ «О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства» <*>, указывающие на сокращение административных барьеров при осуществлении предпринимательской деятельности; регламентирование в полном объеме деятельности по лицензированию предпринимательской деятельности вышестоящими органами государственной власти и др. ——————————— <*> Указ Президента РФ от 29 июня 1998 г. N 730.
Достижением поставленных целей и задач занялась правительственная Комиссия по сокращению административных ограничений в предпринимательстве и оптимизации расходов федерального бюджета на государственное управление <1> во главе с А. Кудриным. Результатом этой работы явился проект перехода процедуры регистрации на принцип «одного окна», который объединил бы две обязательные для образующегося юридического лица процедуры: государственную регистрацию и постановку на учет в налоговых органах. Во исполнение требований Президента регистрирующими органами становились по общему правилу налоговые органы <2>. Позднее «окно» было решено расширить, одновременно сузив возможность административных барьеров в процессе регистрации, путем дополнения к налоговому учету учета в территориальных органах Пенсионного фонда РФ, регионального отделения Фонда социального страхования РФ, территориального фонда обязательного медицинского страхования на основании все также однократного представления в регистрирующие (налоговые) органы пакетов документов <3>. Этим на налоговые органы возложили дополнительные обязанности, ранее исполняемые самими заявителями, по передаче сведений из государственного реестра юридических лиц в специальные органы <4>. Таким образом, достигнуто важное последствие: значительно ускорена процедура регистрации юридических лиц примерно на 1,5 месяца. Но наибольшее одобрение вызывает снижение административных барьеров, которые были широко распространены до 2002 года. ——————————— <1> Правовой статус утвержден Постановлением Правительства РФ от 8 июня 2001 года N 452. <2> В настоящее время это территориальные отделения Федеральной налоговой службы, правовой статус которой определен Постановлением Правительства от 30 сентября 2004 года N 506. <3> Постановление Правительства РФ от 19 июня 2002 года N 438 «О Едином государственном реестре юридических лиц»; Приказ МНС РФ и Госкомстата РФ от 31 декабря 2003 года N БГ-3-09/738/531 «Об утверждении Порядка взаимодействия Министерства Российской Федерации по налогам и сборам и Государственного комитета Российской Федерации по статистике при государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в электронном виде»; Приказ МНС РФ и Фонда социального страхования РФ от 30 декабря 2003 года N БГ-3-09/728/308 «Об утверждении Порядка взаимодействия Министерства Российской Федерации по налогам и сборам и Фонда социального страхования Российской Федерации при государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в электронном виде»; Приказ МНС РФ и Федерального фонда ОМС от 24 сентября 2003 года N БГ-3-9/502/48 «Об утверждении Порядка взаимодействия управлений Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по субъектам Российской Федерации и территориальных фондов обязательного медицинского страхования по предоставлению сведений, содержащихся в Едином государственном реестре юридических лиц в электронном виде». <4> См.: Правила ведения Единого государственного реестра юридических лиц и предоставления содержащихся в нем сведений (утверждены Постановлением Правительства РФ от 19 июня 2002 г. N 438)
Однако необходимо отметить, что быстротечность принципа «одного окна» в полной мере все равно не реализовалась. Постановление Правительства РФ от 19 июня 2002 года N 438 «О Едином государственном реестре юридических лиц» предусматривает 5-дневный срок для предоставления регистрирующим органом выписки из Единого государственного реестра юридических лиц соответствующим органам. В дополнение к этому сроку указанные выше органы еще в 5-дневный срок регистрируют юридическое лицо. Суммировав все эти дни, общий срок увеличивается до 15 дней (плюс выходные дни, которые не учитываются при регистрации в качестве юридического лица). В литературе встречаются и другие сроки. Например, непонятно, чем руководствовалась Е. Выхухолева, которая насчитала лишь 11 дней <*>, необходимых для оформления регистрации юридического лица. ——————————— <*> Выхухолева Е. Полоса разгона через «окно» // Известия. 12 июля 2002 г. N 120.
Однако эти замечания ни в коей мере не означают, что необходима возможность в ряде случаев отказываться от заложенного принципа «одного окна». Подобное предложение сделал Р. Садеков. Он предложил следующий порядок регистрации: «Те, кто хочет регистрироваться самостоятельно, пишут заявление в установленной форме, что они обязуются пройти сами все фонды… Для тех же, кто доверяет почте и не особо тяготеет к скорому обладанию всем пакетом документов, подходил бы новый (существующий. — А. Ч.) порядок, а время показало бы, какой из этих этапов перспективней» <*>. То есть Р. Садеков считает наиболее важным временные пределы регистрации. Но, как нам кажется, основное на сегодняшний момент — это снизить административные барьеры, сделать наше предпринимательство и, следовательно, экономику более открытой, конкурентоспособной, отвечающими принципам рыночной экономики (частично заложенным в статье 8 Конституции РФ). Сроки же регистрации имеют вторичное (побочное) к административным барьерам значение. Лучше больше времени уделить самой процедуре регистрации, но при этом быть уверенным в беспрепятственной возможности пройти саму процедуру. Система, которую предлагает Р. Садеков, позволяет в ряде случаев сохранить пережитки старой системы, что не является на сегодняшний день приемлемым. ——————————— <*> Садеков Р. Изменения в Законе о государственной регистрации юридических лиц // Право и экономика. 2004. N 6.
Меры по снижению административных барьеров по своему смыслу сводят на минимум и правонарушения, которые совершают должностные лица в различных целях (например, взяточничество, превышение должностных полномочий и ряд других). Одновременно с этим увеличивается ответственность должностных лиц, призванных координировать функционирование государственной регистрации. Иными словами, появляется персонифицированная ответственность — ответственность конкретного лица либо органа. Необходимо отметить, что описанный принцип «одного окна» относится только к юридическим лицам, подлежащим регистрации в органах Федеральной налоговой службы (регистрация по общему правилу). Все остальные юридические лица (такие, как общественные объединения, политические партии, религиозные организации, средства массовой информации и другие) при регистрации проходят два этапа: 1) предоставление документов в регистрирующий орган и принятие решения о его регистрации (этим занимается непосредственно регистрирующий орган: Федеральная регистрационная служба при Минюсте, Банк России, Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия и другие) и 2) запись сведений о юридическом лице в Единый государственный реестр юридических лиц, которую осуществляют уже органы Федеральной налоговой службы. Факультативной (необязательной) стадией государственной регистрации юридических лиц является наложение ответственности за нарушения законодательства о регистрации как регистрирующими органами, так и заявителями. Виды юридической ответственности указаны в статьях 24 (ответственность регистрирующего органа) и 25 (ответственность заявителя) Федерального закона от 8 августа 2002 года «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» N 129-ФЗ. Рассмотрим их отдельно. Значимость института ответственности регистрирующего органа значительно возросла с введением в действие принципа «одного окна», предусматривающего, в частности, наложение персонифицированной ответственности за нарушение процедуры регистрации на единственный орган. Если предшествующая процедура регистрации предусматривала возможность преград со стороны чиновников различных ведомств (Пенсионного фонда, налоговых органов, фондов медицинского страхования и т. д.) и вместе с этим отсутствовали соответствующие составы правонарушений в Административном и Уголовном кодексах, то существующая процедура вводит совершенно новую, унифицированную систему. Пункт 1 статьи 24 Закона о государственной регистрации предусматривает, что «за необоснованный, то есть не соответствующий основаниям… отказ в предоставлении или за несвоевременное предоставление содержащихся в государственных реестрах сведений и документов, иных предусмотренных настоящим Федеральным законом документов, должностные лица регистрирующих органов несут ответственность, установленную законодательством Российской Федерации». Таким образом, законодатель исчерпывающе определил основания наступления юридической ответственности регистрирующего органа: 1) необоснованный отказ в регистрации и 2) несвоевременное предоставление содержащихся в государственных реестрах сведений и документов. Основания для отказа закреплены в статье 23 Закона о государственной регистрации. Ими главным образом являются: а) непредставление документов, необходимых для государственной регистрации; б) предоставление документов в ненадлежащий регистрирующий орган. Существенным недостатком этого списка является, на наш взгляд, невозможность отказа по основанию противоправности предоставленных при регистрации документов. Смыслом регистрации юридических лиц является легитимация определенного человеческого коллектива с приданием ему статуса юридического лица. Однако этот смысл совершенно теряется, если регистрация проводится «вслепую», без правовой экспертизы документов. Процесс регистрации этим превращается в простую формальность. Как видно, нарушению полноценной процедуры (порядка) регистрации законодатель места не выделил, хотя название статьи «Ответственность регистрирующего органа за нарушение порядка регистрации» предполагает ее наличие. В комментариях к Закону о государственной регистрации на данную проблему не обращается внимания. В. В. Залесский предлагает видеть следующие действия и бездействие в описанной норме: а) необоснованный отказ в государственной регистрации, б) уклонение от государственной регистрации в установленные сроки, в) иное нарушение порядка государственной регистрации, г) отказ в предоставлении или несвоевременном предоставлении сведений, содержащихся в государственном реестре <*>. Непонятно только, где в Законе написано об «иных нарушениях порядка». Ю. В. Алексеев пошел еще дальше и выделил в качестве «иного нарушения порядка государственной регистрации» «нарушение последовательности, поэтапности во время проведения… регистрационных действий» <**>. Комментарий подходящий, но правовой основы для него нет. Таким образом, часто применяемый принцип расширительного толкования здесь действовать не может. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Закону «О государственной регистрации юридических лиц» (В. В. Залесский) включен в информационный банк согласно публикации — М.: Юридический Дом «Юстицинформ», 2002. —————————————————————— <*> Залесский В. В. Комментарий к Федеральному закону «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». 2004. <**> Алексеев Ю. В. Комментарий к Федеральному закону «О государственной регистрации юридических лиц». М., 2002.
Существующая административная ответственность должностных лиц в области регистрации юридических лиц ограничивается лишь двумя составами (статья 14.25 КоАП РФ): 1) «несвоевременное или неточное внесение записей о юридическом лице в Единый государственный реестр юридических лиц» (часть 1 статьи 14.25 КоАП РФ) и 2) «незаконный отказ в предоставлении или несвоевременное предоставление сведений, содержащихся в Едином государственном реестре юридических лиц, лицам, заинтересованным в получении такой информации» (часть 2 статьи 14.25 КоАП РФ). Ответственность за отказ в государственной регистрации по основаниям, не предусмотренным в Федеральном законе, регулируется уголовным правоотношением. Иными словами, деяние, содержащее в объективной стороне признаки незаконного отказа в регистрации, будет являться преступлением. Статья 169 УК предусматривает следующие виды санкций за совершение подобного преступления: штраф в размере от двухсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до восемнадцати месяцев, либо лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет со штрафом в размере до восьмидесяти тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев, либо обязательные работы на срок от ста двадцати до ста восьмидесяти часов. Однако если эти действия совершены в нарушение вступившего в законную силу судебного акта или причинили крупный ущерб заявителю (свыше двадцати пяти тысяч рублей), то санкция ужесточается. Однако, несмотря на формальную определенность нормы об ответственности за неправомерный отказ, очень сложно найти соответствующий прецедент в судебной практике. Даже если суд и признает неправомерность отказа в регистрации отдельных юридических лиц и восстановит их право на регистрацию, то он ничего не оговаривает в отношении привлечения к уголовной ответственности должностных лиц, отказавших в регистрации по непредусмотренным основаниям. В частности, найденные автором примеры правоприменительной практики арбитражных судов ни слова об этом не упоминают <*>. ——————————— <*> Например, Постановление Президиума Верховного Арбитражного Суда РФ от 10 июля 2001 г. N 557/01; Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 26 января 2004 г. N КГ-А40/11125-03; Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 5 января 2004 г. N КА-А40/10414-03.
Пункт 1 статьи 25 Закона о государственной регистрации предусматривает следующие диспозиции правонарушений, совершаемых заявителями (лицами, представляющими документы на регистрацию юридических лиц): 1) непредставление необходимых для включения в государственные реестры сведений; 2) несвоевременное представление необходимых для включения в государственные реестры сведений; 3) представление недостоверных сведений в регистрирующий орган. В дополнение к этому пункт 2 данной статьи ставит возможным ликвидацию юридического лица судебным путем по требованию регистрирующего органа вследствие «допущенных при создании такого юридического лица грубых нарушений закона или иных правовых актов, если эти нарушения носят неустранимый характер, а также в случае неоднократных либо грубых нарушений законов или иных нормативных правовых актов о государственной регистрации юридических лиц». Эта норма пункта 2 имеет большую функциональную нагрузку. Объясняется это отсутствием в порядке государственной регистрации большинства юридических лиц (регистрируемых налоговыми органами) обязательной стадии правовой экспертизы представляемых на регистрацию документов. Это позволяет выходить на рынок тем юридическим лицам, которые нарушили принцип правомерности представляемых документов. Но на практике могут сложиться такие ситуации, когда противоположная сторона в сделке может самостоятельно подать иск в суд о неправомерности государственной регистрации своего контрагента. Основанием для признания недействительности такой регистрации и должен быть признан, в частности, пункт 2 статьи 25 Закона о государственной регистрации. Регистрирующий орган также самостоятельно может проводить периодические проверки, в которых выявляются случаи нарушения процедуры регистрации. Таким образом, в большинстве случаев именно «рабочим» оказывается как раз второй пункт статьи. Первый же вызывает наступление юридической ответственности при регистрации так называемых специальных юридических лиц (политических партий, общественных объединений, профессиональных союзов, средств массовой информации и др.), которые подлежат регистрации в специальном порядке, отличном от порядка регистрации «обычных» юридических лиц. Такой порядок предусматривает проведение правовой экспертизы документов. Необходимо обратить также внимание на диспозитивность (свободу выбора) воли регистрирующего органа по вопросам проверки уже зарегистрированных юридических лиц на соответствие учредительных документов российскому законодательству: «Регистрирующий орган ВПРАВЕ обратиться в суд с требованием…» <*> (выделено нами. — А. Ч., Б. Н.). Это главным образом касается проводимых проверок: регистрирующий орган самостоятельно определяет их количество и периодичность. Но подобный подход имеет своим последствием практическую неподконтрольность самих регистрирующих органов. Как нам кажется, было бы целесообразнее осуществлять контроль за уже существующими юридическими лицами не регистрирующими органами, а органами правоохранительной системы (например, отделами по борьбе с экономическими преступлениями), несмотря на то что по своим признакам данное правонарушение не является преступлением. Похожая оценка отражена и в исследовательской литературе. Например, Ю. П. Алексеев следующим образом комментирует данную проблему: «К сожалению, в ст. 25 законодателем не указаны конкретные процедуры, средства и методы обеспечения со стороны органов государственной регистрации объективности при выявлении неправомерных действий заявителей и юридических лиц, отсутствуют критерии дифференцированного подхода при выборочных проверках учредительных документов и других документов, хранящихся в регистрационных делах. Обращает на себя внимание то, что регистрирующему органу не вменяется в обязанность тотальная проверка или правовая экспертиза документов ни до, ни после регистрации, а дается право проверить документы любого юридического лица на выбор и без ограничения по времени, прошедшему с момента государственной регистрации» <**>. ——————————— <*> Извлечение из пункта 2 статьи 25 Закона о государственной регистрации. <**> Алексеев Ю. В. Указ. соч.
Обратимся теперь непосредственно к диспозициям норм, устанавливающим ответственность. Основными нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в этой сфере, являются Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях 2002 года (части 3, 4 статьи 14.25) и Уголовный кодекс Российской Федерации 1996 года (статья 171). Часть 3 статьи 14.25 КоАП предусматривает следующие альтернативные признаки объективной стороны правонарушения: «Непредставление, или несвоевременное представление, или представление недостоверных сведений о юридическом лице в орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц, в случаях, если такое предоставление предусмотрено законом». Санкциями, следующими за совершение любого из таких деяний, являются либо предупреждение, либо штраф в размере 50 МРОТ. Субъективной стороной состава такого правонарушения является неосторожная вина (т. е. субъект правонарушения не предвидел возможности наступления таких последствий, хотя должен и мог их предвидеть). Часть 4 статьи 14.25 КоАП предусматривает следующие действия правонарушителя: «Представление в орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц, документов, содержащих заведомо ложные сведения». Субъективной стороной такого правонарушения является умышленная вина. Не совсем понятны различия диспозиции части 4 статьи 14.25 КоАП и части 1 статьи 171 УК. В обоих Кодексах закреплена примерно одинаковая формулировка объективной стороны: предоставление документов, содержащих заведомо ложные сведения. Непонятно в таком случае, как квалифицировать деяние, которое содержит указанную объективную сторону: либо как правонарушение и налагать взыскание по КоАП, либо как преступление и наказывать по УК. Решением данной ситуации по общему правилу служит понятие малозначительности деяния, заложенное в части 2 статьи 14 УК: «Не является преступлением действие (бездействие), хотя формально и содержащее признаки какого-либо деяния… но в силу малозначительности не представляющее общественной опасности». На это косвенно указывает и имеющаяся оговорка в части 4 статьи 14.25 КоАП: данное правонарушение будет квалифицироваться как административное правонарушение, «если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния». Иными словами, отличительным признаком преступления от правонарушения является степень общественной опасности: в случае совершения правонарушения с большей опасностью для общества оно будет квалифицироваться как преступление, с меньше опасностью для общества — соответственно как административное правонарушение. Однако определить объективность данной границы трудно: как можно оценить степень общественной опасности представления заведомо ложных документов? Это еще один случай, когда судьба обвиняемого будет решаться мнением прокурора и судьи. Ни в административном (административно-процессуальном), ни в уголовном (уголовно-процессуальном) праве нет также положений, регламентирующих взаимодействие между должностными лицами, которые управомочены возбуждать административные либо уголовные дела: органами, осуществляющими государственную регистрацию юридических лиц и прокурором (или дознавателем, следователем с согласия прокурора) <*>. Такое взаимодействие должно предусматривать процедуру передачи уголовного либо административного дела при выявлении правонарушения в ведение подведомственного органа либо должностного лица. ——————————— <*> См. пункт 8 части 2 статьи 28.3 КоАП РФ и часть 1 статьи 146 УПК РФ.
Лишним также является, на наш взгляд, указание в статье 171 УК на нарушение правил регистрации как на признак объективной стороны состава преступления: «Осуществление предпринимательской деятельности без регистрации ИЛИ С НАРУШЕНИЕМ ПРАВИЛ РЕГИСТРАЦИИ…» (выделено нами. — А. Ч., Б. Н.). Нарушением правил регистрации может оказаться не только умышленное (заведомо корыстное) представление в регистрирующий орган ложных сведений, но и неосторожное правонарушение (например, деяния, предусмотренные частью 3 статьи 14.25 КоАП). Однако норма статьи 171 УК позволяет квалифицировать эти действия и как преступление с соответствующей санкцией и другими неблагоприятными последствиями. В науке существуют споры и относительно размера санкций за правонарушение и преступление, предусмотренных частью 2 статьи 14.25 КоАП РФ и статьей 171 УК РФ. Так, И. В. Зыкова считает нецелесообразным введение вообще уголовной ответственности за данного рода деяния, так как 1) «нет уверенности, что установленные санкции заставят недобросовестных учредителей отказаться от незаконных действий, связанных с созданием юридических лиц», и 2) «к уголовной ответственности могут быть привлечены лица, непосредственно подавшие заявление на государственную регистрацию, а такими лицами, как правило, выступают посредники (курьеры), которые за незначительную плату соглашаются подать документы в регистрирующий орган. Таким образом, нарушается принцип справедливости юридической ответственности» <*>. Решение данной проблемы она видит в использовании опыта Великобритании, законодательство которой: 1) запрещает учредителям ликвидированного юридического лица создавать новое юридическое лицо; и 2) наделяет правом подачи документов в регистрирующий орган лишь юриста, специализирующегося на регистрации компании, директора или секретаря компании. ——————————— <*> Зыкова И. В. Правовое регулирование государственной регистрации юридических лиц: современное состояние и перспективы развития // Адвокат. 2004. N 1.
Нам такая точка зрения представляется также верной и необходимой. В дополнение лишь можно предложить увеличить размер административного штрафа за заведомо ложное предоставление документов в регистрирующий орган с существующей отметки в 50 МРОТ в несколько раз. Аргументом такого ужесточения наказания является несоответствие диспозиций частей 3 и 4 статьи 14.25 КоАП и предусмотренных этими частями санкций: например, за предоставление недостоверных сведений по неосторожности (часть 3) следует санкция, равная санкции за представление заведомо (т. е. с прямым умыслом) ложных сведений (часть 4). Общественная опасность таких правонарушений заметно различается. Однако некоторые авторы <*> стоят на противоположной позиции и не считают правильным делать подобное ужесточение. ——————————— <*> См., напр.: Алексеев Ю. В. Указ. соч.
Таким образом, можно подытожить, что на сегодняшний день необходимо дальнейшее преобразование института государственной регистрации юридических лиц в направлении унификации законодательства, регламентирующего юридическую ответственность как регистрирующих органов, так и заявителей. Переход регистрации на принцип «одного окна» не должен закончить реформирование этого правового института. Он только положил начало необходимым преобразованиям, основанным на требованиях принципов рыночной экономики. В этой связи нашей задачей является внимательное изучение и исследование института государственной регистрации, глубокий анализ всех стадий регистрации, в том числе и факультативной стадии наложения ответственности за нарушение законодательства. Надеемся, что и наш вклад в эту работу не останется незамеченным и послужит дополнительным направлением к действию.
